關(guān)于常委分工負責制的幾點(diǎn)思考
地方黨委實(shí)行常委分工負責制，是領(lǐng)導體制和工作運行方式的一項重大改革。從筆者接觸到的情況看, 在市縣兩級,應認真研究和解決以下問(wèn)題：
一、要充分估計這一改革可能遇到的新問(wèn)題和可能帶來(lái)的負面效應。毫無(wú)疑義，常委分工負責制對減少黨政領(lǐng)導班子的重疊分工，提高工作效率，擴大黨內民主，強化集體領(lǐng)導，都具有較大的積極作用。但是，這一制度的真正建立和順暢運行需要時(shí)間，需要磨合，需要探索，需要完善。在短期內，它可能帶來(lái)某些新問(wèn)題或負效應。從民主集中制的貫徹執行看，取消書(shū)記辦公會(huì )這個(gè)事實(shí)上的決策層，由幾位書(shū)記共同醞釀重大問(wèn)題的機制弱化了，書(shū)記的權力可能更集中。從班子整體功能的發(fā)揮和工作效率看，取消重疊分工后，如果個(gè)別領(lǐng)導成員獨當一面的能力相對薄弱，可能使某一戰線(xiàn)的工作受到影響；“各管一攤”的體制，也可能給協(xié)調合作帶來(lái)諸多不便。從班子團結看，黨政兩個(gè)班子及其“一把手”之間由幾位副書(shū)記形成的“緩沖帶”不復存在，班子成員特別是黨政“一把手”之間摩擦碰撞的不和諧因素可能有所增加。在制度設計和工作運行中，必須盡最大努力避免和解決類(lèi)似問(wèn)題，從而最大限度避免其地發(fā)揮常委分工負責制的積極作用。
二、要防止“骨干虛位”，妥善確定專(zhuān)職副書(shū)記的分工和定位。一般情況下，保留下來(lái)的一名專(zhuān)職副書(shū)記，是黨政兩個(gè)班子中資歷和綜合素質(zhì)相對高的干部，是常委中的骨干。但是，由于比較著(zhù)實(shí)的組織、紀檢、政法、宣傳等工作，都由其他常委負責，副書(shū)記只是協(xié)助書(shū)記處理“日常事務(wù)”（在轄區的市一級，“日常事務(wù)”一般還應該由兼任秘書(shū)長(cháng)的常委負責）。這樣，副書(shū)記很可能成為職責和權力相對虛空的尷尬角色。怎么辦好？目前不宜做統一規定，應該允許各地在常委分工負責制的大框架下進(jìn)行探索試驗。最佳方案似乎是“兼職”的辦法。即由專(zhuān)職副書(shū)記兼任紀檢委書(shū)記或組織部長(cháng)、政法委書(shū)記、秘書(shū)長(cháng)。節省下來(lái)的職數用于黨政交叉。其職責可以有四大方面，一是協(xié)助書(shū)記處理日常事務(wù)。二是負責分管部門(mén)的工作，主要是兼職的工作，也可以適當分管黨委其它工作。三是負責聯(lián)系和協(xié)調人大、政協(xié)機關(guān)的工作。四是做好書(shū)記委托和交辦的臨時(shí)性工作。如果兼職難以做到，那只好在四大基本職責的框架內，把群眾團體工作和其他常委沒(méi)有分管的工作分給他。但應該在協(xié)調幾大班子之間工作關(guān)系方面賦予其較大的職權。
三、要從不同層級、不同地區的實(shí)際出發(fā)確定常委負責制的具體實(shí)施方案，不能過(guò)分“理想化”，也不能搞“一刀切”。 除了分工，實(shí)行常委分工負責制最重要的是建立科學(xué)合理的決策機制和工作運行機制，實(shí)行集體領(lǐng)導，并逐步理順同級黨代會(huì )、全委會(huì )和常委會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三會(huì )”)及幾大班子之間的關(guān)系。在進(jìn)行制度設計的時(shí)候，必須充分考慮市縣兩級領(lǐng)導工作的實(shí)際，注意其可行性，不能過(guò)分理想化。比如，有的同志主張，改變常委會(huì )內部“議行合一”的現狀，實(shí)行“議行分離”，使全委會(huì )成為決策中心，常委會(huì )成為議事中心，黨委各部門(mén)成為執行機構；也有的同志用“最高決策”、“日常決策”、“分工負責”來(lái)分別界定黨代會(huì )、全委會(huì )、常委會(huì )的職能。這些改革思路確實(shí)有一定道理，但在市縣兩級特別是縣一級，目前恐怕不一定適用?？h市兩級黨委，固然要抓大事、議全局，進(jìn)行宏觀(guān)決策，但是，這里的大事和全局是和很多具體工作聯(lián)系在一起的。比如一個(gè)資產(chǎn)只有幾百萬(wàn)的國有企業(yè)產(chǎn)權出售，在大都市來(lái)說(shuō)可能是件較小的具體事宜，但在欠發(fā)達地區的的中小城市，卻可能是牽動(dòng)全局的大事。