地勘單位改革的路徑選擇是此次“大討論”熱議的“焦點(diǎn)”問(wèn)題之一，有點(diǎn)“剪未斷，理還亂”的味道。但是，只要用理性的手法還原地勘單位真實(shí)的場(chǎng)景，并用“長(cháng)波段”的政策加以匹配，不難找出其改革的路徑。
一、國有地勘單位改革的實(shí)踐和啟示
談到地勘單位改革，現已有多種模式，業(yè)界談?wù)撦^多的是“內蒙古模式”和“廣東模式”。
?。ㄒ唬?#8220;內蒙古模式”的主要內容及特點(diǎn)
2005年，在經(jīng)過(guò)調研的基礎上，內蒙古自治區政府在全國率先對屬地化的國有地勘單位進(jìn)行了整體性改革。改革以“事企分開(kāi)、轉變機制、實(shí)行企業(yè)化管理”為目標。主要內容包括以下幾個(gè)方面：剝離了地勘單位社會(huì )的職能；將離休人員的經(jīng)費單列管理，經(jīng)費由自治區財政全額解決；在勞動(dòng)人事和經(jīng)費、編制上，實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”的管理機制，在職人員經(jīng)費包干，編制注冊管理；整合地勘單位資源，組建成立了內蒙古自治區地質(zhì)礦產(chǎn)（集團）有限責任公司、內蒙古自治區有色地質(zhì)礦業(yè)（集團）責任有限公司、內蒙古自治區煤炭地質(zhì)勘查（集團）有限責任公司。
內蒙古地勘單位的改革取得了豐碩成果，3支國有地勘隊伍于2008年完成的總收入比改革前的2004年翻了3番，實(shí)現利潤翻了6.5番，上繳稅費翻了8番，職工人均年收入增長(cháng)了3倍，國有凈資產(chǎn)增加了近1倍。
業(yè)界為內蒙古地勘單位改革發(fā)展總結出3個(gè)特點(diǎn)：
一是抓住了機遇。內蒙古地勘單位的改革從2005年開(kāi)始，正好是礦業(yè)上升期，外部環(huán)境較好，投資非?；钴S，地勘工作受到方方面面的重視，內蒙古正是抓住了這個(gè)機遇，借助良好的外部環(huán)境，推動(dòng)地勘單位的改革發(fā)展。
二是內部的企業(yè)化改革加速。自治區政府下發(fā)文件，成立了三大省級集團公司，深化資源有償使用制度和建立市場(chǎng)化運作的新體制，“政府引導、市場(chǎng)運作、多方參與”，初步建立起勘查新機制，土地全部轉為經(jīng)營(yíng)用地，裝備得到更新，人才得到充實(shí)，內部企業(yè)運作更加靈活，取得了重要的找礦成果。
三是用足、用好國家和地方的扶持政策，用“三不變”穩定了地勘隊伍，減少了改革的震蕩。更重要的是，發(fā)揮優(yōu)勢，突出地質(zhì)找礦主業(yè)，走“屬地化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”、“勘查開(kāi)發(fā)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”道路，初步形成了一批有規模的礦業(yè)企業(yè)。
需要指出的是，“內蒙古模式”迄今只能稱(chēng)得上是開(kāi)了個(gè)好頭，取得了階段性成果。業(yè)界較為普遍的看法是，地勘單位的事業(yè)“殼”還存在，進(jìn)入地勘企業(yè)工作的地質(zhì)職工身份也未轉化，充其量只能稱(chēng)為“內部企業(yè)化”。當然，這種說(shuō)法也有值得商榷的余地，非黑即白，或者非白即黑，在改革進(jìn)入成熟期時(shí)，“定色”已不會(huì )這么單一。但是不管怎樣，“內蒙古模式”引起人們興趣的亮點(diǎn)是，這項改革促進(jìn)了3支隊伍的“勘查開(kāi)發(fā)一體化”，而當地政府在政策上也給予了足夠的傾斜，比如配置了優(yōu)質(zhì)礦權，使地勘單位有底氣與社會(huì )資本結合并進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)，從而形成開(kāi)發(fā)反哺勘查的良性循環(huán)。但由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，其它?。ㄊ袇^）能“復制”這種做法嗎？特別是礦產(chǎn)豐度不高的省份，又該怎么辦呢？
