內蒙古自治區雖然擁有豐富的礦產(chǎn)資源和多種農業(yè)物產(chǎn)，卻素以其廣袤的草原、非凡的自然畜牧業(yè)，及其淳厚的蒙古族游牧文化而聞名于世。內蒙古草原牧區居我國五大牧區之首，東起大興安嶺山地，西至居延海，東西綿延2000多公里，總面積達8666.7萬(wàn)公頃，其中可利用草場(chǎng)面積6818.0萬(wàn)公頃，占全國可利用草場(chǎng)面積的1/5,是我國北方牧區的主體，草原畜牧業(yè)最大的主產(chǎn)區，同時(shí)也是中國內陸和東亞的生態(tài)屏障。內蒙古自治區現有33個(gè)牧區旗縣，20個(gè)半牧區旗縣，其中僅牧區旗縣就占到全區101個(gè)旗縣（市、區）的三分之一，人口約500萬(wàn)，其中14個(gè)牧區旗縣與蒙古、俄羅斯等國接壤。
在內蒙古自治區成立60周年之際，對極具區域特色的草原牧區和草原畜牧業(yè)在制度變革影響下的發(fā)展與變遷，從自然、歷史、經(jīng)濟、社會(huì )多角度加以考察，甚至站在國家生態(tài)安全、文化多樣性以及對國內國際影響的高度去重新加以審視和評價(jià)是十分必要和有意義的。
自治區成立以來(lái)，伴隨著(zhù)國家的社會(huì )主義革命和建設，以及改革開(kāi)放、建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的制度變革和體制轉型，內蒙古草原牧區在經(jīng)濟體制上先后經(jīng)歷了兩次重大的社會(huì )變革。第一次發(fā)生在上世紀50年代初期，由開(kāi)始根據當時(shí)牧區的經(jīng)濟社會(huì )狀況，提出的“草場(chǎng)公有、自由放牧”，“不分不斗、不劃階級”，“牧工牧主兩利”以及大力提倡牧區互助合作經(jīng)濟等多項適合牧區發(fā)展的“穩、寬、長(cháng)”方針政策，到后期演變?yōu)橐缓宥系娜嗣窆缁?。第二次則始發(fā)于改革開(kāi)放后的80年代，牧區實(shí)行的“草場(chǎng)公有，承包經(jīng)營(yíng)，牲畜作價(jià)，戶(hù)有戶(hù)養”的草畜雙承包責任制，以及后來(lái)推出的草牧場(chǎng)承包使用制度和落實(shí)草牧場(chǎng)使用權、所有權的“雙權一制”。在一系列社會(huì )經(jīng)濟變革中，內蒙古草原上的牧民始終遵循著(zhù)黨和政府的各項方針政策，在保護草原生態(tài)，發(fā)展自然畜牧業(yè)，傳承民族文化等方面為國家作出了不可磨滅的貢獻，并在人與自然、人與人和諧相處等方面，為希望的草原譜寫(xiě)了一曲曲感人的篇章。在此，我們不妨循著(zhù)內蒙古牧區變遷發(fā)展的軌跡，做一次歷史的考察……
從草場(chǎng)公有到牧區的社會(huì )主義改造……
在自治區建立之前和之初，內蒙古草原畜牧業(yè)呈現出蕭條和衰敗的景象。為充分調動(dòng)廣大牧民社會(huì )主義建設的積極性并保護當時(shí)牧區的社會(huì )生產(chǎn)力，自治區成立之初就針對牧區的實(shí)際情況進(jìn)行了廣泛的社會(huì )民主改革。其主要內容為《內蒙古自治區政府施政綱領(lǐng)》中所明確規定的：草牧場(chǎng)為蒙古民族所公有，廢除封建的土地和牧場(chǎng)所有制，……在牧區實(shí)行自由放牧。
這場(chǎng)發(fā)生在牧區的民主改革開(kāi)始于1947年，結束于1952年,主要分為兩個(gè)階段。首先在現在的中東部牧區，而后在過(guò)去的綏遠省即現在的西部牧區進(jìn)行。為了保證民主改革的順利進(jìn)行，內蒙古自治區黨委和內蒙古自治政府首先制定了農村土地改革和牧區民主改革的9項政策。其中涉及牧區民主改革的基本政策有：承認內蒙古的牧場(chǎng)為蒙古民族所公有，廢除封建的牧場(chǎng)所有制;廢除封建階級的一切特權，廢除奴隸制度;牧區實(shí)行保護牧民群眾，保護牧場(chǎng)，放牧自由，在牧民與牧主兩利的前提下，有步驟地改善牧民的經(jīng)濟生活，發(fā)展畜牧業(yè)。盡管在政策中明確規定有牧民與牧主兩利的內容，但在民主改革的初期，牧區一些地方還是出現了照搬農村土地改革政策，實(shí)行劃階級、斗牧主、分牲畜的錯誤做法，導致一些牧主大量宰殺牲畜，給牧區經(jīng)濟造成了不必要的損失，也對黨的政策造成了不良影響。
