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　　2015年初，銀監會(huì )宣布實(shí)行監管架構改革，對內設機構重新進(jìn)行職責劃分和編制調整，同時(shí)清減下放行政權力，強化事中、事后監管。這是銀監會(huì )成立近12年來(lái)首次對監管架構進(jìn)行大規模調整，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )深化金融改革、推進(jìn)依法監管的重大決策和國務(wù)院轉變政府職能的要求，是著(zhù)眼于經(jīng)濟新常態(tài)下銀行業(yè)改革發(fā)展和為民監管而進(jìn)行的與時(shí)俱進(jìn)的重大改革。此次監管架構改革，必將對銀行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。

　　監管架構改革的核心內容

　　一是按照監管規則制定與執行相分離、審慎監管與行為監管相分離、行政事務(wù)與監管事項相分離、現場(chǎng)檢查與監管處罰相分離的思路，從規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四條線(xiàn)，對內設機構重新進(jìn)行了職責劃分和編制調整。

　　二是撤銷(xiāo)兩個(gè)部門(mén)(培訓中心、信息中心)，設立城市商業(yè)銀行監管部，專(zhuān)司對城市商業(yè)銀行、城市信用社和民營(yíng)銀行的監管職責;設立信托監督管理部，專(zhuān)司對信托業(yè)金融機構的監管職責。

　　三是改造三個(gè)部門(mén)(統計部、銀行業(yè)案件稽查局、融資性擔保業(yè)務(wù)工作部)，設立審慎規制局，牽頭非現場(chǎng)監管工作，統一負責銀行業(yè)審慎經(jīng)營(yíng)各項規則制定;設立現場(chǎng)檢查局，負責全國性銀行業(yè)金融機構的現場(chǎng)檢查;設立銀行業(yè)普惠金融工作部，牽頭推進(jìn)銀行業(yè)普惠金融工作。

　　四是按監管職責內容命名各機構監管部。銀行監管一部為國有控股大型商業(yè)銀行監管部;銀行監管二部為全國股份制商業(yè)銀行監管部;銀行監管三部為外資銀行監管部;銀行監管四部為政策性銀行監管部;合作金融機構監管部為農村中小金融機構監管部。

　　監管架構改革的核心特征

　　此次監管架構改革的核心是監管轉型：轉向依法監管，加強現場(chǎng)檢查和事中、事后監管，法有授權必盡責;轉向分類(lèi)監管，提高監管的有效性和針對性;轉向為民監管，提升薄弱環(huán)節金融服務(wù)的合力;進(jìn)一步加強風(fēng)險監管，守住不發(fā)生系統性、區域性風(fēng)險的底線(xiàn)。具體而言，本次監管架構改革呈現出以下特征。

　　一是放管結合，明確監管權責。此次監管架構改革的重點(diǎn)是清減下放行政權力，明確風(fēng)險監管主體職責。一方面，銀監會(huì )本著(zhù)風(fēng)險為本、法人監管、屬地負責的原則，進(jìn)一步明確了總會(huì )與派出機構之間的風(fēng)險監管職責和權力，擴大對地方銀監局的授權。例如，對地方性金融機構，銀監會(huì )僅對法人機構新設籌建、市場(chǎng)退出、重組改制和破產(chǎn)重整進(jìn)行審批，其他市場(chǎng)準入則下放給銀監局，使權力更加貼近機構、貼近市場(chǎng)，有利于實(shí)現差異化監管，提高監管效率。另一方面，銀監會(huì )將建立對派出機構履行準入管理和監管盡職情況的后評價(jià)機制，建立行政許可負面清單和問(wèn)責清單。這意味著(zhù)，如果派出機構未盡到屬地主體監管責任，銀監會(huì )可視情況約束或上收監管權力，由此實(shí)現對派出機構按履職能力進(jìn)行差異化授權和嚴格問(wèn)責。改革后，銀監會(huì )將分級建立“權力清單”“責任清單”和“約束清單”，清晰列舉銀監會(huì )及各地方局的審批職責，推進(jìn)監管服務(wù)網(wǎng)站建設，進(jìn)一步促進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)、提高監管透明度，以加強自我約束，強化監管問(wèn)責。