?。ǘ?#8220;廣東模式”的主要內容及特點(diǎn)
廣東省將地勘系統作為省事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位之一，省編辦、國土資源廳、財政廳等有關(guān)部門(mén)積極組織和參與地勘單位改革方案的制定。在深入調查研究、認真聽(tīng)取地勘部門(mén)意見(jiàn)的基礎上，廣東省政府于2007年印發(fā)了《廣東省地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革的意見(jiàn)》，對國有地勘單位進(jìn)行整合隊伍、分類(lèi)指導、強化服務(wù)功能的改革。
其具體做法是：整合屬地化地勘隊伍，將省有色金屬地勘局、省化工地勘院劃歸省地勘局管理。整合后的省地勘局、省核工業(yè)地質(zhì)局為省政府的直屬事業(yè)單位，其機關(guān)定為行政類(lèi)事業(yè)單位，省國土資源廳負責行業(yè)管理；按照“政事分開(kāi)”的原則，將原屬省國土資源廳管理的省地質(zhì)調查院劃歸省地勘局管理，定為公益一類(lèi)事業(yè)單位，由此完成了廳管政務(wù)、局管事務(wù)的定位；原則上，1個(gè)地級市保留1支隊伍，作為所在市政府及國土資源行政管理的技術(shù)支撐，實(shí)行“省市結合、以省為主”的管理體制；按照“事企分開(kāi)”的原則，積極創(chuàng )造條件，逐步將條件成熟的經(jīng)濟實(shí)體實(shí)行轉企，經(jīng)營(yíng)服務(wù)類(lèi)公司進(jìn)行屬地管理。分離事業(yè)單位辦社會(huì )職能；制定比較完善的改革的配套措施，設定一定的過(guò)渡期。
廣東省深化地勘單位改革已在全省鋪開(kāi)，并已取得初步成果。從廣東省地勘單位改革的實(shí)踐來(lái)看，主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1.體現了屬地化地勘隊伍的有效整合。按照精干、高效、統一的原則，將性質(zhì)、任務(wù)、工作內容相近的地勘隊伍整合起來(lái)形成合力，減少了省級地勘隊伍的重復設置。
2. 建立省級地質(zhì)工作體系，正確劃分廳、局職能，體現了政事分開(kāi)，既強化了省國土資源廳的依法行政職能，又強化了地勘局發(fā)展全省地質(zhì)事業(yè)的能力。
3.體現了地勘單位的改革以地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展為中心，融入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的全過(guò)程的方向。地勘單位整合后，在有條件的市選擇一支地勘隊伍作為該市人民政府加強國土資源管理的技術(shù)依托，這樣就建立了“省市結合，以省為主”的管理體制，是屬地化地勘隊伍管理方式的重要探索和創(chuàng )新。
4. 體現了事企分開(kāi)的精神。根據改革方案，廣東省地勘局所屬地勘單位，一部分進(jìn)入公益一類(lèi)事業(yè)單位，一部分進(jìn)入準公益事業(yè)單位，同時(shí)又以?xún)煞N形式推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)地勘事業(yè)單位企業(yè)化改革。
5.較好地解決了歷史遺留問(wèn)題。“條件成熟”的地勘單位實(shí)行轉企，轉企單位維持財政撥款5年不變；已經(jīng)離退休的職工和在改革中提前退休的職工保留事業(yè)身份，由省財政負擔其離退休經(jīng)費等，這些政策維護了單位和職工的正當權益。
“廣東模式”的產(chǎn)生可能也是省情所致。該省資源豐度一般，相對而言，環(huán)境地質(zhì)、城市地質(zhì)、農業(yè)地質(zhì)工作任務(wù)繁重，一些地級市十分迫切地需要有一支地質(zhì)隊伍為當地的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展給予技術(shù)支撐，所以，政事分開(kāi)后的體制又進(jìn)一步深化，形成“省市結合，以省為主”管理體制。不過(guò)，這種創(chuàng )新也未必各省都適用，即便有推廣的價(jià)值，也取決于地方政府的“覺(jué)悟”。
