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當前，國土空間規劃體系建設深入推進(jìn)，村莊規劃工作日益擺上重要議事日程，各地開(kāi)展了大量探索性編制工作。同時(shí)，隨著(zhù)鄉村振興戰略實(shí)施、宅基地制度改革、人居環(huán)境整治等農村地區重點(diǎn)工作推進(jìn)，亟需村莊規劃發(fā)揮基礎性作用，對編制村莊規劃提出了更高的要求和期待。但是，實(shí)際工作中仍然面臨一系列需要回答的問(wèn)題，如：村莊規劃編制內容繁雜，規劃編制質(zhì)量難以保證，實(shí)用性不強；村莊數量多，規劃編制任務(wù)繁重，地方財政負擔壓力大；如何實(shí)現鄉村建設規劃許可管理有效全面覆蓋，構建更有效的實(shí)施管理機制等等。

自然資源部《關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）等多個(gè)文件明確要求編制“實(shí)用性”村莊規劃。2022年中央一號文件提出“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規劃”，為更加有序務(wù)實(shí)的開(kāi)展村莊規劃指明了方向。筆者結合贛州市村莊規劃實(shí)踐和調研情況，思考提出推進(jìn)實(shí)用性村莊規劃“分級”“分類(lèi)”“分版”“分步”“分層”五個(gè)方面的具體做法。

一、以管理實(shí)用為導向，“分級”實(shí)現村域空間的規劃管控依據覆蓋

先規劃、后實(shí)施是國土空間規劃體系建設的基本要求，是有序開(kāi)展農村地區建設行為管控的基本共識，是依法開(kāi)展農村建設用地報批、鄉村建設規劃許可管理的必然要求。與此同時(shí)，村莊點(diǎn)多面廣，完成規劃編制任務(wù)面臨巨大的壓力，以贛州市為例，全市3335個(gè)行政村，如都需要單獨編制村莊規劃，地方財政難以解決編制費用。再加上機構改革前多部門(mén)開(kāi)展了多種形式、多輪次的“村莊規劃”編制行動(dòng)，如：村莊建設規劃、整治規劃、旅游規劃等等，地方政府以及部分村民對再次開(kāi)展新一輪的村莊規劃編制也存在一定的疑惑。為此，如何務(wù)實(shí)的推進(jìn)村莊規劃編制，區別對待“村域空間的規劃管控依據全覆蓋”和“村莊規劃全覆蓋”具有重要的現實(shí)意義。

（一）發(fā)揮縣、鄉國土空間規劃統籌性作用，實(shí)現村域空間的規劃管控依據有效覆蓋。《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規劃工作的意見(jiàn)》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號）指出“可依據縣、鄉鎮級國土空間規劃的相關(guān)要求，進(jìn)行用地審批和核發(fā)鄉村建設規劃許可證”，這為務(wù)實(shí)推進(jìn)村莊地區規劃工作提供了很好的政策依據?？h級國土空間規劃側重縣域，重點(diǎn)是統籌好村莊、產(chǎn)業(yè)、設施等布局，核心是指導開(kāi)展村莊布點(diǎn)和分類(lèi)，但是難以直接作為村莊用途管制和村莊建設的規劃管理依據，而鄉鎮國土空間規劃直接面向農業(yè)空間布局，在尺度和層級上則具備條件。贛州市目前正在探索村莊規劃圖則管理，即在鄉鎮國土空間規劃編制時(shí)，按行政村形成《XXX村莊規劃圖則》，成果形式包含簡(jiǎn)要說(shuō)明、圖紙和數據庫，重點(diǎn)落實(shí)“五線(xiàn)”“三指引”，為行政村的規劃建設管理提供一份實(shí)用性手冊。

1.在圖則中劃定“五線(xiàn)”。包括永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、村莊建設邊界、歷史文化保護線(xiàn)、災害風(fēng)險控制線(xiàn)。通過(guò)五線(xiàn)的劃定，明確全域空間管控的基本要求，引導鄉村生產(chǎn)、生活等各類(lèi)活動(dòng)安全、有序開(kāi)展。

