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　　行政法制建設的目的, 就是要做到依法行政,亦即所謂“ 法治政府” 。而依法行政的關(guān)鍵, 是要正確解決行政機關(guān)的權力和公民、組織的合法權益的關(guān)系, 從而將國家、集體和個(gè)人的利益有機地、合理地統一起來(lái)。要達到上述目的還需要有立法和執法理論作為指導。本文擬就我國行政立法、執法適用的理念類(lèi)型提出個(gè)人看法。
　　“ 控權論”適合作為我國行政法的理論基礎對于行政法應如何調整行政主體與行政相對人的關(guān)系, 如何配置行政主體與行政相對人的權利、義務(wù), 從而構成怎樣的法的秩序。行政法學(xué)界學(xué)者有不同的主張、觀(guān)點(diǎn)、理論, 這些主張、觀(guān)點(diǎn)、理論通過(guò)較長(cháng)時(shí)期的相互爭論和在爭論中的不斷完善發(fā)展, 逐漸形成了行政法學(xué)的各種流派。其中主要的較有影響的流派有三個(gè), 即管理論學(xué)派、平衡論學(xué)派和控權論學(xué)派。
　　在我國建國之初和其后一個(gè)時(shí)期, 行政法成為行政主體的管理工具, 通過(guò)命令一服從的強制手段來(lái)確保各項管理措施的實(shí)施。管理論學(xué)說(shuō)占據了行政法學(xué)界的主導地位。管理論學(xué)說(shuō)認為行政法應是“ 管理” 的法, 行政法的主要目的應在于保障國家和社會(huì )公共利益。正如保加利亞行政法學(xué)者斯泰諾夫、安格洛夫所說(shuō)得那樣“ 行政法學(xué)像任何其他法律學(xué)一樣, 不能是不問(wèn)政治的, 它是為我國統治階級一和勞動(dòng)農民結成聯(lián)盟的工人階級一服務(wù)的?！?br>　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟領(lǐng)域的逐步開(kāi)放以及社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的形成, 政治領(lǐng)域開(kāi)始進(jìn)一步擴大社會(huì )主義民主, 主張行政主體和相對人的權利義務(wù)應保持平衡的平衡論學(xué)說(shuō)應運而生。平衡論學(xué)派主張, 行政法調整行政主體與行政相對人的關(guān)系, 應盡可能“在總體上平衡行政主體與相對方的權利義務(wù)關(guān)系兼顧公共利益和個(gè)人利益” , 以建立和維護民主和效率有機統一和協(xié)調發(fā)展的法的秩序, 因此, 行政法“ 應該是平衡法” 。整個(gè)叨年代, 平衡論學(xué)說(shuō)在中國一直不斷發(fā)展、完善的年代中后期至今, 平衡論逐漸占據了我國行政法學(xué)界的主導地位。由于準確地把握住了行政法中“ 行政機關(guān)一相對人” 這一核心矛盾, 平衡論在方法論上頗有可取之處。
　　控權論學(xué)說(shuō)起源于西方國家。在資產(chǎn)階級發(fā)展之初, 資產(chǎn)階級極力取消一切自由經(jīng)濟發(fā)展的妨礙, 提出“ 最好的政府, 最少的管理” , 從而擴大資本主義的自由競爭。正是在這種歷史背景下, 行政法作為控制和規范行政權力的法得以產(chǎn)生?？貦嗾摰幕灸康脑谟诳刂坪拖拗普畽嗔? 保障私人的權利和自由。它特別強調嚴格的依法行政原則, 主張嚴格限制行政機關(guān)自由裁量權, 政府只能在法律限定的范圍內行事, 不能有肆意擴大權力, 專(zhuān)斷行事的余地。學(xué)者們普遍認為是以亞當斯密為代表的古典政治經(jīng)濟學(xué)所推崇的經(jīng)濟自由主義思想為控權論的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟基礎而以控權論為指導思想的行政體系又為英美經(jīng)濟的自由、競爭、發(fā)展提供了空間和政治保證?？偨Y英美等國的實(shí)踐經(jīng)驗,筆者認為, 作為行政法的一種認知模式, 控權論學(xué)說(shuō)對于我國更具有積極的指導意義。從中國社會(huì )的現實(shí)狀況和發(fā)展趨勢來(lái)看, 行政法的主要職能和任務(wù)應該是控權, 以“ 控權” 作為行政法的基本理念, 無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上均是合理的和可行的。
