11:00:35
山西省中小企業(yè)信用擔保有限公司副董事長(cháng)、副總經(jīng)理 智計文
為了實(shí)施支持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，近年來(lái)，各地政府以解決中小企業(yè)融資困難為突破口，紛紛出資組建擔保機構，為中小企業(yè)向銀行貸款等經(jīng)濟活動(dòng)提供保證擔保，在一定程度上緩解了中小企業(yè)融資困難。但由于我國中小企業(yè)信用擔保工作剛剛起步，擔保機構運行過(guò)程中還面臨著(zhù)許多問(wèn)題，其中，首要的是中小企業(yè)信用擔保機構的運行機制尚未建立，制約著(zhù)信用擔保工作的順利開(kāi)展和擔保機構健康、規范地發(fā)展。本文擬就此問(wèn)題做粗淺探討。
一、 建立符合現代企業(yè)制度要求的公司制度
目前，從全國來(lái)看，中小企業(yè)信用擔保機構有企業(yè)法人、事業(yè)法人和社團法人等多種組織形式，就企業(yè)法人來(lái)講，又可分為有限責任公司（含國有獨資公司）和股份有限公司。組織形式的不同，決定了其運作方式的不同，表現在資金投入、經(jīng)營(yíng)決策、財務(wù)體制、勞動(dòng)用工以及政府的扶持和管理政策等方面存在較大的差異。有人認為，中小企業(yè)信用擔保以貫徹國家支持中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為宗旨，屬于政府行為，況且在客觀(guān)上，擔保機構也難以實(shí)現自身盈利，因而，不應該按市場(chǎng)化操作，也無(wú)須要求擔保機構一定要設置為企業(yè)法人，類(lèi)似的機構在國外也并非都以企業(yè)形式存在。筆者認為，根據我國的現實(shí)情況，如果擔保資金仍然采取行政手段運作或在行政干預下運作，將難以避免重蹈過(guò)去政府直接投資和發(fā)放財政周轉金的覆轍。近年來(lái)的擔保實(shí)踐已經(jīng)證明，按照企業(yè)化管理和真正實(shí)現市場(chǎng)化運作的擔保機構，切實(shí)實(shí)現了良性運營(yíng)。
只有按照現代企業(yè)制度要求，實(shí)行政企分開(kāi)，健全法人治理結構，依法理順政府、出資人（含作為出資人的政府或部門(mén)）、企業(yè)（擔保機構）以及企業(yè)內部各層次間的關(guān)系，將經(jīng)營(yíng)決策、風(fēng)險責任、機構生存與發(fā)展等權責利集中于擔保機構，才能實(shí)現擔保機構依法自主經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運作，使其自我約束，自我發(fā)展。這就應該依據公司法將擔保機構設置為有限責任公司或股份有限公司。政府及其部門(mén)應將其出資人和管理者的職權分開(kāi)，政府授權的出資人，應按照公司法和企業(yè)章程的規定行使出資者的權利并履行義務(wù)；政府有關(guān)部門(mén)，作為管理者，應依法對擔保機構實(shí)施管理并提供服務(wù)，而不能超越權限，代行股東會(huì )、董事會(huì )等職權。
相應的問(wèn)題是，如何解決體現政府政策意圖和按市場(chǎng)化運作的矛盾。法律意義上的公司是以盈利為目的的企業(yè)法人，如果擔保機構完全以盈利為目的，則在經(jīng)營(yíng)范圍上就應該寬泛，自然也就不會(huì )將中小企業(yè)擔保作為主要業(yè)務(wù)，這顯然有孛于政府出資的初衷。因此，為使擔保機構完成扶持中小企業(yè)的使命，政府應在出資的同時(shí)，限定其經(jīng)營(yíng)范圍，要求其貫徹產(chǎn)業(yè)政策，相應地給予必要的政策支持和資金補償。從這個(gè)意義上講，擔保機構應是以政府產(chǎn)業(yè)政策為指導的、以政府財力和政策為支撐的、按照公司化管理和市場(chǎng)化運作的特殊企業(yè)法人。擔保機構按照公司化管理至少還有如下好處：
1、有利于資本保全和政府承擔有限責任。政府出資（或與其他出資人共同出資）按照公司法進(jìn)行公司注冊登記，確定公司的資本金，按照法律，出資人不能隨意抽走資本，并以出資額為限，承擔有限責任；