二、兩種主要“模式”的有益啟示
通過(guò)上述對內蒙古、廣東等改革模式的介紹和特點(diǎn)的分析，我們可以得到某些“共識”——
?。ㄒ唬┥罨瘜俚鼗牡乜眴挝桓母锉仨氂惺。▍^、市）政府及有關(guān)部門(mén)的支持，應當以省級政府為主導整體推進(jìn)。
?。ǘ┍仨毟鶕魇。ㄊ?、區）的具體情況和地質(zhì)工作的需求，確立改革的形式和路徑，實(shí)事求是，因地制宜，分類(lèi)指導，穩步推進(jìn)。
?。ㄈ┮浞终J識到改革是一個(gè)不斷深化和完善的過(guò)程，不可能一蹴而就，必須正視改革過(guò)程中出現的問(wèn)題，攻艱克難，減少改革的震蕩。一些尚未觸及的深層次矛盾和政策性問(wèn)題將會(huì )在改革進(jìn)程中逐步顯現出來(lái)，因此，要不斷對改革設計進(jìn)行調整和優(yōu)化，確保改革順利進(jìn)行。
?。ㄋ模┱仨殲楦母镏Ц侗匾某杀?。應當看到，屬地化管理以后，在各級政府大力支持下，地勘單位加快地勘主業(yè)發(fā)展，拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極融入地方經(jīng)濟，深化內部改革，經(jīng)濟實(shí)力和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力有了一定的提升，但由于受體制機制、外部環(huán)境等諸多因素影響，目前地勘單位從總體而言，仍然存在人均資產(chǎn)較少、主導產(chǎn)業(yè)培育緩慢，歷史欠帳多、社會(huì )保障問(wèn)題和隊伍結構不合理等諸多問(wèn)題。無(wú)論是“內蒙古模式”和“廣東模式”地方政府都在著(zhù)力解決一些涉及職工切身利益的歷史遺留問(wèn)題，也由此保持了改革推進(jìn)總體穩定。
三、地勘單位改革的難點(diǎn)和歧見(jiàn)
從整體上看，地勘單位改革屬于我國事業(yè)單位改革的范疇。
從上世紀80年代開(kāi)始，經(jīng)過(guò)多年探索，我國事業(yè)單位改革已經(jīng)逐步形成了一個(gè)較為明確的指導性意見(jiàn)，形成了“科學(xué)定位、完善配套、規范運作、分類(lèi)推進(jìn)”的總體思路。
按照國家事業(yè)單位改革的有關(guān)精神，事業(yè)單位基本上分為三大類(lèi)：一是行政管理（監督管理）類(lèi)，改革方向是還政予政；二是社會(huì )公益類(lèi)，改革重點(diǎn)在內部運行機制；三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)，改革方向是轉企。在此基點(diǎn)上，國家對于事業(yè)單位改革的一些相關(guān)配套政策，如人事制度、工資制度、財政投入體制以及養老保險制度等正在陸續出臺。
從我國地勘單位的改革現狀來(lái)看，屬地化10年來(lái)，各地積極探索深化地勘單位改革發(fā)展的路子，積累了不少可資參考與借鑒的成功經(jīng)驗和作法，但依然存在不少難點(diǎn)，這是地質(zhì)工作由其自身的特點(diǎn)所決定的。有一種說(shuō)法認為地勘單位“不想改、不敢改、不會(huì )改”，實(shí)際是失之公允的。此次“大討論”之所以對這個(gè)問(wèn)題“人聲鼎沸”，說(shuō)明關(guān)注的人多，其認識也不盡統一。那么，究竟在什么地方有較大的話(huà)語(yǔ)分離呢？
?。ㄒ唬┫扔?#8220;雞”和先有“蛋“。人們都知道目前國有地勘單位經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)少，市場(chǎng)競爭力不強，由此，一方意見(jiàn)認為，地勘單位只有轉企政府才給予扶持，比如配置優(yōu)質(zhì)礦權，否則不行；另一方意見(jiàn)則認為，政府給予必要的注資，地勘單位才有條件做大做強，這才能向企業(yè)化邁進(jìn)。于是古老的哲學(xué)悖論“先有雞，還是先有蛋”便成了爭議的“結點(diǎn)”。
