地質(zhì)咨詢(xún)部 邵厥年 盛昌明
至，我們一行二人赴廣東省對國有地勘單位的改革與發(fā)展的狀況進(jìn)行了調研，走訪(fǎng)了省國土廳、省的地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局和核工業(yè)地質(zhì)局等工業(yè)部門(mén)的及其地質(zhì)勘查單位，就深化國有地勘單位改革與發(fā)展問(wèn)題與其進(jìn)行了較深入的座談，現就其調研情況簡(jiǎn)述如下：
一、屬地化管理以來(lái)國有地勘單位改革與發(fā)展的做法
1998-1999年，地勘單位屬地化管理改革以來(lái),廣東省境內目前有屬地化管理的廣東省地質(zhì)勘查局、廣東省核工業(yè)地質(zhì)局、廣東省有色金屬地質(zhì)勘查局和廣東省化工地質(zhì)勘查院，2007年10月，廣東省編委印發(fā)《廣東省地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革意見(jiàn)》，將省有色金屬地質(zhì)勘查局和省化工地質(zhì)勘查院劃歸省地質(zhì)勘查局管理。
廣東省地質(zhì)勘查局：廣東省地質(zhì)勘查局1999年實(shí)行屬地化管理后，不斷研究、探索地勘單位改革思路，先后制定了：全面改企，一步到位；全局改企，兩步到位等改革方案。2007年初起，廣東省編委在中編委決定廣東省為全國事業(yè)單位改革試點(diǎn)省份之后，將地勘系統作為全省試點(diǎn)單位之一率先推進(jìn)改革，2007年10月，廣東省編委印發(fā)《廣東省地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革意見(jiàn)》，省地勘局是省人民政府直屬事業(yè)單位，并將省有色金屬地勘局、省化工地勘院劃歸省地勘局管理，全局所屬地勘單位40個(gè)，其中副廳級事業(yè)單位2個(gè)、正處級事業(yè)單位38個(gè)，全局干部職工人數約16000人。
近年來(lái)，地勘局黨委認真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，學(xué)習貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》，采取一系列措施，推進(jìn)地質(zhì)工作取得了新發(fā)展：開(kāi)展戰略性礦產(chǎn)資源勘查、深部找礦、危機礦山接替資源勘查工作取得新成果。在封開(kāi)發(fā)現了園珠頂銅鉬礦，查明銅鉬金屬量58萬(wàn)噸，潛在經(jīng)濟價(jià)值超過(guò)1000億元。在危機礦山接替資源勘查中，在凡口鉛鋅礦危機礦山外圍、深部發(fā)現新的儲量上百萬(wàn)噸鉛鋅，在大寶山鐵礦深部發(fā)現鉬礦金屬量十萬(wàn)噸。另外，在環(huán)境地質(zhì)工作、城市基礎地質(zhì)工作、農業(yè)環(huán)境地質(zhì)調查等方面也取得大量成績(jì)。
廣東省核工業(yè)地質(zhì)局：廣東省核工業(yè)地質(zhì)局前身是核工業(yè)華南地質(zhì)局，1955年9月成立。是一支為我國核工業(yè)地質(zhì)工作和國防事業(yè)作出過(guò)重大貢獻的隊伍。建立了“三個(gè)全國第一”的業(yè)績(jì)，即探明了中國第一個(gè)花崗巖型鈾礦床；找到了中國花崗巖型鈾礦的最大聚集區－粵北鈾礦聚集區；建成了我國第一條簡(jiǎn)法鈾水冶生產(chǎn)線(xiàn)，1958年8月至1961年2月，為我國第一顆原子彈研制和核原料循環(huán)系統啟動(dòng)提供的核材料占全國同期同類(lèi)產(chǎn)品的67.3%。為壯國威、壯軍威，做出了永載史冊的卓著(zhù)貢獻。改革開(kāi)放以來(lái)，不斷探索地勘單位改革思路，先后形成了“以鈾為主，綜合找礦，多種經(jīng)營(yíng)，搞活地質(zhì)”、“地質(zhì)立局，產(chǎn)品強局，工程富局，三產(chǎn)旺局”和“突出主業(yè)，多元經(jīng)營(yíng)，以人為本，和諧發(fā)展”的發(fā)展方針。
五十多年來(lái)，全局廣大干部和職工發(fā)揚特別能吃苦、特別能戰斗、特別能攻堅、特別能奉獻的精神，勘查落實(shí)鈾礦點(diǎn)117個(gè)，鈾礦床67個(gè)。使廣東省已探明的鈾資源儲量占全國鈾資源總儲量的五分之一左右。2008年9月底，全局實(shí)有在職職工和離退休人員共計3062人。