為了及時(shí)糾正在民主改革中執行政策出現的偏差，1948年7月時(shí)任內蒙古自治政府主席的烏蘭夫提出：廢除封建特權，適當提高牧工工資，改善放牧制度;除罪大惡極的蒙奸惡霸經(jīng)盟以上政府批準可以沒(méi)收其牲畜財產(chǎn)由政府處理，一般大牧主一律不分不斗;實(shí)行民主改革，有步驟地建立民主政權，發(fā)展游牧區經(jīng)濟。在這三項具體政策的基礎上，逐步形成了完整的“廢除封建特權”、“牧場(chǎng)公有，放牧自由”、“不斗不分，不劃階級”和“牧工牧主兩利”的牧區民主改革基本政策。這一基本方針客觀(guān)地反映了牧區在階級關(guān)系、民族特點(diǎn)、草原畜牧業(yè)經(jīng)濟方面的實(shí)際情況，對后來(lái)的西部牧區的民主改革起到了積極的指導作用。
隨后，綏遠省牧區在民主改革基本政策的指引下，借鑒了內蒙古中東部牧區的經(jīng)驗教訓，本著(zhù)“依靠勞動(dòng)牧民，團結一切可以團結的力量，從上而下地進(jìn)行和平改造和從下而上地放手發(fā)動(dòng)群眾，廢除封建特權，發(fā)展包括牧主經(jīng)濟在內的畜牧生產(chǎn)”的原則，取得了民主改革的預期效果，既消滅了封建剝削制度的基礎——蒙旗王公札薩克制度下的封建特權（即不及牧區人口10%的封建王公貴族、封建牧主占有牧區的幾乎全部牧場(chǎng)），又解放了勞動(dòng)牧民的社會(huì )生產(chǎn)力，保證了牧區畜牧業(yè)生產(chǎn)的持續穩定發(fā)展。到1953年牧區民主改革完成時(shí)，出現了“人畜兩旺”的繁榮景象，牧區人口由1947年的22.8萬(wàn)人增加到32.4萬(wàn)人，牲畜由1949年的476萬(wàn)頭(只)增加到893萬(wàn)頭(只)。
1953年6月，烏蘭夫在中央人民政府民族事務(wù)委員會(huì )召開(kāi)的第三次（擴大）會(huì )議上，系統地總結了牧區民主改革和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，形成了《關(guān)于內蒙古自治區及綏遠、青海、新疆等地若干牧業(yè)區畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本總結》?？偨Y報告提出了發(fā)展畜牧業(yè)經(jīng)濟的五項工作方針、十一項政策、六項措施。其中，慎重穩進(jìn)的工作方針；實(shí)行扶助畜牧業(yè)生產(chǎn)，特別是扶助貧苦牧民生產(chǎn)的政策；組織工、農、牧業(yè)的相互支援，發(fā)展牧業(yè)區貿易合作事業(yè)；在半農半牧或農牧交錯地區，以發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)為主，以保護牧場(chǎng)、禁止開(kāi)荒的政策；采取輕于農業(yè)區與城市的稅收政策，使牧民得以休養生息；實(shí)行穩步的發(fā)展牧民間的互助合作的政策；在條件具備的地方提倡定居游牧；建立國營(yíng)牧場(chǎng)與種畜場(chǎng)；以及保護培育草原，劃分與合理使用牧場(chǎng)、草場(chǎng)等內容，為牧區的畜牧業(yè)發(fā)展和個(gè)體畜牧業(yè)經(jīng)濟的社會(huì )主義改造指明了方向。
1954年12月，烏蘭夫在中共中央蒙綏分局召開(kāi)的第一次牧區工作會(huì )議上，對畜牧業(yè)的社會(huì )主義改造問(wèn)題進(jìn)行了全面的闡述和部署。首先他對農業(yè)的社會(huì )主義改造和牧業(yè)的社會(huì )主義改造的同一性和特殊性進(jìn)行了分析。他指出：目前，畜牧業(yè)與農業(yè)一樣，均屬于落后的、分散的、個(gè)體的經(jīng)濟范疇，故二者有其同一性，決定了畜牧業(yè)必須進(jìn)行社會(huì )主義的改造；但在民族特點(diǎn)、生產(chǎn)特點(diǎn)、工作基礎等各方面，畜牧業(yè)又有很多區別于農業(yè)之處，這些特殊性，是我們在考慮進(jìn)行畜牧業(yè)的社會(huì )主義改造時(shí)，采取有別于農業(yè)的步驟、方法、方式的根據。因此，在畜牧業(yè)社會(huì )主義改造中，既要把握畜牧業(yè)與農業(yè)社會(huì )主義改造的共同性，又要抓住畜牧業(yè)社會(huì )主義改造的特殊性。
