【摘要】“小產(chǎn)權房”在近幾年日趨火爆，在商品房?jì)r(jià)格不斷攀高、土地資源日趨稀缺的情況下，全國幾乎所有大中型城市及其近郊，均出現不少違規開(kāi)發(fā)建設、銷(xiāo)售的小產(chǎn)權房。無(wú)論是建設數量還是市場(chǎng)需求，小產(chǎn)權房都相當龐大，國家雖明文規定不準買(mǎi)賣(mài)小產(chǎn)權房但禁而不止。從“小產(chǎn)權房”的發(fā)展現狀出發(fā)，分析其成因，評述其政策，剖析其困境，繼而建構小產(chǎn)權房未來(lái)發(fā)展的制度框架。
【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權房;城鄉二元結構;集體土地所有權
嚴格地說(shuō)，小產(chǎn)權房只是民間的一種約定俗成的說(shuō)法，所謂的小產(chǎn)權房是指在農村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因為其只有鄉鎮或村委會(huì )所發(fā)的產(chǎn)權證明，沒(méi)有國家房管部門(mén)頒發(fā)的合法產(chǎn)權證，因而被稱(chēng)之為小產(chǎn)權房。若作詳細區分，又可以分為集體建設用地上的小產(chǎn)權房、宅基地上的小產(chǎn)權房和集體農用地上的小產(chǎn)權房。建立在農用地上的房屋因為會(huì )從根本上威脅到我國的糧食生產(chǎn)安全，堅決禁止。本文對建立在符合土地利用總體規劃的集體建設用地和宅基地上的房屋所占據土地使用權流轉的合法性進(jìn)行探討。
一、小產(chǎn)權房的現狀及形成原因
(一)小產(chǎn)權房的現狀
根據國家相關(guān)部門(mén)2007年不完全調查顯示，現存小產(chǎn)權房的數量非常龐大，北京市早已突破1000萬(wàn)平方米，大概占住房總量的20%，分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊;西安市郊小產(chǎn)權房超過(guò)100 萬(wàn)平方米;深圳等一些城市小產(chǎn)權房所占的比重甚至高達40%[1].針對小產(chǎn)權房如火如荼的發(fā)展趨勢，政府相關(guān)部門(mén)也表示了明確態(tài)度，2004年11月國土資源局《關(guān)于加強農村宅基地管理的意見(jiàn)》中規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！眹鴦?wù)院辦公廳在2008年1 月11日下發(fā)的《關(guān)于嚴格執行有關(guān)農村集體建設用地法律和政策的通知》曾針對小產(chǎn)權房問(wèn)題作出如下批示：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買(mǎi)宅基地、農民住宅或”小產(chǎn)權房“?！眴挝缓蛡€(gè)人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)?！叭欢F實(shí)狀況是”小產(chǎn)權房“禁而不止。
(二)小產(chǎn)權房形成的原因
第一，近年來(lái)，全國各地房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升，而“小產(chǎn)權房”的價(jià)格只有同樣位置商品房?jì)r(jià)格的40—60% 甚至只有同樣位置商品房?jì)r(jià)格的30%~40%.在商品房?jì)r(jià)格居高不下和一路飚升的過(guò)程當中，高昂的土地價(jià)格無(wú)疑起到了推波助瀾的作用。國土資源部曾組織有關(guān)單位對40個(gè)樓盤(pán)作了典型分析，結果顯示，不論是協(xié)議供地方式還是“招拍掛”，地價(jià)占房?jì)r(jià)的比例平均在25%~30% 左右。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報告顯示，2000—2004年間，土地成本上漲50% 是房?jì)r(jià)上漲的主要動(dòng)因[2].其中最大的獲利者就是地方政府和房地產(chǎn)商。
事實(shí)上，自20世紀90年代至今，地方政府對土地出讓金收入的依賴(lài)以幾何倍數增長(cháng)，據中國社科院2007年中國社會(huì )發(fā)展藍皮書(shū)顯示，1990年，全國土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國土地出讓金總額達5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計2.19萬(wàn)億元。橫向比較看，在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區，土地直接稅收及由城市擴張帶來(lái)的間接稅收占地方預算內收入的40% ，土地出讓金凈收入占地方預算外收入的60%.因此經(jīng)濟適用房、廉租房等社會(huì )保障性住房推動(dòng)相當不易[3].城市商品房?jì)r(jià)的居高不下和經(jīng)濟適用房、廉租房等社會(huì )保障性住房的明顯供應不足，因此城鎮居民即使明知購買(mǎi)小產(chǎn)權房不會(huì )取得合法的房屋所有權，且將面臨很多風(fēng)險，仍甘愿冒險一試，以此改善居住條件。