二、目前地勘單位改革中存在的困難和主要問(wèn)題
隨著(zhù)地質(zhì)勘查行業(yè)改革發(fā)展逐步向攻堅破難階段推進(jìn)，一些由于歷史原因發(fā)展形成的深層次矛盾和問(wèn)題已經(jīng)顯現出來(lái)，成為嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。尤其是中央直屬地質(zhì)勘查單位，地方出臺的補貼政策得不到執行，地方政府又只出政策而不給資金，從而使得職工的工資福利待遇同屬地化地質(zhì)勘查單位的差距逐漸拉大，每月人均相差800多元，特別是離退休職工對此反映十分強烈，屬地化國有地勘單位存在的問(wèn)題也很多，嚴重影響到職工隊伍的穩定。主要困難如下：
(一)經(jīng)濟總量大，但質(zhì)量不高。發(fā)展速度快，但民生問(wèn)題仍比較突出。核工業(yè)地質(zhì)局屬地化8年，經(jīng)濟增長(cháng)的速度年均37.38%、利稅總額的增長(cháng)幅度年均36.29%。經(jīng)濟總量從2003年開(kāi)始，每?jì)赡攴环?。但民生?wèn)題仍比較突出。
1、雖然在崗職工收入大幅度提高，年均增長(cháng)達24%左右，但就業(yè)不夠充分，內退和下崗職工占在編職工問(wèn)題的30%左右。內退人員待遇偏低，下崗職工的情況比較復雜，有的生活比較艱難。
2、放射性職業(yè)病費用難以承受。核工業(yè)地質(zhì)局有放射性職業(yè)病患者97人，職業(yè)病遺孀148人。核工業(yè)地質(zhì)局所屬單位產(chǎn)生放射性職業(yè)病的時(shí)間，集中在1958-1961年間。其間，正是我國核軍工大干 快上的時(shí)期，廣大職工政治熱情高，工作干勁大，但對放射性的危害認識不足，安全防護條件差，福利保健差，因此產(chǎn)生放射性職業(yè)病。這些放射性職業(yè)病患者均是當年第一線(xiàn)工作的積極分子和骨干，他們是為壯國威、壯軍威做出了貢獻、付出了健康的人民功臣。放射性職業(yè)病職工及其死亡者遺孀，本應得到很好的照顧，但限于財力，目前的待遇還很低。省財政社保撥款2.6/人年，遺孀無(wú)撥款。放射性職業(yè)病患者如果要保持60-70年代的保健治療水平，每人每年最少要支付15萬(wàn)元左右的醫療費用。
3、離退休人員的生活補貼由于政策性問(wèn)題，核工業(yè)地質(zhì)局比省地勘局少1萬(wàn)元/人年左右，全省核工業(yè)地質(zhì)局地勘單位離退休人員收入的不平衡，造成不穩定因素；核工業(yè)地質(zhì)局離退休人員未參加房改的住房貨幣分配問(wèn)題未解決，全局有174這部分人。
4、在崗職工中也存在低收入群體，地質(zhì)工作人員待遇偏低，成為人才留失的重要因素。
(二)住房遺留問(wèn)題嚴重。由于過(guò)去野外一線(xiàn)工作的職工長(cháng)年在野外工作和生活，隊部沒(méi)有分配住房給他們，野外隊進(jìn)城完成得不徹底，相當部分職工住房未能隨之進(jìn)城，新建基地受到征地、資金等條件的制約，新基地面積太小，以及國家對地勘單位職工住房建設費用欠帳多等原因的影響，國家實(shí)行住房制度改革時(shí)，一大批職工因為無(wú)住房，沒(méi)法參加房改，享受不到福利分房成為無(wú)房戶(hù)，而又由于建房時(shí)單套單元的面積普遍偏小，又使分配到福利房職工大多數人的住房面積達不到規定標準，成為了住房未達標戶(hù)。而現在受當地住房建設和分配政策的限制，即使有資金和地皮的佛山地質(zhì)局，完全有能力，但因政策限制，無(wú)法解決職工住房問(wèn)題。
據廣東省有色金屬地質(zhì)勘查局2006年的初步統計，全局無(wú)房戶(hù)職工2104戶(hù)(含遺屬289戶(hù))，未達標戶(hù)職工1107戶(hù)，而有房又達標的職工戶(hù)數只占總戶(hù)數的10%左右。這是一筆數目龐大的欠賬，按2006年的建房成本計算(不包括地價(jià))，為無(wú)房戶(hù)職工建造按規定標準面積底線(xiàn)的住房，約需2億多元人民幣，而給予未達標戶(hù)按其規定面積的中線(xiàn)補給差價(jià)，約需7千萬(wàn)元人民幣。兩項資金合計約3億元人民幣，3億元人民幣對廣東省有色金屬地質(zhì)勘查局來(lái)說(shuō)是一個(gè)天文數字，有色金屬地質(zhì)勘查局根本無(wú)法解決這個(gè)問(wèn)題。