其次，他對整個(gè)畜牧業(yè)經(jīng)濟過(guò)渡到社會(huì )主義道路的問(wèn)題進(jìn)行了闡述。他認為，對畜牧業(yè)實(shí)行社會(huì )主義改造，一是發(fā)展社會(huì )主義性質(zhì)的國營(yíng)牧場(chǎng)，同時(shí)有計劃有步驟地發(fā)展國營(yíng)貿易、供銷(xiāo)合作、銀行等事業(yè)以及發(fā)電、采煤、牛乳加工、皮毛加工等必要的小型工業(yè)，一方面適應畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，一方面起示范帶頭作用；二是發(fā)展互助合作，通過(guò)走互助合作道路使個(gè)體牧業(yè)經(jīng)濟過(guò)渡到社會(huì )主義；三是改造舊蘇魯克制度，恰當地解決牧工牧主的利益關(guān)系，對牧主經(jīng)濟和私人商業(yè)經(jīng)濟實(shí)行社會(huì )主義改造；四是在國營(yíng)經(jīng)濟領(lǐng)導下，有計劃地建立牧區發(fā)展經(jīng)濟中心。逐步改進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與放牧方式，多方面提高畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，尤其是水、草問(wèn)題和防止牲畜疫病及其他自然災害，進(jìn)一步發(fā)展牧區的文教、衛生工作；五是半農半牧區要貫徹“以牧為主、照顧農業(yè)、保護牧場(chǎng)、禁止開(kāi)荒”的方針，著(zhù)重發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)，著(zhù)重以農業(yè)支援畜牧業(yè)，但要適當照顧農業(yè)生產(chǎn)，并做到農牧相互支援，實(shí)現農牧互助。
此外，烏蘭夫還明確指出，要進(jìn)一步發(fā)展牧區的互助合作和定居游牧，這是牧區的個(gè)體牧民和手工業(yè)者逐步過(guò)渡到社會(huì )主義的必由之路，并確定了鼓勵發(fā)展牧區互助合作的基本政策。會(huì )議普遍認為，牧區地廣人稀、生產(chǎn)落后，常有風(fēng)雪災、狼災、疫病等災害，且勞動(dòng)力缺乏、生產(chǎn)工具不足，畜牧業(yè)生產(chǎn)特別是貧困牧民存在許多困難?？朔@些困難，只有組織起來(lái)。
由于蒙古族在長(cháng)期游牧過(guò)程中養成的互助合作生產(chǎn)習慣，加之民主改革調動(dòng)了牧民的生產(chǎn)積極性，到1954年，內蒙古牧區和半農半牧區互助合作運動(dòng)已初具規模，牧業(yè)互助組和農牧互助組達到3800多個(gè)?；ブ献鞯闹饕问接?，臨時(shí)季節性互助組，合群放牧的互助組，和有一定分工和生產(chǎn)計劃較高形式的常年互助組三種類(lèi)型。這一階段牧區新興的生產(chǎn)互助合作組織，不僅保留了傳統互助的內容（如打馬鬃、搟毛氈、牧馬、抗災等），還納入了許多新的內容（如打井、防火、搭建棚圈、防疫、接羔、飼養種畜等）。牧業(yè)互助組的發(fā)展，對于解決牧區勞動(dòng)力和工具不足，戰勝風(fēng)雪自然災害，提高了抗災保畜的能力，以及促進(jìn)定居游牧和牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改造等方面表現出明顯優(yōu)越性，受到了廣大牧民發(fā)自?xún)刃牡臍g迎，并顯示出旺盛的生命力。
會(huì )議最后在總結牧區以往互助合作取得的成績(jì)和存在的問(wèn)題的基礎上，擬定了目前牧區組織互助合作新原則：必須根據牧業(yè)生產(chǎn)的具體條件及從牧民的生產(chǎn)需要出發(fā)，使互助組建立在適合當地牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎上；必須采取牧民所易于接受的、習慣的、簡(jiǎn)單的形式，在牧民舊有的互助習慣的基礎上，加以領(lǐng)導逐漸提高改進(jìn)，不要把農業(yè)區的一套經(jīng)驗搬到牧業(yè)區去，必須照顧民族特點(diǎn)和群眾的覺(jué)悟水平；必須絕對遵守自愿的原則和互利的原則；必須采取積極領(lǐng)導、慎重穩進(jìn)的方針。
在“慎重穩進(jìn)”發(fā)展互助合作組織的方針指引下，牧區和半農半牧區的畜牧業(yè)互助合作運動(dòng)堅持自愿互利原則，得到了穩步發(fā)展。截止到1954年底，牧業(yè)互助組發(fā)展到4960個(gè)，比1953年底的3800個(gè)增長(cháng)了30.53%，還辦起了4個(gè)牧業(yè)生產(chǎn)合作社，組織起來(lái)的牧戶(hù)約占牧區牧戶(hù)的35%。1955年1月，烏蘭夫在自治區第二次牧區工作會(huì )議上，總結了一年來(lái)的牧區社會(huì )主義改造工作。