　　二是傾斜資源，強化監管主業(yè)。近年來(lái)，相比快速增長(cháng)的銀行業(yè)資產(chǎn)，銀監會(huì )監管力量已逐漸顯得不足。此次改革中，銀監會(huì )在不增加編制的情況下，將有限的機構和人員編制向前臺監管部門(mén)傾斜。調整后，內設的22個(gè)部門(mén)中，監管部門(mén)由11個(gè)增加到17個(gè)，占部門(mén)總數的77.3%。其中，監管處室由85個(gè)增加到105個(gè)，占處室總數的77.9%。對于過(guò)去一些監管職能不明顯的部門(mén)，如擔保部、案件稽查局、統計部等，均調整定位為監管部門(mén)。通過(guò)架構改革，在編制不增加的情況下，監管力量在一定程度上得到增強。

　　三是分離職能，引入內部制衡。此次改革堅持監管規則制定與執行相分離、審慎監管與行為監管相分離、行政事務(wù)與監管事項相分離、現場(chǎng)檢查與監管處罰相分離原則，進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)職責、劃清職能邊界，將原有集中于單一部門(mén)的權力拆分至各個(gè)部門(mén)。在機構設置上引入內部制衡和糾錯機制，壓縮了具體監管執行部門(mén)對法規的詮釋空間和行政監管人員的自由裁量空間，降低了監管被俘獲的成本。通過(guò)改革形成規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四大條線(xiàn)，具有明顯的矩陣化特征。

　　四是分工聯(lián)動(dòng)，機構和功能監管并重。從國際經(jīng)驗來(lái)看，金融監管通常都是功能監管與機構監管相互交叉，二者不可偏廢。尤其對中國而言，在銀行業(yè)金融機構自治能力相對不足的情況下，單憑功能監管難以奏效，機構監管很有必要。此次改革在機構監管方面體現出更細的專(zhuān)業(yè)化分工，如單獨設立城市商業(yè)銀行監管部，專(zhuān)司對城市商業(yè)銀行、城市信用社和民營(yíng)銀行的監管職責。在功能監管方面，進(jìn)一步明確和強化了創(chuàng )新部、消保局、信科部等功能監管部門(mén)的職責。在此基礎上，完善了功能監管和機構監管的分工合作，形成有效聯(lián)動(dòng)的架構體系，有助于更好地引導銀行業(yè)金融機構改進(jìn)金融服務(wù)質(zhì)效。

　　五是優(yōu)化流程，提升監管專(zhuān)業(yè)化水平。此次監管架構改革理順了依法監管流程，圍繞規章制度制定、日常監管、現場(chǎng)檢查、行政處罰及復議等環(huán)節進(jìn)行了全流程的制度建設，旨在提升銀監會(huì )的依法行政和依法履職能力。例如，將原本分散在各部門(mén)的現場(chǎng)檢查力量加以整合，設立現場(chǎng)檢查局，有利于發(fā)揮現場(chǎng)檢查的規模效應;強化法規部在監管法律法規起草制定和審查過(guò)程中的職能。改革后的監管架構將突出監管的權威性和專(zhuān)業(yè)性，進(jìn)一步提升監管執法水平，規范行政處罰行為，加大違法懲戒力度，增強監管威懾力。

　　改革必將對銀行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響

　　銀監會(huì )此次監管架構改革將對銀行業(yè)、金融市場(chǎng)以及實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的積極影響，集中體現在以下方面。

