開(kāi)放形勢下我國金融監管完善的借鑒與對策
湖南大學(xué)教授、博士生導師 曾令華
湖南大學(xué)金融學(xué)院研究生 王忠生
20世紀70年代以來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟金融形勢的巨大變化，國際金融自由化、一體化不斷發(fā)展，金融業(yè)內部混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢加強，金融創(chuàng )新持續深入發(fā)展，國際金融監管也隨之發(fā)生了新的變化。鑒于我國的金融監管尚不成熟、不完善，在我國世貿組織后，需要借鑒國際先進(jìn)的監管方法和理念，來(lái)完善我國的金融監管。
一、國際金融監管的現狀和趨勢
(一)金融監管方式和監管理念的轉變
西方金融監管方式轉變的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是放松對金融業(yè)管制的同時(shí)加強了對金融業(yè)的監管。針對經(jīng)濟金融環(huán)境的巨大變化，西方金融監管當局放寬了對資金來(lái)源渠道、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)地域、利率水平等方面的管制措施，而同時(shí)從總體、宏觀(guān)方面對金融業(yè)加強了監管。實(shí)現了從常規性監管到風(fēng)險性監管的轉變，重視內控制度建設，強調市場(chǎng)機制的作用，以防范金融風(fēng)險，實(shí)現安全與效率并重的監管目標。
西方金融監管當局在對金融機構進(jìn)行傳統監管的基礎上，突出強調監管的靈活性和金融機構業(yè)務(wù)變化的適應性。銀行監管的重點(diǎn)開(kāi)始轉向恰到好處地設計委托代理關(guān)系契約，加強和完善銀行的內部控制方面。美聯(lián)儲經(jīng)濟學(xué)家Kupiect和O.Brien于1995年提出事先承諾的方法。即銀行與監管當局達成激勵性協(xié)議，銀行事先承諾在未來(lái)一定時(shí)期內的最大損失額，如超過(guò)數額則會(huì )受到監管當局的懲罰。應用此種方法，銀行會(huì )受到改進(jìn)內部控制制度的激勵。監管當局也處于相對超脫的地位。這與后來(lái)《新巴塞爾協(xié)議修改稿》中的強調有條件的大銀行建立內部風(fēng)險評估體系(IRB)的理念是一致的。
(二)金融監管體制由分業(yè)走向混業(yè)的趨勢
20世紀80年代以來(lái)，西方發(fā)達國家金融一體化、自由化的不斷發(fā)展，金融創(chuàng )新此起彼伏，大大改變了金融業(yè)的原貌。金融創(chuàng )新使金融機構和金融業(yè)務(wù)的界限日益模糊，原來(lái)對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的國家，政府管制和法律限制被不斷突破，混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢不斷增強。與此相對應，各國金融監管體制也在進(jìn)行重大變革，逐漸由分業(yè)監管轉向混業(yè)監管或部分混業(yè)監管模式。英國政府于1997年決定成立金融服務(wù)局(FSA)，負責對所有的金融機構和市場(chǎng)進(jìn)行審慎性監管。2000年通過(guò)的《2000年金融服務(wù)市場(chǎng)法》(Financial Services and Markets Act 2000)以法律形式確定了金融監管局是唯一的對金融業(yè)進(jìn)行全面監管的執法機關(guān)。美國于1999年11月4日通過(guò)了《金融服務(wù)現代法案》之后，也對金融監管框架進(jìn)行了改革模式。新監管由個(gè)別監管轉向統一監管，以金融服務(wù)功能為標準進(jìn)行分類(lèi)管理，通過(guò)對金融控股公司的監管實(shí)現對金融服務(wù)領(lǐng)域的統一監管。德國也于2001年1月擬將德國聯(lián)邦貸款監管局、德國聯(lián)邦保險監管局及德國聯(lián)邦股票交易監管局這三個(gè)獨立的監管機構合并為一個(gè)“聯(lián)邦金融市場(chǎng)監管局”?？梢?jiàn)，隨著(zhù)經(jīng)濟金融形式的變化，金融監管由分業(yè)向混業(yè)模式轉變的趨勢正在加強。