他再次提出：要明確內蒙古在牧區宣傳與貫徹總路線(xiàn)、貫徹各項社會(huì )政策，其目的是發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)，改善人民生活；要明確牧區過(guò)渡到社會(huì )主義，有一個(gè)相當長(cháng)的過(guò)渡時(shí)期，要有和緩的過(guò)渡形式。還指出：牧業(yè)生產(chǎn)合作社的社會(huì )主義因素可以要求得更低一些?！爸灰窃谏鐣?huì )主義的道路上前進(jìn)，即使走得慢一點(diǎn)，但是穩一點(diǎn)，是有好處的?！睉撜f(shuō)在合作社組建初期，基本上采取了和緩的形式，在入社自由、選社自由方面體現了民主、平等、互助的精神，大致尊重了牧戶(hù)在財產(chǎn)所有權和利益分配方面的合理要求。到1955年秋天，內蒙古畜牧業(yè)的社會(huì )主義改造工作仍然穩步開(kāi)展，不僅試辦了8個(gè)牧業(yè)生產(chǎn)合作社，牧業(yè)互助合作組也發(fā)展到5000多個(gè)，參加互助合作的牧戶(hù)占到了總牧戶(hù)的40%左右。然而在全國農業(yè)合作化高潮的推動(dòng)下，到1955年年底牧業(yè)合作社就快速發(fā)展到了167個(gè)，互助組也發(fā)展到了6300多個(gè)，分別比一年前增長(cháng)了19.87倍和26%，參加合作社和互助組的牧戶(hù)也占到了總牧戶(hù)的52%，增長(cháng)了12個(gè)百分點(diǎn)。到了1956年，牧業(yè)合作社更是發(fā)展到300多個(gè)，比上年增長(cháng)79.64%。截止到1958年，牧業(yè)合作社已經(jīng)發(fā)展到了2083個(gè)，入社牧戶(hù)亦達到了整個(gè)牧戶(hù)數的85%，出現了牧區以合作社為主體的格局。
為了避免合作社過(guò)快發(fā)展給牧區畜牧業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的不利影響，以烏蘭夫為組長(cháng)的中央牧區工作小組于1956年9月要求：“在牧業(yè)地區發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)合作社，必須采取更加慎重的方針。牧業(yè)地區的各級領(lǐng)導機關(guān)應該在有利于發(fā)展畜牧業(yè)和其他條件許可的原則下，認真地親自動(dòng)手，重點(diǎn)試辦，取得經(jīng)驗，再逐步推廣。任何過(guò)早的過(guò)急的做法，都要防止?！?為了控制合作社迅猛發(fā)展的勢頭和一些在入社問(wèn)題上的過(guò)激行為，1957年初，烏蘭夫在內蒙古自治區旗、縣長(cháng)會(huì )議上，全面闡述了牧業(yè)社會(huì )主義改造“穩、寬、長(cháng)”的基本方針。他指出：穩，就是在穩定發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，逐步實(shí)現對畜牧業(yè)的社會(huì )主義改造。這是根據畜牧業(yè)經(jīng)濟的特點(diǎn)提出的，因為速度快了牧區就要損失牲畜。進(jìn)行畜牧業(yè)的社會(huì )主義改造，其基本目的有一條，就是既要實(shí)現社會(huì )主義改造，又要發(fā)展牲畜。如果說(shuō)進(jìn)行了社會(huì )主義改造，卻把牲畜搞光了，那就違背了改造的目的；寬，就是對個(gè)體牧民和牧主政策要寬，要依照自愿原則，愿入社的就入，不愿入社就不入，不能強迫。對牧主也是如此，他不愿意入社或參加合營(yíng)牧場(chǎng)，我們還是要幫助他們發(fā)展生產(chǎn)；長(cháng)，就是要想實(shí)現穩、寬，就應采取較長(cháng)的時(shí)間。
1958年7月，在內蒙古自治區第七次牧區工作會(huì )議上，烏蘭夫鄭重宣布：“內蒙古牧區已經(jīng)基本上實(shí)現了牧業(yè)合作化，這是內蒙古人民的一件大喜事，標志著(zhù)牧區向社會(huì )主義大大邁進(jìn)了一步?！比珔^辦起了2295個(gè)牧業(yè)生產(chǎn)合作社，建立了122個(gè)公私合營(yíng)牧場(chǎng)。盡管這比農業(yè)社會(huì )主義改造的基本完成晚了兩年，然而大躍進(jìn)和人民公社化運動(dòng)的疾風(fēng)暴雨，在1958年冬到1959年春短短的幾個(gè)月，還是將內蒙古牧區的2200個(gè)牧民合作社改造成了155個(gè)人民公社和800多個(gè)生產(chǎn)大隊，以及42個(gè)合并的公私合營(yíng)牧場(chǎng)。到1961年，內蒙古牧區全面建立起了基于牧區特點(diǎn)，不同于農區人民公社“三級所有，隊為基礎”的“兩級所有，隊為基礎”的體制，同時(shí)還保留了以畜群為單位的生產(chǎn)責任制。