?。ǘ┱蠓珠_(kāi)和事企分開(kāi)。目前，一部分公益性隊伍由所在省的國土資源部門(mén)管理，談到地勘隊伍的事企分開(kāi)，一方意見(jiàn)認為，政府帶生產(chǎn)性隊伍不符合中央要求，應政事分開(kāi)，這樣才能當好裁判員；另一方意見(jiàn)認為，公益性地質(zhì)隊伍是省國土資源工作的技術(shù)支撐，政府帶隊伍的現象很多，不足怪。
?。ㄈ╆犖檎虾完犖榉衷O。屬地化管理使一些省有好幾支地勘隊伍，有的省進(jìn)行了整合，有的省幾支隊伍仍各自為戰，甚至分屬不同的省領(lǐng)導管轄。一方意見(jiàn)認為，整合重組，事出必然，有利于形成合力；另一方意見(jiàn)認為，幾支隊伍同時(shí)存在，有利于市場(chǎng)競爭。
?。ㄋ模┦袌?chǎng)和市場(chǎng)主體。礦產(chǎn)地質(zhì)目前的市場(chǎng)體系尚未建立起來(lái)，一是沒(méi)有礦產(chǎn)勘查風(fēng)險資本市場(chǎng)；二是沒(méi)有統一、規范、有序、競爭的礦業(yè)權市場(chǎng)。一方意見(jiàn)認為，既然市場(chǎng)條件不具備，地勘單位成為市場(chǎng)主體的條件就不具備。另一方意見(jiàn)認為，市場(chǎng)建設和地勘單位轉企的改革應同步進(jìn)行。
?。ㄎ澹┕谭珠_(kāi)和公商分制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》明確了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行。一方意見(jiàn)認為，公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊伍承擔，也可委托其它地質(zhì)隊伍承擔，同時(shí)公益性地質(zhì)隊伍也可從事商業(yè)性地質(zhì)工作；另一方意見(jiàn)認為，公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊伍承擔后，該隊伍不應再承擔商業(yè)性地質(zhì)工作，否則有失市場(chǎng)公平。
……
還有不少歧見(jiàn)，限于篇幅無(wú)法一一例舉。但可以肯定的是，這些歧見(jiàn)使地勘單位改革的路徑開(kāi)始朦朧，有的一些“說(shuō)法”甚至產(chǎn)生了某種迷惑，特別是一些基層的同志，還真有點(diǎn)“找不到北”。
四、深化地勘單位改革的路徑選擇
在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的體制下，國有地勘單位的改革顯然是不可逆轉的，問(wèn)題的關(guān)鍵是要選擇一條符合地質(zhì)工作規律、減少改革震蕩的平穩路徑。這就需要按照中央“總體設計、因地制宜、分類(lèi)指導、穩步推進(jìn)”的要求，對地勘單位改革與發(fā)展進(jìn)行系統設計，統籌制定有關(guān)深化地勘單位改革的政策，指導并推動(dòng)全國地勘單位的改革與發(fā)展。
需要指出的是，國有地勘單位的改革并不是目的，更不能為改革而改革，它要實(shí)現的目標概括起來(lái)就是：有利于地質(zhì)事業(yè)的發(fā)展；有利于地質(zhì)找礦的重大突破；有利于地勘單位的可持續發(fā)展和地質(zhì)職工生活的富裕。故此，在系統設計時(shí)，為了防止“亂折騰”、“翻燒餅”，應遵循以下原則：
?。ㄒ唬┫纫缀箅y的原則。即業(yè)界基本形成共識的改革可以先干起來(lái)。比如“戴好事業(yè)帽子，走好企業(yè)路子”，其中的“好”字如何體現？需要什么配套政策？再比如，落實(shí)國務(wù)院文件精神，解決地勘單位歷史遺留問(wèn)題，在土地變性、社會(huì )保險、資本金轉增、出讓收益分配、礦業(yè)權配置等方面要邁出實(shí)際步伐，營(yíng)造一個(gè)有利于地勘單位改革發(fā)展的綜合政策環(huán)境。
?。ǘ┫日笫碌脑瓌t。即先從政府職能轉變入手，加快政企、政事、政資分離，明確定位，充當市場(chǎng)的監管者，不與企業(yè)和地勘單位爭利、爭市場(chǎng)，這樣才能擔當事業(yè)單位改革的裁判員，才能在系統設計中公平、公正。