2、有利于資金管理和經(jīng)濟核算。只有按公司制進(jìn)行財務(wù)管理和會(huì )計核算，才能明確區分資本金和經(jīng)營(yíng)收入，通過(guò)正確核算收入、成本費用和盈虧，激勵其關(guān)注自己的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)，以收抵支，而不隨意沖減資本金；
3、從擔保的角度看，資本金是擔保機構擔保能力的標志。
二、以政府財力為主要來(lái)源，建立資本擴充和風(fēng)險補償機制
由于政府財力有限，中小企業(yè)擔保機構設立初期資本金普遍偏低，而擔保機構所能擔保的最大額度，為其資本金的一定倍數（目前財政部規定擔保責任余額為實(shí)收資本的5至10倍，實(shí)際上各商業(yè)銀行所能接受的擔保比例更低）。因此，資本金規模決定了目前信用擔保相對于廣大中小企業(yè)的融資需求來(lái)說(shuō)，作用十分有限，甚至有些機構由于業(yè)務(wù)不能開(kāi)展連自身運轉都難以為繼。這就需要建立一個(gè)分階段投入、逐步增加資本金的機制。另一方面，為抵御擔保風(fēng)險，防止因擔保損失而導致巨額虧損進(jìn)而沖減資本，還必須建立風(fēng)險補償機制。
資本擴充和風(fēng)險補償資金可考慮內外部?jì)煞N渠道。就內部來(lái)講，首先，擔保的政策性定位和高風(fēng)險性決定了擔保機構不能為追求擔保利潤而無(wú)原則地提高收費率和降低擔保受理條件，從而也就不可能有明顯的經(jīng)濟效益。以日本為例，1993財年保證費收入22.3億美元，代償支出35.9億美元（扣除回收部分后為23億美元），業(yè)務(wù)費7.9億美元，加上代償準備金，收支倒差額為10多億美元。我國一些運行比較早的擔保機構也存在類(lèi)似的情況。因此，靠自身積累增加資本是難以奏效的。其次，從風(fēng)險補償來(lái)看，財政部規定，擔保機構應按不超過(guò)年末擔保責任余額1%以及所得稅后利潤的一定比例計提風(fēng)險準備金，以目前銀行業(yè)的呆壞帳率為參考，或以起步比較早的擔保機構的擔保損失率做比較，顯然這一比例是不足以抵御風(fēng)險的?？梢?jiàn)，資本擴充和風(fēng)險補償應主要依靠政府財力。
政府支持的合理性，可通過(guò)擔保對社會(huì )的貢獻來(lái)證明。保守計算，如果擔保放大3倍，在政府出資1億元作為擔保機構資本金的情況下，就可擔保3億元貸款（以一年期為例）。假定被保企業(yè)年流動(dòng)資金周轉3次，銷(xiāo)售利潤率為6%（稅前），企業(yè)因擔保就可增加收入9億元，增加利潤5400萬(wàn)元，相應地可增加流轉稅約4500萬(wàn)元，增加所得稅約1782萬(wàn)元，兩項合計約6282萬(wàn)元。這就是說(shuō)，由于擔保增加的財政收入，每年至少在財政投入資本的60%以上。如果再加上銀行增加放貸而多交納的稅金等因素，貢獻額就更大。更重要的是，擔保對社會(huì )的貢獻還體現在其拉動(dòng)國內生產(chǎn)，擴大就業(yè)等方面。正因為如此，由政府支持中小企業(yè)信用擔保也是國際通行做法。
日本通過(guò)國家立法就政府和金融機構對信用保證協(xié)會(huì )出資作了明確規定，各都道府縣政府根據當地信用保證業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要，給信用保證協(xié)會(huì )補充資金，列入預算。全國52個(gè)協(xié)會(huì )的基本資產(chǎn)從1958年的78億日元增加到1993年的8771日元，年遞增14.45%。同時(shí)，還有如下支柱性措施：一是政府成立保險公庫，承擔信用保證協(xié)會(huì )代償損失部分的70%；二是融資基金制度，即由保險公庫和地方政府為協(xié)會(huì )提供借款，由協(xié)會(huì )轉存銀行，實(shí)現利差收入；三是對協(xié)會(huì )代償損失的30%最終由財政補償。
根據我國的實(shí)際情況，財政資金支持，在擔保機構成立初期（1至3年內），應以擴充資本金的形式為主，因為這一期間擔保機構業(yè)務(wù)剛剛起步，風(fēng)險較小，而資本明顯不足。支持額度視政府財力和擔保的社會(huì )需求而定，原則上一級財政應集中支持一個(gè)擔保機構；以后年度，以風(fēng)險補償形式為主，因為這一期間資本金已具一定規模，而擔保風(fēng)險逐步加大。風(fēng)險補償的資金量，應依擔保額而定，理論上應不低于擔保機構的凈損失，不高于擔保增加的財政收入。參考目前銀行不良貸款的狀況和實(shí)際擔保損失情況，以年末擔保余額的3%-10%為宜。財政撥補的風(fēng)險準備金在財務(wù)上設“代位補償金”科目列入企業(yè)所有者權益，當“代位補償金”達到實(shí)收資本的50%時(shí)，實(shí)行差額撥補。