1961年8月28日，烏蘭夫在《關(guān)于牧區工作給中央的報告》中，一方面肯定1958年以來(lái)畜牧業(yè)社會(huì )主義改造的成績(jì)，一方面指出“違反黨的民族政策、忽視民族特點(diǎn)、忽視牧區特點(diǎn)、不認真在牧區貫徹‘以牧為主’的生產(chǎn)方針的問(wèn)題”；重申畜牧業(yè)社會(huì )主義改造要從牧區的實(shí)際出發(fā)，強調穩步前進(jìn)的精神，防止簡(jiǎn)單急躁的做法；提出“能辦人民公社就辦人民公社，能辦合作社就辦合作社，不能辦人民公社、合作社的就辦互助組。人民公社的規模、體制等都要因地制宜確定，不必強求一律。人民公社要堅決貫徹按勞分配、等價(jià)交換的原則，充分調動(dòng)牧民群眾的積極性，穩定、全面地大力發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)?！钡?，由于人民公社化運動(dòng)的強烈沖擊，畜牧業(yè)社會(huì )主義改造的“穩、寬、長(cháng)”原則沒(méi)有得到切實(shí)貫徹實(shí)施，牧業(yè)合作化基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)高級社階段，直接組建了牧區人民公社。
內蒙古的畜牧業(yè)社會(huì )主義改造雖然取得了預期的成果，但也在激進(jìn)思潮的影響下，發(fā)生了一些偏差?？傮w上說(shuō)，自治區在成立之初，根據牧區的現實(shí)經(jīng)濟社會(huì )狀況，內蒙古黨委和政府在烏蘭夫卓有遠見(jiàn)的領(lǐng)導下，在注意到區域特點(diǎn)、民族特點(diǎn)和社會(huì )關(guān)系特點(diǎn)的基礎上，制定了大體上符合牧區當時(shí)特殊的經(jīng)濟社會(huì )情況的“草場(chǎng)公有，放牧自由”、“三不兩利” 以及大力提倡牧區互助經(jīng)濟等多項適合牧區發(fā)展的方針政策，使得牧區經(jīng)濟社會(huì )在較短的時(shí)期內發(fā)生了巨大的變化。由于這次民主改革和社會(huì )主義改造運動(dòng)，基本順應了廣大牧民要求互助合作發(fā)展經(jīng)濟的愿望和要求，所以在20世紀60年代初期，牧區廣大干部群眾煥發(fā)出前所未有的積極性，涌現出了一批艱苦奮斗、改造自然環(huán)境、發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)的模范典型，使牧區出現了“人畜兩旺”的繁榮景象。
回顧內蒙古牧區民主改革和社會(huì )主義改造的這段歷史，以及烏蘭夫根據當時(shí)的現實(shí)情況，創(chuàng )造性地提出牧區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的特殊政策，對于今天草原牧區的經(jīng)濟政策制定和制度創(chuàng )新仍然具有重要的理論意義和現實(shí)意義。
從“草畜雙承包”到牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織的悄然興起……
自治區成立以來(lái)，內蒙古牧區的第二次社會(huì )變革是在改革開(kāi)放、建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、世界經(jīng)濟一體化的大背景下進(jìn)行的。其基本內容是，破除在計劃經(jīng)濟體制下，阻礙牧區生產(chǎn)力發(fā)展的人民公社“一大二公”、平均主義大鍋飯的弊端。從上世紀80年代初開(kāi)始，繼我國農村家庭承包制改革之后，牧區也同全國一樣，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的“草畜雙承包”，而后又實(shí)施了 “雙權一制”即草場(chǎng)所有權與使用權的變革。這些牧區經(jīng)濟體制變革和生產(chǎn)關(guān)系調整的核心，是試圖通過(guò)產(chǎn)權的明晰，從而調動(dòng)廣大牧民從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的積極性，達到發(fā)展草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力的目的。