?。ㄈ┫裙笊痰脑瓌t。從整體性上看，公益性和商業(yè)性地勘隊伍都需要改革，公益性地質(zhì)隊伍又分中央和地方，理順了這一塊，商業(yè)性地質(zhì)隊伍改革的眉目就清晰了。改革應明確定位、調整結構。隊伍總規模宜緊不宜松，地方公益性地質(zhì)隊伍一定要有地方公益性地質(zhì)工作相匹配，可定為改革重點(diǎn)。
?。ㄋ模┫仁袌?chǎng)后主體的原則。政府的職責是建設市場(chǎng)、培育市場(chǎng)、監管市場(chǎng)。政府加速礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)體系的建立，將會(huì )使各種市場(chǎng)主體應運而生。比如礦產(chǎn)勘查資本市場(chǎng)建立后，要求必須是企業(yè)才能入市，那么，地勘單位轉變?yōu)槌跫壙辈楣?，就有了市?chǎng)吸引力，這比行政推動(dòng)力更為有效。
雖然，對國有地勘單位改革的路徑仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，但國家對事業(yè)單位改革的“三類(lèi)分”已初步確定了框架。經(jīng)過(guò)整合的省級地勘局，其機關(guān)可以定位為行政事業(yè)類(lèi)事業(yè)單位；其公益性地質(zhì)隊伍定位于社會(huì )公益類(lèi)事業(yè)單位也名正言順；關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)需要逐步轉企的地質(zhì)隊伍，還不宜“一刀切”。從目前地勘單位現狀分析，可將其分成三類(lèi)：第一類(lèi)是礦產(chǎn)地質(zhì)隊伍；第二類(lèi)是工勘施工地質(zhì)隊伍；第三類(lèi)多種經(jīng)營(yíng)地質(zhì)隊伍。工勘施工地質(zhì)隊伍基本已融入建筑市場(chǎng)，經(jīng)濟上早已自負盈虧，在落實(shí)“老人老辦法、新人新辦法”的政策后，改制轉企已有一定條件。多種經(jīng)營(yíng)地質(zhì)隊伍關(guān)鍵要看產(chǎn)業(yè)有無(wú)市場(chǎng)競爭力，如果運轉較好，改制為民營(yíng)化，會(huì )更具活力。在此項改革中，國有資產(chǎn)作為經(jīng)濟補償，經(jīng)批準可配置給轉變身份的職工，使之真正脫離母體。礦產(chǎn)地質(zhì)隊伍的改革則較為復雜，改革路徑擬分兩步——（A）落實(shí)“探者有其權”政策，配置一定的優(yōu)質(zhì)礦權；（B1）加速“勘查開(kāi)發(fā)一體化”進(jìn)程，吸引社會(huì )資金組建有實(shí)力的礦業(yè)公司。（B2）依靠經(jīng)營(yíng)礦權完成原始資本積累，在勘查市場(chǎng)體系初步建立時(shí)，轉變?yōu)槌跫壙辈楣?。B1和B2應稱(chēng)為兩條路徑，具體選擇哪一條，可由地勘單位做出決策。
一些專(zhuān)業(yè)性較強的地質(zhì)隊伍，如水文隊、物探隊、鉆探隊、測繪隊等，有的可以依附到公益性地質(zhì)隊伍中去，有的也可組建專(zhuān)業(yè)服務(wù)型公司。
需要特別指出的是，國有地勘單位改革是項系統工程，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，如果在某個(gè)環(huán)節上“銹”住，比如社會(huì )保障等政策不落實(shí)，礦業(yè)權無(wú)法正常獲得，則整部改革機器就無(wú)法轉動(dòng)。有的同志急功近利，總認為地勘單位改革的全部?jì)群褪?#8220;企業(yè)化”，不免有點(diǎn)“一葉障目”了。
對于文中提及的歧見(jiàn)，我們的態(tài)度其實(shí)已鮮明表達，細心的讀者應該不會(huì )不察。
應該說(shuō)明的是，由于各地的具體條件和情況千差萬(wàn)別，深化地勘單位改革沒(méi)有固定的模式可以完全復制。同時(shí)，地勘單位改革也沒(méi)有必要人為地設定時(shí)間表，特別是在礦產(chǎn)地質(zhì)領(lǐng)域，還要看市場(chǎng)建設的進(jìn)度。所以遵循的方針是：態(tài)度積極、因地制宜、分類(lèi)指導、逐步深入。但若從地勘單位的角度思考，謀劃改革、鋪墊改革、設計改革應提上日程。心中有數，就不怕風(fēng)吹浪打。