為了防止擔保風(fēng)險向財政轉嫁，財政部門(mén)應加強對擔保運作的監管，同時(shí)，應建立必要的約束機制：
1、擔保機構內部必須建立風(fēng)險責任制度，對擔保損失，相關(guān)責任人和決策者，均應承擔一定的風(fēng)險；
2、要確保擔保機構按規定提足風(fēng)險準備金，發(fā)生的代償損失，首先用提取的風(fēng)險準備金抵補。建議參照財政部規定的金融企業(yè)呆帳準備金的計提比例（財金[2001]127號）提取風(fēng)險準備金，風(fēng)險準備金余額最低為年末擔保責任余額0.5%，最高為年末擔保責任余額的100%。具體可按項目風(fēng)險級次確定，比如：正常類(lèi)不高于1%、逾期類(lèi)為1-10%、代償類(lèi)為10-50%、損失類(lèi)為100%。為均衡企業(yè)成本，平時(shí)月份，按擔保發(fā)生額的0.5%至2%計提，年底統算；
3、補償額度按擔保責任余額的一定比例核定，而不是損失多少補充多少。這樣能夠將不確定的風(fēng)險均勻分擔于各年度，同時(shí)也對經(jīng)營(yíng)好的機構起到了激勵作用，有利于其積累準備，提高抗風(fēng)險能力。
4、對擔保損失的核銷(xiāo)由財政部門(mén)進(jìn)行審批。
三、建立獨立核算、保本經(jīng)營(yíng)、定率補償、稅費減免的財務(wù)運行體制
中小企業(yè)信用擔保的政策性和高風(fēng)險性特點(diǎn)，決定了擔保機構必須建立其有別于一般企業(yè)的財務(wù)運行體制，概括起來(lái)就是獨立核算、定率補償、保本經(jīng)營(yíng)、稅費減免。
1、就獨立核算而言，強調的是擔保機構作為獨立的會(huì )計主體，應按照會(huì )計準則和統一的核算制度，規范核算行為。目前的問(wèn)題是，不同性質(zhì)的擔保機構執行不同的核算制度，甚至同一性質(zhì)的機構其核算制度上也差別較大。僅就政府出資一項，有的反映為實(shí)收資本（及資本公積），有的反映為借款，有的則將不同用途的資金統一反映為擔保資金，這樣勢必混淆資產(chǎn)、負債及所有者權益的性質(zhì)，形成資金管理上的隨意性，在此基礎上的盈虧計算、業(yè)績(jì)考核等指標，其價(jià)值便不言而喻了。
根據目前存在的問(wèn)題，一是應明確適用的會(huì )計制度，按照擔保業(yè)務(wù)的性質(zhì)，建議統一采用金融企業(yè)會(huì )計制度進(jìn)行核算；二是應劃清實(shí)收資本、政府性的風(fēng)險補償金、經(jīng)營(yíng)收入、補貼收入的界限以及資本性支出、收益性支出、擔保代償、擔保損失的界限，正確計算盈虧；三是應統一風(fēng)險準備金、未到期責任準備金等計提標準。
2、根據擔保機構不以盈利為主要目的的特征，對其不應該按照一般國有企業(yè)的標準考核國有資產(chǎn)的保值增值水平，而應在核定補償額的基礎上，要求其保本經(jīng)營(yíng)，即保證資本金不損失。這也是擔保機構持續發(fā)揮作用的前提。
3、目前，列入全國試點(diǎn)的擔保機構其擔保業(yè)務(wù)收入在三年內免征營(yíng)業(yè)稅，所得稅的減免政策尚未出臺。有人認為，財政補償本身就是基于中小企業(yè)擔保業(yè)務(wù)不具備盈利這一特點(diǎn)而實(shí)施的，同時(shí)再提出免征所得稅的問(wèn)題沒(méi)有必要或沒(méi)有道理。筆者認為，從總趨勢看，擔保收費是難以抵御擔保風(fēng)險的，即擔保機構難以實(shí)現總體上的盈利，但這并不排除在一定期間內有盈利，特別是擔保運營(yíng)初期。因此，應將補貼和免稅作為配套政策統一實(shí)施，增加免征所得稅政策，并將免稅部分增加風(fēng)險準備金。
四、建立銀保一體化的風(fēng)險防范體系