2.明確村莊“三指引”。在鄉鎮國土空間規劃中明確村莊建筑管控和風(fēng)貌指引、公共和基礎設施配套指引、國土綜合整治與生態(tài)修復指引，制定通則式的指引。以村莊風(fēng)貌管理為例，贛州市統一開(kāi)展《贛南鄉村建筑風(fēng)貌營(yíng)造指引》研究，將全市分為五大流域片區提煉傳統建筑文化特色，傳承運用“兩坡灰瓦、清水墻面、土木（磚木）結構、穿斗抬梁”等贛南傳統建筑特色元素，并要求納入鄉鎮國土空間規劃指引村莊規劃和建設行為，明確提出鄉鎮人民政府在審批農民建房時(shí)必須符合風(fēng)貌控制的要求?？傮w來(lái)看具體實(shí)施效果較各村單獨開(kāi)展風(fēng)貌研究節省了投入，在風(fēng)貌總體上把握上也更為精準和貼合贛南鄉村文化實(shí)際。

 

圖 鄉鎮國土空間規劃內村莊規劃圖則樣式

從贛州市鄉鎮層面的調研情況來(lái)看，圖則的內容能夠滿(mǎn)足建設需求較少、資源條件一般的村莊管理需求。不少基層自然資源局、鄉鎮干部、村干部反映“有這五條線(xiàn)、三個(gè)指引，村莊建設就知道怎么干了”。

（二）發(fā)揮實(shí)用性村莊規劃基礎性作用，實(shí)現有條件有需求的村莊規劃有序覆蓋。僅有村莊規劃圖則，顯然難以滿(mǎn)足一些人口集聚發(fā)展、資源優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)需求旺盛、土地綜合整治潛力較大的村莊需求。對于這類(lèi)村莊，必須聚焦重點(diǎn)、加快編制，發(fā)揮好村莊規劃的基礎性作用，支撐助推好鄉村振興戰略的落地。贛州市在完成全市3335個(gè)行政村村莊分類(lèi)的基礎上，開(kāi)展評估應編村莊規劃的范疇，制定村莊規劃工作行動(dòng)計劃，力爭三年完成任務(wù)，分年度、有重點(diǎn)地推進(jìn)實(shí)用性村莊規劃編制。2021年按照每個(gè)鄉鎮至少開(kāi)展一個(gè)村莊規劃編制的要求，側重對農村全域土地綜合整治試點(diǎn)、歷史文化名村和傳統村落、紅色名村等380個(gè)重點(diǎn)村莊的規劃編制；2022年重點(diǎn)完成705個(gè)省、市級鄉村振興重點(diǎn)村莊的規劃編制；2023年實(shí)現有編制需求村莊的應編盡編。

總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)鄉鎮國土空間規劃 村莊規劃實(shí)現村域空間的規劃管控依據的逐級覆蓋，即：在鄉鎮國土空間規劃中劃定村莊圖則，落實(shí)好“五線(xiàn)”“三指引”的內容，能夠滿(mǎn)足一般村莊、無(wú)太大建設量村莊的規劃管理需求；推動(dòng)鄉村振興幫扶村等重點(diǎn)村莊，單獨編制村莊規劃，引導村莊集聚發(fā)展。這樣分級推進(jìn)的方式，一方面有效減輕了地方政府編制村莊規劃的壓力和負擔，另一方面能夠讓基層自然資源部門(mén)、鄉鎮政府集中精力把需單獨編制的村莊規劃質(zhì)量抓上去。

