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近年來(lái)，江西省贛州市依照中央關(guān)于有序推進(jìn)村莊規劃的政策指引，結合地方實(shí)際，創(chuàng )新性探索出“分級、分類(lèi)、分版、分步、分層”推進(jìn)實(shí)用性村莊規劃編制的新路子。

贛州市下轄3335個(gè)行政村，地方財政難以支撐村村編規劃。如何務(wù)實(shí)地推進(jìn)村莊規劃編制，準確理解“村域空間的規劃管控依據全覆蓋”和“村莊規劃全覆蓋”的差異，對贛州市村莊規劃編制工作來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規劃工作的意見(jiàn)》指出，“可依據縣、鄉鎮級國土空間規劃的相關(guān)要求，進(jìn)行用地審批和核發(fā)鄉村建設規劃許可證”，這為務(wù)實(shí)推進(jìn)村莊規劃工作提供了很好的政策依據。

縣級國土空間規劃側重縣域，核心是指導開(kāi)展村莊布點(diǎn)和分類(lèi)，但難以直接作為村莊用途管制和建設規劃管理的依據。而鄉鎮國土空間規劃直接面向農業(yè)空間布局，在尺度和層級上具備條件。

基于此，贛州市積極探索村莊規劃圖則管理，在鄉鎮國土空間規劃編制時(shí)，按行政村形成具體村莊規劃圖則，成果形式包含簡(jiǎn)要說(shuō)明、圖紙和數據庫，重點(diǎn)落實(shí)“五線(xiàn)、三指引”，為行政村的規劃建設管理提供一份實(shí)用性手冊。

所謂“五線(xiàn)”，即永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、村莊建設邊界、歷史文化保護線(xiàn)、災害風(fēng)險控制線(xiàn)。通過(guò)“五線(xiàn)”的劃定，明確全域空間管控的基本要求，引導鄉村生產(chǎn)、生活等各類(lèi)活動(dòng)安全、有序開(kāi)展。所謂“三指引”，即在鄉鎮國土空間規劃中明確村莊建筑管控和風(fēng)貌指引、公共和基礎設施配套指引、國土綜合整治與生態(tài)修復指引，制定通則式的指引。

村莊規劃圖則的內容能夠滿(mǎn)足建設需求較少、資源條件一般的村莊管理需求，基層干部也可“按圖索驥”履職盡責。但僅有村莊規劃圖則，顯然難以滿(mǎn)足一些人口集聚發(fā)展、資源優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)需求旺盛、土地綜合整治潛力較大村莊的需求。這類(lèi)村莊必須聚焦重點(diǎn)、加快編制，發(fā)揮好村莊規劃的基礎性作用，支撐助推好鄉村振興戰略落地。為此，贛州市在完成全市行政村村莊分類(lèi)的基礎上，評估應編村莊規劃的范疇，制定村莊規劃工作行動(dòng)計劃，力爭三年完成任務(wù)，分年度、有重點(diǎn)地推進(jìn)實(shí)用性村莊規劃編制。

2021年印發(fā)的《江西省“多規合一”實(shí)用性村莊規劃編制技術(shù)指南（試行）》提出，村莊規劃由基本內容、選做內容共同構成內容“菜單”。贛州市在此基礎上，突出實(shí)際需求和資源特色導向，因地制宜確定“分類(lèi)菜單”編制村莊規劃內容，做到按需點(diǎn)“菜”。

江西省“多規合一”實(shí)用性村莊規劃的內容“菜單”

對于集聚提升類(lèi)村莊，采用“基本內容 基礎設施和公共服務(wù)設施規劃 產(chǎn)業(yè)空間引導”的編制組合。明確應配置的鄉村基礎設施和公共服務(wù)設施，因地制宜確定農村人居環(huán)境整治項目，布局產(chǎn)業(yè)空間，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。

對于城郊融合類(lèi)村莊，采用“基本內容 部門(mén)專(zhuān)項計劃”的編制組合。統籌協(xié)調鄉村與城鎮用地布局，推動(dòng)基礎設施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。在形態(tài)上保留鄉村風(fēng)貌，在治理上體現現代水平。

對于特色保護類(lèi)村莊，采用“基本內容 特色保護類(lèi)村莊”的編制組合。注重整體保護村莊傳統風(fēng)貌格局、歷史環(huán)境要素、自然景觀(guān)等，明確不可移動(dòng)文物、歷史建筑等各類(lèi)保護性建筑。允許適度增加活化利用所需建設用地。