(三)市場(chǎng)約束機制和信息披露制度的強化
有效的信息披露是加強市場(chǎng)約束的必要條件。各國的金融監管當局越來(lái)越強調市場(chǎng)約束對保證金融體系安全的重要作用。美聯(lián)儲認為：未來(lái)監管者不得不更多的依靠市場(chǎng)紀律─通過(guò)有效的公開(kāi)信息披露─來(lái)更多地分擔監管責任，減少對政府監管的需要。各國的監管當局一般都對金融機構做出了提供能全面其反映流動(dòng)性狀況、風(fēng)險性大小、盈利性及資本充足率等信息的要求，并要求國際性金融組織提供聯(lián)合財務(wù)報表及相關(guān)信息，對金融機構的分支機構、子公司及關(guān)聯(lián)機構的財務(wù)信息進(jìn)行統一披露。同時(shí)，金融監管當局一般都還要求金融機構對公眾披露經(jīng)審計的年度財務(wù)報表及季度或半年公布的報表及其他相關(guān)信息。針對金融創(chuàng )新的不斷發(fā)展，金融機構的表外業(yè)務(wù)不斷增多，許多國家還要求對表外業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的披露。如東南亞金融危機后，韓國嚴格了信息披露制度，金融監管委員會(huì )增加了要求披露的項目，包括風(fēng)險管理、表外交易項目以及特別披露內容，如在金額巨大的案件中的敗訴等。
巴塞爾委員會(huì )提出的《新巴塞爾協(xié)議修改稿》更將市場(chǎng)約束作為其三大支柱之一。新協(xié)議肯定了市場(chǎng)在分配資金和控制風(fēng)險上的作用，認為“有定期發(fā)布資本水平和風(fēng)險狀況方面的準確信息，市場(chǎng)參與者才能準確判斷銀行抵御風(fēng)險的能力”。為使市場(chǎng)約束機制的作用有效發(fā)揮，要求金融機構對相關(guān)的信息充分披露，并提出了全面信息披露的理念。
(四)國際監管協(xié)調合作的加強
金融國際化、金融全球化的迅速發(fā)展使金融監管的國際合作變得必不可少。巴塞爾委員會(huì )在這方面發(fā)揮了重要作用。1988年制定的資本充足率標準，被各國廣泛采用。1997年9月發(fā)布的《有效銀行監管的核心原則》，為規范銀行監管提出統一標準。針對表外業(yè)務(wù)擴大的潛在風(fēng)險日益加大、資產(chǎn)證券化的急劇發(fā)展狀況，自1999年6月起巴塞爾委員會(huì )公布了新的資本充足率框架，除了保留1988年《巴塞爾協(xié)議》的基本內容外，又增加了金融當局的監管約束和市場(chǎng)約束兩項新要求，為國際金融監管的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。此外，其他的國際組織如IMF、國際證券委員會(huì )、支付清算系統委員會(huì )、離岸銀行金融監管組織，以及一系列區域性監管組織，如歐洲貨幣常設委員會(huì )、歐洲聯(lián)盟與經(jīng)合組織，都對國際金融監管協(xié)調合作的加強做出了貢獻。隨著(zhù)金融一體化、全球化趨勢的不斷發(fā)展，充分合作基礎上的全球統一協(xié)調監管己是大勢所趨。
二、金融開(kāi)放形勢下對我國金融監管的新要求
第一，在金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放形勢下外資金融機構大量進(jìn)入，外資銀行具有很強的國際性，金融交易技術(shù)復雜，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，國內金融機構和金融業(yè)務(wù)的交叉融合趨勢也日益增強，出現了事實(shí)上的金融控股公司如光大集團、中信集團。人民銀行、證監會(huì )、保監會(huì )之間的關(guān)系如何協(xié)調，以防止監管真空和重復監管，這對我國金融監管模式提出了新的要求。
第二，外資銀行將在我國經(jīng)營(yíng)那些我國較少開(kāi)展的新型金融業(yè)務(wù)，如金融租賃、投資組合、保險中介及金融衍生產(chǎn)品；國內金融機構出于市場(chǎng)壓力，也將加快金融創(chuàng )新。央行如何對這些不熟悉的業(yè)務(wù)進(jìn)行監管，是一個(gè)嶄新的課題。