第二，我國二元制的土地所有權制度。小產(chǎn)權房存在的根本原因在于我國二元制的土地所有權制度。根據我國憲法第10條規定，我國土地利用主體為兩類(lèi)：國家，針對的是城市市區的土地;農民集體，針對的是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。雖然集體土地所有權與國有土地所有權在憲法上具有平等性，但根據《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6 條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，只有國家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，農村集體所有的土地不能直接用于商品房開(kāi)發(fā)建設。只有通過(guò)國家相關(guān)部門(mén)補償征收后，變集體所有的土地為國家所有的土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這是基于國家的行政管理職能來(lái)考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對于“公共利益”的界限憲法與法律并沒(méi)有詳細規定，因此，政府打著(zhù)“公共利益”的旗號侵害農民集體利益的現象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進(jìn)入土地流轉市場(chǎng)，一邊又通過(guò)低價(jià)征收了集體所有的土地，然后以征收補償費用的幾十倍甚至幾百倍的價(jià)格出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。有些集體經(jīng)濟組織為了維護自身經(jīng)濟利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過(guò)出售獲取了一定的經(jīng)濟利益。
二、小產(chǎn)權房違法性探究
根據上文所述，國家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?？梢?jiàn)，憲法不加區分的允許集體土地使用權和國有土地使用轉讓。同時(shí)，《物權法》第3 條第3 款規定：“國家實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權利?！蔽餀喾ǖ? 條進(jìn)一步確定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權都受法律保護，任何單位和個(gè)人不得侵犯。通過(guò)憲法和物權法的規定可以得出這樣一種結論：國家和集體在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下是兩個(gè)平等的主體，作為土地所有者，集體與國家具有平等的法律地位，利用土地謀求自身發(fā)展的權利也應當平等。如果法律對國有土地使用權能不加限制，那么對集體土地使用權也應平等對待。
限制集體土地使用權的流轉的規定來(lái)自土地管理法?！吨腥A人民共和國土地管理法》頒布于1986年，分別于1988年、1998年、2004年進(jìn)行了三次修訂。該法在最初是允許城鎮非農業(yè)戶(hù)口居民取得集體土地使用權進(jìn)行住宅建設的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規定：“城鎮非農業(yè)戶(hù)口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過(guò)省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費?！盵4]
因此可以說(shuō)《土地管理法》的規定從法理上分析而言是違憲了，小產(chǎn)權房并未違憲或者違背《物權法》的規定。
三、小產(chǎn)權房的出路
(一)“小產(chǎn)權房”應當疏導而非禁止
反對小產(chǎn)權發(fā)展的人最直接的理由就是，如果農民集體土地用于商品房開(kāi)發(fā)，那么將會(huì )造成耕地大面積減少，中國將會(huì )造成糧食安全問(wèn)題，因此，小產(chǎn)權房絕對不能合法化，一旦開(kāi)了這個(gè)口子就會(huì )威脅到國家糧食命脈。但所謂小產(chǎn)權房合法化會(huì )影響我國耕地保護的土地政策本身就是一個(gè)偽命題。事實(shí)上，真正威脅到土地安全的是我們的地方政府，國土資源部執法監察局局長(cháng)張新寶說(shuō)，在當下的土地違法案件中，地方政府成為主導因素?！胺彩切再|(zhì)嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關(guān)領(lǐng)導?！睋y計，新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)的七年中，也就是1999—2005年，全國共發(fā)現土地違法行為100 多萬(wàn)件，涉及土地面積近500 多萬(wàn)畝，比2004年全國新增的建設用地總量402 萬(wàn)畝還要多出近100 萬(wàn)畝[6].正如前文所引數據表明，地方政府財政收入對土地出讓金的嚴重依賴(lài)導致政府為了追逐高額利潤，一方面不允許農民將自己的集體所有制土地用于商品房開(kāi)發(fā)，從而獲得更高的效益，另一方面卻通過(guò)征收補償的方式，將農村集體土地轉為國有土地，出讓給開(kāi)發(fā)商用于商品房開(kāi)發(fā)或其他商業(yè)開(kāi)發(fā)獲取暴利。與個(gè)體農民相比較，地方政府違法征地的破壞性更大，造成的影響更惡劣。