　　中國法制史有幾干年, 行政法和行政訴訟法幾乎沒(méi)有地位。中國傳統法律文化的一個(gè)基本特征, 就是沒(méi)有“ 個(gè)人權利” 的概念。在法律關(guān)系中, 官是主體, 民是客體, 法長(cháng)期被視為階級統治的工具, 而不被認為有保障私權之功能, 這一事實(shí)在新中國成立后若干年間并無(wú)根本改變。自新中國成立以后, 在總結革命根據地經(jīng)驗的基礎上, 一直實(shí)行計劃經(jīng)濟體制, 權力過(guò)于集中。
　　雖然創(chuàng )立了系統的社會(huì )主義的行政法和行政法制度,但當時(shí)的主要目的是提高政府工作效率, 保證和促進(jìn)政府實(shí)現其負擔的組織、管理、指揮社會(huì )主義和社會(huì )主義建設的任務(wù)。如果要達到總體上的平衡, 就不能講平衡論的“ 中庸” 、“調和” , 而是應控制行政權力, 同時(shí)賦予并強化相對人權力, 將不對等力量倒置才是平衡的關(guān)鍵所在。
　　很多學(xué)者認為控權論因民主損害了效率而不足取。筆者認為, 這一觀(guān)點(diǎn)在認識上具有片面性。首先, 民主與效率同是社會(huì )追求的目標。各國在各個(gè)歷史時(shí)期設計的社會(huì )制度是在兼顧控權與平衡的基礎上, 確立重點(diǎn)所在。其次, 行政權力作為一種國家權力本身就具有支配、強制的力量, 作為行政權力客體的公民或組織必然服從于由行政權力主體行使的這種權力。
　　應該看到, 在現代中國, 人們的許多權利還是僅僅停留在文字上, 要想真正實(shí)現十分困難。理論是為實(shí)踐服務(wù)的, 它為實(shí)踐提供依據和準則, 離開(kāi)實(shí)踐空談理論毫無(wú)意義。顯然, 中國社會(huì )當前更需要的是控權, 而不是所謂平衡。
　　以控權加強對行政機關(guān)的控制和監督行政法的本質(zhì)作用應在于控制和約束政府權力防止并救濟違法和不當行政給公民和組織造成的損害。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立, 我國行政法的控權特征將日益突出。加強控權是我國行政法的發(fā)展方向, 控權與在立法上縮小行政權力并無(wú)必然聯(lián)系。在行政法上, 控權的主要任務(wù)是防止行政機關(guān)超越或濫用既定之行政權力, 追究行政機關(guān)越權或濫用權力的責任。從控權的角度而言, 行政法不應該是管理法, 而應該是對管理者進(jìn)行管理的法, 即管理管理者的法。
　　這主要表現在, 行政執法必須遵循正當程序。建立和健全適合我國國情的行政權制約和監督機制, 是一項重大而又緊迫的任務(wù)。監督機制應當從權力的源頭就最大限度地控制行政權的無(wú)處不在, 限制行政權的無(wú)所不管, 轉化行政權的無(wú)所不能。行政權不僅要受到外部的限制和控制, 還要受到內部行使和運行過(guò)程中的制約和監督, 這就是要遵循正當程序。我國要健全對行政權的制約機制, 必須遵循正當程序, 堅持“ 平等、公開(kāi)、公正” 三項基本原則。
　　還有, 依法行政是“ 相對人” 合法權益的保障。就我國社會(huì )狀況的現實(shí)而言, 依法行政應以“ 控權” 為主要指導思想, 將行政法從行政機關(guān)的管理工具轉變成為規范行政機關(guān)及其工作人員行為的法成為保障公民和組織合法權益的“ 護民法” 。在我國, 政府是由人民授權產(chǎn)生的, 但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強大的權力。以“ 控權” 為指導思想的依法執政就是關(guān)鍵所在, 其中應包含兩層含義一是用法律給行政權力劃分嚴格的界限, 只能在法律允許的范圍內行使行政權力, 越權與不作為都將是違法的。行政權力在現代國家是一個(gè)法律問(wèn)題, 所有權力都必須通過(guò)法律賦予,否則行政機關(guān)不得享有和行使任何權力。二是對于越界的, 公民可以將行政機關(guān)及其工作人員告上法庭, 即通過(guò)行政訴訟來(lái)維護自身權益?？赡苷强紤]到這一點(diǎn), 去年月國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出依法行政的基本要求為合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實(shí)守信、權責統一。從政策上對行政機關(guān)的行政措施提出了嚴格的要求, 保證了行政相對人的利益而這些政策是否能夠真正落實(shí)到實(shí)際的行政工作中, 要有賴(lài)于行政程序內部、行政相對人、社會(huì )等多方的監督。