　　一是為金融創(chuàng )新?tīng)I造更加廣闊的空間。以往銀行業(yè)一有創(chuàng )新，監管部門(mén)首先想到的是規避風(fēng)險，馬上會(huì )出臺針對性的規章制度加以約束和限制。此次監管架構改革則在強化監管的同時(shí)，為創(chuàng )新預留出更加廣闊的市場(chǎng)空間。例如，對于地方性監管機構的放權將使權力更加貼近機構、貼近市場(chǎng)，有利于地方金融的創(chuàng )新。除此之外，銀監會(huì )在金融產(chǎn)品審批方面也不斷簡(jiǎn)政放權，將資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品的發(fā)行由審批制改為備案制，只管業(yè)務(wù)范圍，不管具體產(chǎn)品，為市場(chǎng)主體“松綁”。這些變化充分體現了轉變政府職能、理清政府與市場(chǎng)邊界的改革思路，有助于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的創(chuàng )新活力。

　　二是推動(dòng)銀行業(yè)金融機構發(fā)展普惠金融。在20國集團(G20)推動(dòng)構建全球層面普惠金融的大環(huán)境下，十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次專(zhuān)門(mén)提出制定普惠金融發(fā)展規劃。此次普惠金融部的成立是改革的一大亮點(diǎn)，符合國家發(fā)展戰略的要求。具體而言，將P2P網(wǎng)貸等創(chuàng )新業(yè)務(wù)和“三農”、小微企業(yè)等政策重點(diǎn)支持領(lǐng)域劃歸普惠金融部，加強對創(chuàng )新業(yè)務(wù)的監管，引導銀行業(yè)在小微、“三農”等薄弱環(huán)節提供更好的服務(wù)，體現了監管支持創(chuàng )新金融、弱勢金融和為民監管的改革思路，有助于普惠金融工作的全面、系統推進(jìn)。預計該部門(mén)在2015年將會(huì )出臺多項政策，包括為P2P、小額貸款、融資性擔保制定全國統一的行業(yè)規則，規范行業(yè)發(fā)展。

　　三是推動(dòng)信托業(yè)規范發(fā)展。截至2015年1季度末，信托業(yè)管理的信托資產(chǎn)規模再創(chuàng )新高，余額達到14.41萬(wàn)億元，成為僅次于銀行業(yè)的第二大金融子行業(yè)。隨著(zhù)信托業(yè)資產(chǎn)規模的持續攀升，其監管的難度也不斷加大。原來(lái)由非銀部下屬的幾個(gè)處監管，監管力量明顯不足，可能存在監管真空地帶。此次改革單設了信托監督管理部，未來(lái)對信托業(yè)的監管將會(huì )強化。從銀監會(huì )領(lǐng)導在2014年信托業(yè)年會(huì )上的講話(huà)中可以看出，未來(lái)將有一系列關(guān)于信托行業(yè)的法規文件出臺，包括信托公司盡責指引、信托公司經(jīng)紀責任指引、信托分賬核算指引、信托公司分類(lèi)評級制度、信托資產(chǎn)減值辦法等，對信托業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展必將產(chǎn)生積極影響。

　　四是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)入有序成長(cháng)時(shí)代。近年來(lái)，以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展勢頭迅猛，但無(wú)部門(mén)監管、無(wú)準入門(mén)檻、無(wú)行業(yè)規則的“三無(wú)”狀態(tài)卻是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的真實(shí)寫(xiě)照。伴隨著(zhù)市場(chǎng)規模的擴大和問(wèn)題平臺的浮現，有關(guān)P2P監管的呼聲日漸高漲。此次監管架構改革，銀監會(huì )主動(dòng)適應行業(yè)發(fā)展新趨勢，首次將互聯(lián)網(wǎng)金融納入普惠金融領(lǐng)域監管，未來(lái)也必將會(huì )制定并完善針對性的制度規范。7月18日，中國人民銀行、銀監會(huì )等十部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，正是監管引導互聯(lián)網(wǎng)金融走上正確發(fā)展軌道的制度之一?！吨笇б庖?jiàn)》采取扶植和規范并舉的方針，促使互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)一步健康發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融野蠻生長(cháng)的狀況將會(huì )在很大程度上得到抑制和規范。(作者：交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平，來(lái)源：《中國農村金融》2015年第15期)