因此，對于土地制度的保護應當從規范管理入手，而不是簡(jiǎn)單的禁止。當政府不是作為國家的管理者而是以一個(gè)市場(chǎng)主體的身份出現在土地市場(chǎng)上時(shí)，土地制度的管理的效率就可想而知了。在三農問(wèn)題迫在眉睫的今天，小產(chǎn)權房所暴露出來(lái)的種種社會(huì )問(wèn)題，如城鄉二元機制的不合理，城鄉差距巨大，政府與農民爭利都需要妥善解決。要想實(shí)現城鄉一體化，改變城鄉二元經(jīng)濟結構，首先要改變的是中國獨特的二元土地制度，對農村集體土地的流轉加以引導、規范管理。
黨的十七屆三中全會(huì )上通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出了建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)和逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。報告明確地表示，在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農民合法權益。這一決定的提出，為完善解決小產(chǎn)權房問(wèn)題，提供了政策上的有力保障。根據這一決定的思路指導，只要經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準，集體所有的土地就可以參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。政府在確保本行政區域內耕地總量不減少的情況下，統籌規劃建設用地和農用地，加強村莊、集鎮建設用地規劃，提高土地利用率。非經(jīng)法定程序，村莊、集鎮建設用地規劃不得變更。對規劃內的像高中產(chǎn)良田、糧棉油生產(chǎn)基地、基本農田之類(lèi)的集體土地，應該對其嚴格保護，真正建立起觸碰不得的紅線(xiàn)規則;而對于宅基地、荒山、荒地、改造增產(chǎn)意義不大的劣質(zhì)田地等，可以考慮在法律上授予作為集體土地所有者的農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )一定的靈活經(jīng)營(yíng)空間，這樣既可以增加土地供給，又可以有效提高農民的收入，加快實(shí)現農村住宅小區化的目標[7].
(二)小產(chǎn)權房合法化的積極意義
第一，降低房地產(chǎn)成本，平抑房?jì)r(jià)，實(shí)現居者有其屋。由于目前土地供應渠道的狹小和單一，土地使用權的數量遠遠不能滿(mǎn)足城市居民房地產(chǎn)建設的需要。小產(chǎn)權房能增加住房供應量，有利于平抑快速增長(cháng)的房?jì)r(jià)。因此，小產(chǎn)權房合法化不但可以真正實(shí)現“居者有其屋”，小產(chǎn)權房還可以緩解政府社會(huì )保障性住房的壓力。小產(chǎn)權房的價(jià)格低于經(jīng)濟適用房，即使補繳部分稅費或土地出讓金，也可歸屬于保障性住房之列，在一定程度上彌補了政府職能的缺位。
第二，有利于增加農民貨幣收入，解決三農問(wèn)題。小產(chǎn)權房的交易，客觀(guān)上必然導致城鎮居民的資金流向農村，增加農民貨幣收入。有些經(jīng)濟學(xué)家認為，我國目前經(jīng)濟存在的問(wèn)題之一，就是需求高度市場(chǎng)化和供給市場(chǎng)化嚴重不足。也就是說(shuō)，在一些諸如醫療、教育、房地產(chǎn)行業(yè)中普遍存在著(zhù)政府過(guò)分深度的參與到供給體制中去的問(wèn)題，導致了供給的人為壟斷。要解決這個(gè)問(wèn)題，最好的辦法就是讓供給系統充分地市場(chǎng)化，減少甚至取消政府對于市場(chǎng)估計體制的干預和參與[8].
第三，有利于打破城鄉界限，推動(dòng)城鄉一體化發(fā)展，形成城鄉經(jīng)濟一體化。如果小產(chǎn)權房合法化，也就意味著(zhù)承認了農村集體土地的流轉合法化，我國當前正在進(jìn)行小城鎮建設和城鄉體制改革，并且批準了重慶和成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。而不少省份也開(kāi)始自行摸索著(zhù)改革，如安徽省蕪湖市2000年開(kāi)展農民集體所有建設用地使用權流轉試點(diǎn)工作。2004年10月21日《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點(diǎn)辦法》等政策已出臺，并在延慶、懷柔的兩個(gè)鎮開(kāi)始進(jìn)行流轉試點(diǎn)，試點(diǎn)地區的農民集體建設用地可以進(jìn)行出租、轉讓等流轉活動(dòng)。
當農村集體土地的流轉合法化時(shí)，相當數量的農民將從土地的束縛中解放出來(lái)，不再以傳統農業(yè)為謀生手段，對于社會(huì )主義新農村建設也有著(zhù)不可忽視的作用，真正實(shí)現城鄉統籌發(fā)展。
聯(lián)系客服