第三，充分透明的金融監管體制，能保證監管機構本著(zhù)實(shí)現金融體系的穩健和金融市場(chǎng)的規范運行實(shí)施有效監管?！斗?wù)貿易總協(xié)定》(GATS)有專(zhuān)門(mén)規定，要求各成員國公布該國所涉及或影響服務(wù)貿易的法律、法規、行政規章、司法判決、國際協(xié)定等。這對我國的金融監管體系不完善、法律依據和監管程序不很透明提出了改進(jìn)的要求。
第四，隨著(zhù)我國金融服務(wù)領(lǐng)域不斷開(kāi)放，各類(lèi)金融機構的競爭將更加激烈，高科技的廣泛應用在提高金融業(yè)整體運行效率的同時(shí)，也加大了金融風(fēng)險的傳播速度和范圍，金融衍生產(chǎn)品的大量使用，也加大了金融風(fēng)險。如何對各類(lèi)風(fēng)險進(jìn)行有效的防范，保持我國金融的平穩健康發(fā)展，是我國的金融監管部門(mén)迫切需要解決的問(wèn)題。
三、借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)展完善我國的金融監管
(一)改革金融監管模式，建立多元化的監督約束體系
為順應金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢，我國要逐漸由分業(yè)監管走向混業(yè)監管。在強化法定金融監管機構職能的同時(shí)，要充分重視行業(yè)自律、銀行內控、社會(huì )監督的作用，形成四位一體的多元化金融監管體系。
今年初我國銀監會(huì )的成立，標志著(zhù)我國金融監管體制的重大變革。新成立的銀監會(huì )將與證監會(huì )、保監會(huì )形成三架馬車(chē)式的監管格局。在完善監管制度和監管能力的基礎上，考慮在銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )之上再設立金融監管局，使金融監管逐漸實(shí)現由分業(yè)監管向混業(yè)監管的過(guò)渡，以順應金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢，形成有效的協(xié)調監管和信息溝通，增強監管合力。
良好的金融自律機制是法定機構監管的重要補充。我國自1998年以來(lái)相繼成立了一系列銀行同業(yè)自律組織，但發(fā)展不成熟不完善。為促進(jìn)行業(yè)自律的進(jìn)一步規范發(fā)展，要進(jìn)一步完善組織機構建設，建立和完善同業(yè)公約及規章；建立規章制度執行情況的檢查披露制度及獎懲制度；處理好與法定金融監管部門(mén)的關(guān)系。
完善的內控制度是外部監管有效發(fā)揮作用的基礎?！队行сy行監管的核心原則》的第十四條對此做了明確闡述。為此，我國的金融機構要建立合理的內部治理結構，合理劃分內部職責和權限，建立嚴格的授權和審批制度，建立獨立的會(huì )計及核算體制，建立內部風(fēng)險評估、監測、預警系統。
要充分發(fā)揮社會(huì )監督的作用。一是發(fā)揮社會(huì )中介機構(如會(huì )計事務(wù)所、審計事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所)的審計監督作用，提高信息披露資產(chǎn)評估的真實(shí)性和權威性。二是加強媒體監督，鼓勵和利用媒體的曝光功能，進(jìn)行監督和揭露違規違法及腐敗行為。三是發(fā)揮投資人、債權人等市場(chǎng)參與者的監督約束作用，這又涉及到有效的信息披露問(wèn)題。
(二)建立充分的信息披露和信息報告制度
充分的信息披露是市場(chǎng)約束有效發(fā)揮作用的前提條件。我國要根據國際上有關(guān)銀行信息披露的慣例，結合我國的實(shí)際情況，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民銀行發(fā)布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，標志著(zhù)我國己初步建立了信息公開(kāi)披露制度。我國商業(yè)銀行《暫行辦法》的規定，對財務(wù)會(huì )計報告、各類(lèi)風(fēng)險和風(fēng)險管理情況、公司治理信息及年度重大事項進(jìn)行公開(kāi)披露。針對我國商業(yè)銀行風(fēng)險管理能力較弱，各商業(yè)銀行要參照國際銀行業(yè)慣例，不斷提高風(fēng)險管理水平和風(fēng)險信息的公開(kāi)披露水平。同時(shí)，要進(jìn)一步改革會(huì )計制度，提高會(huì )計制度的透明度、可信度以及與國際通行準則的統一程度。監管當局還必須用經(jīng)濟、法律的手段，對信息的虛假披露和不按期披露進(jìn)行嚴格處罰，以保證披露信息的真實(shí)性、可靠性。