就“議”“決”“行”三者關(guān)系來(lái)說(shuō)，市縣兩級是很難分開(kāi)的。絕大多數工作既需要比較充分的討論研究，更需要及時(shí)果斷拍板、抓好協(xié)調落實(shí)。常委會(huì )既要議事，又要決策；既要討論某些宏觀(guān)問(wèn)題，也要討論大項目建設、大額資金使用、容易引發(fā)矛盾的政策出臺等具體問(wèn)題（從改革的趨勢看，具體問(wèn)題的討論要減少，但只能是逐步的）；常委委員既要參與集體決策，又要獨立進(jìn)行某些具體問(wèn)題的決策，還要組織具體工作任務(wù)的實(shí)施。再如黨政職能，在縣一級，只能適當分開(kāi)，很多事情仍需共同負責。所以，確定市縣兩級的常委議事規則和工作運行機制，不宜提過(guò)分超期的口號，而應該既堅持改革，又注意平穩過(guò)渡；既貫徹中央精神，又立足現實(shí)，在具體化、可操作性上多下功夫，而且必須堅持因地制宜?？h和市應該有區別，不同的縣或市也應該有區別。如，“三會(huì )”的職能和權限怎樣合理劃分？常務(wù)委員處理日常工作的責任和權力怎樣界定？各種不同議案需要多長(cháng)時(shí)間的醞釀和討論？哪些問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)機構或專(zhuān)家論證？哪些問(wèn)題需要人大或政府等其它領(lǐng)導機關(guān)依法履行程序或予以認定？都應根據不同層級和不同地區的實(shí)際情況，作出具體明確的規定，能量化的應該盡量量化。
四、要注意降低政治成本，防止形式主義。理順黨內“三會(huì )”關(guān)系，必須把有些重大事項拿到全委會(huì )或代表大會(huì )上去討論決定；堅持集體領(lǐng)導，必須把有些個(gè)人拍板的事情拿到會(huì )議上討論決定。但是，召開(kāi)這些會(huì )議，除了具有擴大民主、強化集體領(lǐng)導、促進(jìn)科學(xué)決策的積極作用外，還要付出增加財政支出、耗費人力資源的直接成本；如果會(huì )議不起作用或作用太小，還要付出助長(cháng)形式主義、喪失人們對民主政治信心等方面的間接成本。所以，不能過(guò)分追求擴大民主的轟動(dòng)效應，而應注重實(shí)際效果。筆者認為，在現實(shí)“三會(huì )”并存的體制下，應該把重點(diǎn)放在健全常委會(huì )的集體領(lǐng)導和個(gè)人分工負責機制上，解決好少數人說(shuō)了算甚至是書(shū)記一人大權獨攬的問(wèn)題，解決好委員們缺乏能動(dòng)性和責任感的問(wèn)題。至于還權于全委會(huì )和代表大會(huì )的問(wèn)題，目標應該明確，探索應該積極，但步伐不宜太快，更不能擺“花架子”。全委會(huì )每年定期召開(kāi)兩次就可以，臨時(shí)召開(kāi)的次數也不宜過(guò)多。應該注重質(zhì)量，精選議題，充分準備，真心實(shí)意地讓委員對有關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，使全委會(huì )起到對常委會(huì )監督制約，糾錯把關(guān)的作用。目前，各地在討論任免干部過(guò)程中逐步擴大了全委會(huì )票決的范圍，其大方向是正確的，但對相當一部分干部任免的真實(shí)原因和意圖，常委會(huì )并沒(méi)有向委員們如實(shí)介紹，更談不上充分醞釀和討論了。這種狀況應該改變。
五、對個(gè)別縣或縣級市，暫時(shí)應該允許實(shí)行個(gè)別崗位的黨政重疊分工或“職外分工”。這次換屆，副縣長(cháng)只設五職。為了滿(mǎn)足性別、年齡、政治面貌等方面的結構要求，有的地方不得不降格以求，個(gè)別新領(lǐng)導成員難以“獨當一面”，而年富力強又熟悉政府工作的干部不得不“串”到其它崗位。為了更有效地開(kāi)展工作，應該允許個(gè)別地方由副書(shū)記或常委與其他班子成員共同分管政府某方面工作，待時(shí)機成熟再實(shí)行嚴格的分工負責。還可以借鑒廣東順德市前些年的經(jīng)驗，進(jìn)行“職外分工”，即由黨委或人大、政協(xié)班子成員分管某項政府工作或招商引資、大項目建設之類(lèi)的邊緣性工作。這樣做，雖然是暫時(shí)的、妥協(xié)性的措施，但有利于人盡其才。當然，要嚴格控制，履行報請上級黨委批準的程序，不能沖擊“常委分工負責制”的大格局。