(三)人才結構、知識結構與新任務(wù)的要求不相適應。過(guò)去的20多年，由于地質(zhì)工作萎縮，各地勘局和地勘單位全面調整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展地勘延伸產(chǎn)業(yè)、多種經(jīng)營(yíng)等，核工業(yè)地質(zhì)局，全局上下緊緊圍繞軍轉民、推進(jìn)企業(yè)化大力調整人才結構、知識結構，地質(zhì)類(lèi)人才大量流失。
(四)國家關(guān)于地勘單位改革的優(yōu)惠政策部分沒(méi)有落實(shí)到位，要承受巨大的發(fā)展壓力。主要表現在：
1、屬地化管理時(shí)，轉移的預算基數沒(méi)有醫療費、撫恤費開(kāi)支，需要自籌解決，給單位帶來(lái)沉重的經(jīng)濟壓力。屬地化時(shí)，預算基數中不包含醫療費和撫恤費。因此，這部分開(kāi)支需要在其他資金來(lái)源渠道中自籌解決。從屬地化至2008年9月底，核工業(yè)地質(zhì)局為此支出3650多萬(wàn)元，籌資壓力巨大。并且隨著(zhù)隊伍離退休人員年齡增長(cháng)，開(kāi)支額越來(lái)越大，每年上升幅度很大。
2、工資福利性待遇，政府給政策，但預算資金按照比例撥款，給單位帶來(lái)新的經(jīng)濟負擔。2000年屬地化后，廣東省政府進(jìn)行了8次生活補貼調整，共計1250元/人，但省財政只安排了屬地化地勘單位離退休688元/人的年預算標準，在職人員880元/人的年預算標準，每年的缺口巨大，成為了地勘單位新負擔。
3、貨幣分房和房屋補差問(wèn)題沒(méi)有解決。貨幣分房包括兩個(gè)方面，一是在職人員的貨幣分房問(wèn)題，廣東省政府要求自籌資金解決，如核工業(yè)地質(zhì)局目前有500多人，按照廣東省的補助標準，每年需要資金約240萬(wàn)元，25年累計支出達到6000萬(wàn)元；二是174名離退休人員需要參加貨幣分房，根據廣東省政府要求的自籌資金一次性解決，需要資金1100多萬(wàn)元。房屋補差問(wèn)題財政也一直沒(méi)有解決資金，根據估算，補差資金達到1000多萬(wàn)元。
4、屬地化時(shí)，基地改造或搬遷經(jīng)費，政府沒(méi)有補助。倉促的屬地化后，許多地勘單位基地設施差，有的進(jìn)行了改造，有的陸續向就近城市搬遷，但政府當時(shí)沒(méi)有給予補助。據不完全統計，核工業(yè)地質(zhì)局陸續投入資金5000多萬(wàn)元，許多單位都靠商業(yè)性貸款獲得資金，有的單位至今沒(méi)有還清貸款。
三、產(chǎn)生地勘單位改革困難的原因分析
地勘單位屬地化后，造成地勘單位改革困難的主要原因：
1、認識不足，工作機制不到位。地方各級政府對地質(zhì)勘查工作在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中先行性、基礎性地位的認識不足?！稕Q定》明確要求將地質(zhì)勘查工作納入地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的規劃，但各地理解執行不一，落實(shí)效果不同，有些還沒(méi)有確保地質(zhì)工作納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃。如財政投入地質(zhì)工作問(wèn)題，《決定》出臺后，國家設立了中央地勘基金，全國大多數省、自治區、直轄市也都基本解決地勘工作投入的問(wèn)題。但廣東省地勘基金目前仍在測算中，地質(zhì)工作的投入機制有待完善。