這一次牧區經(jīng)濟體制的改革和社會(huì )轉型，由于在一定程度上明晰了草場(chǎng)和牲畜的產(chǎn)權，確實(shí)調動(dòng)了廣大牧民的生產(chǎn)積極性和對自家草牧場(chǎng)建設、保護、合理利用的自覺(jué)性，曾一度使牧區的畜牧業(yè)生產(chǎn)出現了蓬勃發(fā)展的喜人景象。
然而，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，市場(chǎng)競爭的加劇，以及制約草原畜牧業(yè)發(fā)展的各種因素影響，自90年代以來(lái)牧區開(kāi)始出現了一些新的情況、問(wèn)題和矛盾。其一，是草原“三化”（退化、沙化、鹽漬化）趨勢嚴峻，草場(chǎng)生產(chǎn)力普遍下降。據統計，內蒙古草原總面積為11.3億畝，可利用草場(chǎng)面積為9.4億畝，截止到2003年，“三化”面積達到7.02億畝，比2001年的4.95億畝凈增2億畝，占全區草原面積的62%，可利用草原面積的75%?，F在草原已成為荒漠化的主體和沙塵暴的主要發(fā)源地；其二，是草原牧區人口增長(cháng)過(guò)快，草場(chǎng)承載力已不堪重負；其三，是家庭承包草場(chǎng)規模下的放牧方式與草原生態(tài)系統之間存在明顯矛盾；其四，是家庭承包制與產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規?；?jīng)營(yíng)之間存在矛盾；其五，是牧戶(hù)與市場(chǎng)缺乏有效的聯(lián)結，牧民難以有效地進(jìn)入市場(chǎng)并從中獲益；其六，是少數民族牧民在參與市場(chǎng)能力和自我權益保障方面存在著(zhù)明顯的不足；其七，是不少牧業(yè)社區的牧戶(hù)兩極分化嚴重，以至于一些牧戶(hù)已無(wú)畜可養；其八，是傳統的蒙古族游牧文化對草原保護的積極作用被忽視，并面臨著(zhù)衰落的危險。
如何擺脫上述困擾著(zhù)牧區可持續發(fā)展的困難、問(wèn)題與矛盾呢？自治區政府采取了“退牧還林，退牧還草”、“圍封轉移”、“禁牧休牧”等一系列政策措施。專(zhuān)家學(xué)者們則從各自的角度展開(kāi)研究，并提出了不盡相同的解決方案。而更多的牧民們則根據本地區的實(shí)際情況，自發(fā)地組織起來(lái)，嘗試進(jìn)行經(jīng)濟組織制度的創(chuàng )新，以適應非平衡的草原生態(tài)系統特點(diǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律的客觀(guān)要求。就在1984年“草畜雙承包”實(shí)施不久，由于“五畜到戶(hù)”不適應牧區分群放牧的實(shí)際特點(diǎn)，不少牧民首先在親屬之間自發(fā)組織形成了養畜專(zhuān)業(yè)戶(hù)和聯(lián)戶(hù)制度。到90年代初，由于受到國外畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的影響和草場(chǎng)流轉制度的支撐，在牧區也曾一度廣泛盛行家庭牧場(chǎng)，并在此基礎上形成了牧民定居化、草場(chǎng)圍欄化、牲畜棚圈化的格局，但是其結果也在某種程度上導致了牧戶(hù)的貧富兩極分化，在草原上開(kāi)始出現了無(wú)畜戶(hù)和貧困戶(hù)。進(jìn)入21世紀以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟大潮中鍛煉成長(cháng)起來(lái)的牧民，紛紛建立起了牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織和各種牧業(yè)股份合作有限公司，在市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎上重新走上了組織起來(lái)的互助合作道路。
牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織在牧區的出現，是牧民們對草原畜牧業(yè)的可持續發(fā)展和適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律所做出的歷史性回應，盡管這種回應還是初步的，但它卻顯示出旺盛的生命力。據自治區畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站統計，截止到2006年3月，全區已擁有各類(lèi)牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織362個(gè)，分布在全區9個(gè)盟市的24個(gè)純牧業(yè)旗中，輻射帶動(dòng)牧戶(hù)17098戶(hù)，占總牧戶(hù)的15%。