對于規劃延用類(lèi)村莊，繼續沿用歷年來(lái)編制的各類(lèi)能夠繼續實(shí)施的規劃，有需要的按照“多規合一”要求適度調整完善，增加有關(guān)重要控制線(xiàn)，即可報批實(shí)施。目前，贛州市對全市2268個(gè)既有村莊規劃進(jìn)行了評估，評估后1243個(gè)村莊規劃能夠繼續指導村莊建設。

為滿(mǎn)足不同對象的實(shí)際需求，贛州市推出村民公示版、評審論證版、報批備案版三個(gè)版本的村莊規劃成果形式。

其中，村民公示版面對村民端的需求，成果著(zhù)重簡(jiǎn)明易懂，主要包括“三圖一公約一清單”，即村域綜合規劃圖（包括主要的公共服務(wù)設施、基礎設施空間分布），主要控制線(xiàn)劃定圖（包含永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、規劃村莊建設邊界范圍等），自然村（組）規劃布局圖（規劃宅基地的空間布局等），以及村莊規劃管理公約和建設項目清單。同時(shí)，為使農民看懂村莊規劃，贛州市在規劃成果表達上以第三次全國國土調查高清影像圖為底圖，在上面直接標注出主要地物、拆除物、新增宅基地等，讓規劃內容更加形象、直觀(guān)。

評審論證版則重點(diǎn)滿(mǎn)足專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)部門(mén)的論證需求，主要體現規劃編制的技術(shù)路線(xiàn)，佐證支撐規劃結論的科學(xué)性，成果既包括規劃結論，也包括分析論證過(guò)程，最為體現編制單位的專(zhuān)業(yè)性和能力。

報批備案版面對的是管理端需求，成果著(zhù)重提供管理所需的內容，可快速查詢(xún)規劃結果，便于實(shí)施行政管理行為。此外，贛州市依托市級國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，將村莊規劃等各類(lèi)數據成果及時(shí)納入其中。建立村莊規劃管理審查模塊，強力支撐村莊空間治理現代化。

為讓村莊規劃更接地氣，贛州市圍繞鄉村振興為農民而興、為農民而建的要求，在推進(jìn)村莊規劃編制過(guò)程中始終堅持村民分步式參與。

江西省贛州市信豐縣小江鎮山香村村民參與村莊發(fā)展問(wèn)題分析

在規劃編制正式啟動(dòng)前期，縣級自然資源主管部門(mén)、鄉鎮政府、村委會(huì )以及村民代表、“鄉賢”共同參加規劃編制動(dòng)員會(huì )議，向村民介紹規劃編制的主要目的、相關(guān)工作計劃安排，讓村民能夠理解并積極配合規劃編制。

規劃編制過(guò)程中，村民充分發(fā)揮主體作用，全程參與，享有發(fā)言權、分析權、決策權，以使規劃“能落地”。而規劃編制單位則作為催化劑和協(xié)助者，充分聽(tīng)取村民意愿。

村莊規劃批準后，贛州市還組織做好村莊規劃批后“一村一宣講、一村一踏勘”工作。通過(guò)“上墻、上網(wǎng)”等多種方式公開(kāi)公告，下發(fā)基于高清影像的規劃布局圖紙，組織村民委員會(huì )和村民代表對永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、村莊建設邊界等重要控制線(xiàn)進(jìn)行現場(chǎng)踏勘，確保村民和基層干部懂規劃、守規劃、用規劃。

贛州市在村莊規劃編制過(guò)程中堅持編管結合，分層明確村域、村莊建設邊界的編制內容和管制要求。

在規劃管控內容方面，村域層面主要落實(shí)上位國土空間規劃的控制指標和永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)等控制線(xiàn)，劃分用途管制分區，明確各類(lèi)國土空間用途管制要求，對全域全要素作出規劃安排。村莊建設邊界層面重點(diǎn)做好宅基地、公共服務(wù)設施、基礎設施、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地等的規劃布局，并明確管控要求。

在規劃實(shí)施機制方面，由于村莊建設邊界內，以村民建房、配套公共設施、無(wú)污染的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地為主，用地之間沒(méi)有明顯的互斥性，贛州市探索建立“兼容用地”“用途留白”機制。同時(shí)，強化“建筑管控 項目負面清單”要求，既把村莊建設行為約束在村莊建設邊界內，又為村莊建設提供容差的空間。在村莊建設邊界外，探索建立縣級統籌、按需分配的預留規模機制，配套實(shí)施“分區準入 項目正面清單”，保障好文旅設施、基礎設施、農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要，為鄉村振興、產(chǎn)業(yè)興旺提供支撐空間。

                            （作者單位：江西省自然資源廳，贛州市自然資源局）