六、要積極探索深化改革，擴大民主的新思路和新途徑。領(lǐng)導班子配備和領(lǐng)導體制改革、民主政治建設，必須循序漸進(jìn)；同時(shí)，必須堅定不移，積極探索和推進(jìn)。常委分工負責制只所以帶來(lái)很多新問(wèn)題，一個(gè)重要原因是改革還不到位，措施還不配套。所以，筆者主張，在現有體制框架內，應注意相對穩定，適度低調；對符合實(shí)際的新體制，則應打破常規，積極探索。第一，應繼續減少領(lǐng)導職數，試行“委員負責制”。保留專(zhuān)職副書(shū)記，既緩解了消化職數的壓力，也為推進(jìn)改革提供了一個(gè)緩沖帶。但從長(cháng)遠看，取消這個(gè)職務(wù)，更有利于常委分工，更有利于實(shí)施集體領(lǐng)導。如果再前進(jìn)一步，取消常委會(huì )，實(shí)行“委員負責制”，可能更有利于實(shí)行黨委的集體領(lǐng)導，有利于提高工作效率，有利于發(fā)揮代表大會(huì )的權力機關(guān)作用，有利于推進(jìn)選舉中的民主。委員會(huì )的職數可以少于現有數量，多于現有常委數量，包括人大、政協(xié)一部分領(lǐng)導和大部分政府領(lǐng)導?？梢詫?shí)行委員會(huì )與其工作部門(mén)相對分離。即：委員會(huì )及其書(shū)記、副書(shū)記由代表大會(huì )選舉產(chǎn)生，委員會(huì )的工作部門(mén)(如組織部，宣傳部、統戰部)負責人由委員會(huì )任命，一般應該由委員兼任，也可以不兼任。除了書(shū)記和副書(shū)記外，委員的級別和待遇可以按其兼職的職務(wù)落實(shí)，也可以隨任職變化浮動(dòng)。第二，要改變“上下一般粗”的現狀，精簡(jiǎn)領(lǐng)導機構，理順縣級黨委、人大、政府之間的關(guān)系。縣級黨政領(lǐng)導機關(guān)的主要職能是貫徹落實(shí)上級黨委政府方針政策和各項決議，執行國家法律法規，管理地方行政事務(wù)，抓好基層組織建設，簡(jiǎn)單說(shuō)，“執行”、“辦事”的色彩很濃。所以，沒(méi)必要仿照上級搞那么多的領(lǐng)導機構。筆者大膽設想，可以由現在的四大班子減少為三大班子，由四套“人馬”減少為兩套“人馬”。政協(xié)委員會(huì )可以撤掉或虛起來(lái)，其職能一部分轉到人大，一部分轉到黨委統戰部。黨委會(huì )成員和人大、政府成員交叉任職?？h委書(shū)記可以兼任人大主任?？h委工作部門(mén)有的可以獨立，如宣傳、統戰，有的可以和人大相關(guān)部門(mén)合屬辦公，如組織、政法。這樣，縣委可以更好地發(fā)揮總攬全局，協(xié)調各方的作用，減少以黨代政；人大可以由虛變實(shí)，較好地發(fā)揮權力機關(guān)作用，特別是可以更好地監督政府工作；政府，則可以放開(kāi)手腳，以法行政。行政成本可以大幅度降低。第三，要繼續在黨員代表、人民代表的產(chǎn)生和大會(huì )選舉及黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)等環(huán)節推進(jìn)民主，為理順“三會(huì )”（或黨代會(huì )、委員會(huì )）關(guān)系創(chuàng )造條件。這次換屆，在擴大民主方面采取了很多措施，程序上體現民主比較充分，也比較嚴格。但是不能否認，受種種條件制約，黨員和公民的自覺(jué)參與、主動(dòng)參與的積極性還不是很高；自主選擇的余地不是很大；民主政治所要求的公開(kāi)競爭和平等競爭還不充分；黨代表大會(huì )在貫徹上級黨委意圖方面的作用比較明顯，而監督制約由它選舉產(chǎn)生的工作機構的能力則極其有限；代表們的黨性覺(jué)悟在保持與上級黨委高度一致上表現得比較充分，而在反映廣大黨員和人民群眾呼聲，履行當家作主職責方面尚顯不足；黨務(wù)、政務(wù)的透明度和公信力還不高。這些問(wèn)題不解決，黨代會(huì )、人代會(huì )很難成為真正的“最高權力機關(guān)”，黨的常委會(huì )或委員會(huì )很難真正向黨的代表大會(huì )負責。所以，以求真務(wù)實(shí)的精神推進(jìn)黨內民主和國家民主，也是與健全常委或委員分工負責制精密相關(guān)的戰略性任務(wù)。
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