中小企業(yè)信用擔保的目的在于通過(guò)擔保提升中小企業(yè)信用，降低貸款風(fēng)險，增加銀行向中小企業(yè)的貸款投放。它與傳統擔保（區別于專(zhuān)業(yè)擔保機構出具的擔保）的本質(zhì)區別，在于銀保形成合力，共同選擇、培植企業(yè)，共同防范化解風(fēng)險，這也是專(zhuān)業(yè)擔保機構存在的前提。如果將專(zhuān)業(yè)擔保簡(jiǎn)單地定位于拿錢(qián)為銀行承擔風(fēng)險，則擔保機構的生存空間將會(huì )越來(lái)越小。銀保合作難以深入的最大障礙就是在雙方共擔風(fēng)險問(wèn)題上難有大的突破。目前，雖然一些商業(yè)銀行已能夠接受分擔部分風(fēng)險責任，但多數銀行不愿接受或雖愿意接受但存在許多操作障礙。其原因一是擔保機構本身的信用度尚未被銀行認識，銀行積極性不高；二是各商業(yè)銀行有一些強制性規定；三是法律法規方面存在制約因素。因此，要實(shí)現銀保共擔風(fēng)險，必須解決以下問(wèn)題：
首先，擔保機構必須靠自身的業(yè)績(jì)和信譽(yù)贏(yíng)得銀行的信任。從中小企業(yè)與大企業(yè)的比較以及擔保機構和銀行的比較中可以看出，擔保機構的處境遠比不上銀行，而其使命則是要解決銀行直接面對企業(yè)所不能解決的問(wèn)題，這就要求擔保機構必須有更高超的操作水平。在風(fēng)險分擔問(wèn)題上，與銀行討價(jià)還價(jià)不是擔保業(yè)發(fā)展的出路，擔保機構必須具備所承擔風(fēng)險的一定規模和良好的資產(chǎn)質(zhì)量，必須建立規范的運行體制和業(yè)務(wù)操作規程以及風(fēng)險控制體系，要通過(guò)成功地擔保塑造自己的品牌，被銀行接受、被社會(huì )接受。
其次，各商業(yè)銀行要為其基層行與擔保機構合作創(chuàng )造條件。盡管有關(guān)部門(mén)已明確提出由銀行與擔保機構分擔風(fēng)險，一些基層銀行也愿意接受，但囿于其總行有貸款必須全額擔保、零風(fēng)險放款、保證合同文本不得更改等規定，銀保共擔風(fēng)險難以實(shí)施。誠然，靠政府（或有關(guān)管理機關(guān)）強制銀行與擔保機構共擔風(fēng)險，是違背市場(chǎng)化原則的，實(shí)際上也是行不通的，因為擔保的實(shí)現最終決定于銀行放款，但在法律法規和規章沒(méi)有限制的前提下，各商業(yè)銀行與擔保機構實(shí)現共擔風(fēng)險不僅是可能的，也是必要的?！吨袊嗣胥y行關(guān)于進(jìn)一步對有市場(chǎng)、有效益、有信用中小企業(yè)信貸支持的指導意見(jiàn)》已經(jīng)明確，各商業(yè)銀行可以對優(yōu)質(zhì)客戶(hù)發(fā)放信用貸款，并要求客觀(guān)公正地考核評價(jià)信貸人員的工作績(jì)效，不要提出諸如新增貸款不良率必須為零的不切實(shí)際的要求。這就說(shuō)明，現在央行并不要求所有貸款必須全額擔保，也沒(méi)要求不準出現絲毫風(fēng)險。既然如此，各商業(yè)銀行就不應該再有前述各種限制了。實(shí)際上，銀行在管理上，也應積極面對現實(shí)，現在一些形式上看試完備的手續，并不見(jiàn)得得力，如果它僅僅是為了證明手續的合規而存在的話(huà)，就不該是不可逾越的了。而擔保機構的信用等同于其生命，這就要求它在出現風(fēng)險的情況下，必須按合同規定履行代償義務(wù)，所以，即使是承擔部分風(fēng)險的擔保，其安全度也往往高于某些保證人全額擔?；虻盅?、質(zhì)押等形式的擔保。擔保機構的介入，不僅降低了銀行的信貸風(fēng)險，也降低了其管理成本，擴大了貸款業(yè)務(wù)。各商業(yè)銀行應盡快研究制定與擔保機構合作的新政策，開(kāi)辟業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以期實(shí)現共同發(fā)展。
最后，應豐富、完善法律法規，促進(jìn)銀保共擔風(fēng)險。由于《擔保法》頒布較早，未能涉及專(zhuān)業(yè)擔保的問(wèn)題，自然也就不會(huì )明確提出銀保共擔或比例分擔風(fēng)險的問(wèn)題。在找不到明確的法律依據同時(shí)商業(yè)銀行總行又有限制的情況下，即使基層銀行與擔保機構在合同中約定承擔一定比例的風(fēng)險，也必然會(huì )再找擔保，否則，項目貸審就難以通過(guò)，這就使得共擔風(fēng)險失去了意義。因此，有必要盡快通過(guò)司法解釋等形式確認銀保共擔風(fēng)險的實(shí)質(zhì)含義及合法性。從根本上考慮，要解決類(lèi)似的問(wèn)題，還需制定針對中小企業(yè)擔保的專(zhuān)門(mén)法律。