(三)盡快建立適合我國國情的存款保險制度
建立存款保險制度的理由包括：(1)穩定金融，防止銀行危機。(2)保護存款人尤其是中小存款人的利益。(3)體現公平公正的原則。我國的四大國有商業(yè)銀行有國家信用作保證，而其它股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農村信用社被排除在外，明顯有失公允。(4)促進(jìn)中小銀行的發(fā)展，優(yōu)化金融結構，提高資源配置效率。
參照國際慣例，盡快建立我國的存款保險制度?？煽紤]組建隸屬?lài)鴦?wù)院的中國存款保險公司。其初始資金由財政部出一部分，其余部分由參保銀行支付。鑒于我國己逐漸對外資銀行開(kāi)放人民幣業(yè)務(wù)，我國應建立包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農村信用社、外資銀行在內參加的強制性的存款保險制度。要建立充分、合理、公正、透明的法律規范制度，并嚴格執行。
由于存款保險制度可能引起道德風(fēng)險和逆向選擇問(wèn)題，在我國具體實(shí)施時(shí)應采取以下對策：(1)實(shí)行按風(fēng)險征收保費的制度。此舉對銀行有正面激勵作用，使其自愿遵循審慎原則，避免過(guò)度從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)。對保費率的衡量，可運用Black-Scholes的期權定價(jià)模型來(lái)解決。(2)實(shí)行部分保險制度。規定每個(gè)存款賬戶(hù)受保護的金融上限，使之能對90%左右的儲戶(hù)進(jìn)行全額賠付，同時(shí)發(fā)揮大額儲戶(hù)對銀行的監督作用。
(四)健全金融法律法規體系
第一，要合理確定監管立法的目標，體現安全與效率并重的監管理念。完善合理的金融法律法規體系應是在保證金融安全的前提下，能維護金融業(yè)的適度競爭，促使金融機構和市場(chǎng)的發(fā)展壯大，提高效率和效益，增強其自我控制和防范風(fēng)險的能力。
第二，針對我國加入WTO后新的要求，要及時(shí)做好相關(guān)法律法規廢、改、立的工作。要不斷完善與基本法規相配套的專(zhuān)業(yè)性法規以及實(shí)施細則和補充性規定。同時(shí)，對這些規章制度要及時(shí)發(fā)布，增強監管的透明度，真正作到以公布的法律法規為依據進(jìn)行監管。
第三，要加強金融機構退出方面的法律建設，構建有問(wèn)題金融機構的退出機制。相關(guān)法律要賦予監管機構退出市場(chǎng)決定的自主權，及在金融機構破產(chǎn)倒閉前采取適當糾正行動(dòng)的權力，使監管機構能根據具體情況，對有問(wèn)題或經(jīng)營(yíng)效率低下的金融機構進(jìn)行及時(shí)處理或勒令其退出市場(chǎng)。
(五)加強對涉外金融機構和外資金融機構的監管
隨著(zhù)外資金融機構的大量進(jìn)入和我國的金融機構國際化進(jìn)度的加快，對國際金融業(yè)的監管需要加強。
對于我國金融機構在國外設立分支機構，金融監管當局應采取的對策：第一，加強與國外金融監管機構的合作；第二，嚴格境外設立分支機構的審批制度，對境外設立分支機構進(jìn)行全面評估；第三，加強對國內金融機構總部的監管，促使其總部對國外的分支機構進(jìn)行有效控制和管理。
對于我國的外資金融機構，我國應采取的對策：一是通過(guò)與國外金融監管當局簽訂雙邊和多邊協(xié)議，建立定期聯(lián)系制度，以強化監管；二是建立一套科學(xué)的監測指標體系和外資金融機構資信等級的評定標準；三是完善對外資金融機構監管的法律體系，提高監管的有效性和權威性。(《銀行與經(jīng)濟》2003.7)
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