其中尤以錫盟最為集中，共有224個(gè)，占到了全區牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織總數的26%。這些牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織從自己的實(shí)際需要出發(fā)，經(jīng)營(yíng)內容廣泛且多樣，既有為形成價(jià)格聯(lián)盟而組織起來(lái)的羔羊、肉牛育肥銷(xiāo)售聯(lián)合體，也有提供畜牧業(yè)生產(chǎn)所需飼草料的草業(yè)公司，還有畜產(chǎn)品加工乃至跑運輸的合作經(jīng)濟組織。從目前發(fā)展的情況來(lái)看，他們已經(jīng)在有效進(jìn)入市場(chǎng)和獲取收益方面取得了明顯的效益。
根據田野調查中對牧民的訪(fǎng)談?dòng)涗?，我們可以將牧民?zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織的優(yōu)越性歸納如下：有助于勞動(dòng)力的分工協(xié)作，提高效率，降低成本；有助于畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規?；?、產(chǎn)業(yè)化、標準化；有利于合理利用草場(chǎng)，提高使用效率，保護草原生態(tài)；有利于畜種改良和科技引進(jìn)，提高牲畜品質(zhì)；有助于共同抵御自然災害，降低生產(chǎn)風(fēng)險；有利于轉移牧區勞動(dòng)力，緩解人口對草場(chǎng)的壓力；有利于形成價(jià)格同盟，保護牧民的經(jīng)濟權益；有助于擴大經(jīng)營(yíng)，穩定地增加收入；有助于信息共享，消除市場(chǎng)信息屏蔽；有利于家庭成員和社區成員間的關(guān)系和諧……由于合作經(jīng)濟組織在銷(xiāo)售議價(jià)、權益保護、合理利用和保護草場(chǎng)、降低畜牧業(yè)勞動(dòng)成本，有利于分工合作，提供疫病防治、提供技術(shù)服務(wù)等方面的明顯優(yōu)勢，它已經(jīng)在牧民中產(chǎn)生了越來(lái)越大的吸引力。
近年來(lái)，為了適應市場(chǎng)經(jīng)濟和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，順應廣大牧民日益增強的互助合作愿望，自治區各級政府高度重視，積極引導，加大扶持，穩步推進(jìn)，有效地促進(jìn)了牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織的健康發(fā)展。特別是在純牧業(yè)旗縣比較集中的錫林郭勒盟，更是把此項工作列入了農牧業(yè)工作的重中之重。近幾年來(lái)，錫盟盟委、行署曾多次組織摸底調查、專(zhuān)題研討，就當前和今后一個(gè)時(shí)期農牧民合作經(jīng)濟組織發(fā)展及建設工作做出具體安排，成立指導小組，專(zhuān)門(mén)制定出臺《關(guān)于加快發(fā)展牧區合作經(jīng)濟組織的意見(jiàn)》。在盟委、行署的高度重視和領(lǐng)導下，各旗縣也在分析研究本地合作經(jīng)濟組織發(fā)展的基礎上，相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策和具體措施。如西烏旗出臺了《發(fā)展牧區合作經(jīng)濟組織實(shí)施辦法》，黃旗出臺了《關(guān)于加快發(fā)展牧民合作經(jīng)濟組織的意見(jiàn)》，并且做到了引導不命令、指導不包辦、規范不限制、服務(wù)不指責，改變了過(guò)去政府要么不聞不問(wèn)、要么包辦代替的情況，為牧民專(zhuān)業(yè)合作組織的健康發(fā)展創(chuàng )造了良好的外部環(huán)境。
為幫助和引導牧民發(fā)展各類(lèi)合作經(jīng)濟組織，自2002年以來(lái)，錫盟農牧局一方面加強了對合作經(jīng)濟組織典型實(shí)例的宣傳報道力度，另一方面舉辦了牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織法人培訓班，通過(guò)宣傳培訓，不僅提高了牧民對合作經(jīng)濟組織的認識程度，增強了合作意識，而且還在培訓的基礎上催生了一批由牧戶(hù)動(dòng)議，“能人”、大戶(hù)牽頭辦起來(lái)的牧民合作經(jīng)濟組織。此外，他們還對內幫助牧民合作經(jīng)濟組織建立健全規章制度，密切成員間的利益聯(lián)結機制，擴大服務(wù)范圍，對外加強合作經(jīng)濟組織與相關(guān)企業(yè)建立利益共享、風(fēng)險共擔的機制，使合作經(jīng)濟組織真正成為聯(lián)結牧戶(hù)與市場(chǎng)的紐帶和橋梁，并在發(fā)展中不斷拓展合作領(lǐng)域，提升組織化質(zhì)量。