2、已有政策不落實(shí)，動(dòng)搖職工改革的積極性。地勘單位屬地化管理和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)改革是地勘單位體制和機制的改革，是一項系統工程，為此，國務(wù)院先后出臺了一系列方針政策：《關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[1999]37號）、《關(guān)于轉發(fā)國家經(jīng)貿委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)[2001]2號）、《關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（國辦發(fā)[2003]76號）文件和優(yōu)惠政策，來(lái)支持和推進(jìn)地勘單位改革，但國務(wù)院給予的這些優(yōu)惠政策，特別是礦權、國有劃撥土地使用權、住房改革支出、基本建設投資補貼、養老保險等方面的優(yōu)惠政策落實(shí)的很不理想，進(jìn)而造成職工對地勘工作改革有后顧之憂(yōu)。
3、地勘工作法制和投融資環(huán)境不健全。地質(zhì)勘查工作的發(fā)展，尤其是商業(yè)性地質(zhì)勘查工作的發(fā)展離不開(kāi)一個(gè)良好的法制環(huán)境。當前，阻礙商業(yè)性地勘工作發(fā)展的主要問(wèn)題是難以形成投資主體，而造成這一現象的主要原因在于投資者的正當權益難以得到保障。主要問(wèn)題是各地有法不依，執法不嚴，各地勘單位推進(jìn)兩權經(jīng)營(yíng)步履艱難，困難重重。
地勘系統資本匱乏和地勘資本市場(chǎng)不發(fā)育是制約地勘單位改革發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸?，F代企業(yè)經(jīng)營(yíng)最為重要的是資本經(jīng)營(yíng)，發(fā)育的地勘投融資市場(chǎng)是地勘隊伍管理體制改革的前提。目前國有地勘單位發(fā)展面臨著(zhù)：一方面地勘單位人均凈資產(chǎn)少、流動(dòng)資金缺乏，另一方面地質(zhì)勘查資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟、不健全。資本匱乏和市場(chǎng)不發(fā)育制約著(zhù)地勘單位發(fā)展和改革。
4、人才、技術(shù)條件制約著(zhù)地勘單位發(fā)展范圍。現代企業(yè)間的競爭歸根到底是人才和技術(shù)的競爭，地勘單位的人才和技術(shù)優(yōu)勢主要在地勘工作及相關(guān)領(lǐng)域，而目前我國地勘工作及相關(guān)領(lǐng)域是嚴重過(guò)剩，地勘單位主要在有限范圍內相互搏殺，前景渺茫。
5、深化地勘單位改革的有關(guān)政策落實(shí)不到位。如地勘單位參與礦權有償轉讓收益分成問(wèn)題，礦權登記和轉讓問(wèn)題，土地劃撥、使用轉變性質(zhì)問(wèn)題等等方面。地勘單位改革缺乏國家政策的扶持和政府引導。長(cháng)期的形成的“無(wú)形資產(chǎn)”－地勘成果因政策原因基本上歸國家；各級政府對國有地勘單位的改革和企業(yè)化發(fā)展方向缺乏統籌安排。
四、對策建議
1、國有地勘單位改革要采取漸進(jìn)式改革，要通過(guò)政策引導、財政撥款方式、分類(lèi)指導進(jìn)行等方法逐步循序漸進(jìn)推進(jìn)改革。
2、國有地勘單位人事改革從現在開(kāi)始，要采取具體政策，總體而言是老人老辦法，新人新辦法。老人老辦法要考慮過(guò)去計劃經(jīng)濟時(shí)代，地勘隊伍為國家和國民經(jīng)濟做出過(guò)的巨大貢獻，和老有所養、以人為本的精神。新人新辦法要使地勘單位的人事管理有利于吸引人才、留住人才和有利于地質(zhì)工作的可持續發(fā)展的需要。
3、要繼續大力壓縮在職和上崗職工人數規模，但不要搞硬性指標，主要是通過(guò)財政撥款方式的改革，使地勘單位感覺(jué)到壓縮在職和上崗職工規模有利。
4、核工業(yè)地質(zhì)隊伍的改革，要考慮到鈾礦地質(zhì)工作的特殊性和與國防工作的重要性。在解決地勘隊伍歷史遺留困難和問(wèn)題時(shí)，核工業(yè)地質(zhì)隊伍除存在著(zhù)大量其它地勘隊伍存在的困難和問(wèn)題外，核工業(yè)地質(zhì)隊伍中還存在核放射性職業(yè)病的問(wèn)題需要給予應有的關(guān)注和照顧。
5、國土資源部每年召開(kāi)廳局長(cháng)會(huì )議時(shí)，除邀請各地勘局長(cháng)參會(huì )，也應邀請屬地化的工業(yè)部門(mén)地勘局長(cháng)參加會(huì )議。
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