目前牧民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的事實(shí)證明：牧民專(zhuān)業(yè)合作組織是牧民進(jìn)入市場(chǎng)的重要紐帶與橋梁，是科技興牧、加快畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必由之路，也是實(shí)現牧民增收的必然選擇。通過(guò)發(fā)展合作經(jīng)濟組織，把一家一戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的牧民組織起來(lái)，不僅可以使他們獲得結構調整后的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，而且可以利用組織程度上的優(yōu)勢，提高參與市場(chǎng)競爭的能力，同時(shí)還可以辦一家一戶(hù)辦不了的大事，從而大幅度地提高畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。不僅如此，牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織由單純的銷(xiāo)售合作拓展到生產(chǎn)領(lǐng)域的合作，還可以更合理地利用草場(chǎng)、保護草原生態(tài)，對傳承和發(fā)揚少數民族文化傳統，促進(jìn)家庭關(guān)系和組織成員間關(guān)系和諧也可以起到積極的作用，為社會(huì )主義新牧區的建設創(chuàng )造良好氛圍。目前，牧區的合作經(jīng)濟組織還處在發(fā)展的初期階段，盡管它在發(fā)展的過(guò)程中還會(huì )遇到許多的困難與問(wèn)題，但我們有理由相信，這一廣大牧民對牧區經(jīng)濟組織制度的創(chuàng )新，一定會(huì )因其內在的巨大能量而獲得長(cháng)足發(fā)展。
關(guān)于牧區制度變遷與可持續發(fā)展的幾點(diǎn)思考
盡管內蒙古自治區自成立以來(lái)，牧區在不同的社會(huì )歷史背景下進(jìn)行了兩次歷史性的經(jīng)濟制度和體制的變革，但它們留給我們的思考也許確是共同的。那就是：
一、在牧區進(jìn)行經(jīng)濟組織制度安排或進(jìn)行經(jīng)濟組織制度的創(chuàng )新時(shí)，首先要充分了解其資源稟賦和生態(tài)特點(diǎn)，以及在此基礎上歷史形成的內生制度及產(chǎn)生于牧民生計方式基礎上的傳統文化的合理性及科學(xué)內涵。
二、當某一歷史階段，牧區的外在制度安排越是符合牧區內生制度，同時(shí)又能夠與時(shí)俱進(jìn)，適應時(shí)代發(fā)展的要求，那么這個(gè)制度安排就會(huì )更有力地推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，也就會(huì )取得更大的成功。
三、不妨重新審視牧區文化多樣性對當地生態(tài)環(huán)境保護的積極作用，包括制度文化中的合理內核，從歷史和祖先的智慧中汲取營(yíng)養，為牧區的經(jīng)濟組織制度創(chuàng )新和可持續發(fā)展找到必由之路。
四、各級政府部門(mén)在制定政策、確立項目時(shí)，應充分考慮到內蒙古草原牧區東西綿延2000多公里，年降雨量從500毫米到30毫米的區域差別，以及自然與社會(huì )環(huán)境的復雜性與多樣性，并逐步形成相關(guān)利益群體和專(zhuān)家學(xué)者參與其中的民主化、科學(xué)化決策和評估機制，切忌“一刀切”、“一哄而上”、“一個(gè)模式”。
五、在牧區可持續發(fā)展中，要充分尊重牧民的首創(chuàng )精神和民間智慧，積極探索由當地牧民作為主體參與的草原生態(tài)保護長(cháng)效機制，使他們真正成為草原的主人，而非僅僅讓牧民被動(dòng)地接受對草原保護的政策措施。
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