二、以?xún)热莺?jiǎn)化為導向，“分類(lèi)”明確村莊規劃編制內容

以往的村莊規劃容易出現內容求全、面面俱到的情況，本子厚、花費精力大，但使用者可吸收消化的僅僅是其中一部分。簡(jiǎn)化不必要的規劃內容，結合村莊類(lèi)型，有針對性的明確村莊規劃編制重點(diǎn)，具有重要的現實(shí)作用?！督魇　岸嘁幒弦弧睂?shí)用性村莊規劃編制技術(shù)指南（試行）》提出村莊規劃由基本內容、選做內容共同構成村莊規劃“內容菜單”。贛州市在此基礎上，突出實(shí)際需求和資源特色導向，因地制宜確定“分類(lèi)菜單”村莊規劃編制內容，做到“按需點(diǎn)菜”。

（一）集聚提升類(lèi)村莊。采用“基本內容 基礎設施和公共服務(wù)設施規劃 產(chǎn)業(yè)空間引導”的編制組合。明確應配置的鄉村基礎設施和公共服務(wù)設施，因地制宜確定農村人居環(huán)境整治項目，布局產(chǎn)業(yè)空間，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。

（二）城郊融合類(lèi)村莊。采用“基本內容 部門(mén)專(zhuān)項計劃”的編制內容組合。統籌協(xié)調鄉村與城鎮用地布局，推動(dòng)基礎設施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。在形態(tài)上保留鄉村風(fēng)貌，在治理上體現現代水平。

（三）特色保護類(lèi)村莊。采用“基本內容 特色保護類(lèi)村莊”的編制內容組合。注重整體保護村莊傳統風(fēng)貌格局、歷史環(huán)境要素、自然景觀(guān)等，明確不可移動(dòng)文物、歷史建筑等各類(lèi)保護性建筑。允許適度增加活化利用所需建設用地。

（四）規劃延用類(lèi)村莊。為了進(jìn)一步發(fā)揮歷年來(lái)編制的各種類(lèi)型的村莊規劃的作用，甄別其中能夠繼續實(shí)施的規劃，贛州市對全市2268個(gè)既有村莊規劃進(jìn)行了評估，評估后1243個(gè)村莊規劃能夠繼續指導村莊建設，對這類(lèi)村莊規劃允許繼續沿用，有需要的按照“多規合一”要求適度調整完善，增加有關(guān)重要控制線(xiàn)，即可報批實(shí)施。

需要強調的是在分類(lèi)明確編制重點(diǎn)的基礎上，編制村莊規劃必須要抓好“多規合一”基本要求的落實(shí)。要把鄉村振興戰略要求落到空間上，要加強和發(fā)展改革、農業(yè)農村、交通水利等部門(mén)的銜接，把產(chǎn)業(yè)、項目等在空間上統籌安排好。要把重要的控制線(xiàn)劃準、劃足、劃好，確保滿(mǎn)足國土空間規劃的管控要求。

 

圖 江西省“多規合一”實(shí)用性村莊規劃“內容菜單”

三、以成果簡(jiǎn)明為導向，“分版”滿(mǎn)足管理端、專(zhuān)家端、村民端需求

為滿(mǎn)足不同對象的實(shí)際需求，贛州市大力推行“村民公示版”“評審論證版”“報批備案版”三個(gè)版本的村莊規劃成果形式。

（一）村民公示版。村民公示版面對的是村民端的需求，成果著(zhù)重簡(jiǎn)明易懂，成果包括“3圖1公約1清單”?！?圖”分別是村域綜合規劃圖（包括主要的公共服務(wù)設施、基礎設施空間分布）、主要控制線(xiàn)劃定圖（包含永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、規劃村莊建設邊界范圍等）、自然村（組）規劃布局圖（規劃宅基地的空間布局等）；“1公約”是村莊規劃管理公約；“1清單”指建設項目清單。

同時(shí)，贛州市進(jìn)一步探索更為直觀(guān)的“村民版”村莊規劃手法，在規劃成果表達上以“三調”高清影像圖為底圖，圖件表達摒棄以往城市規劃的手法和漂亮的渲染圖，直接標注主要地物、拆除物、新增宅基地等，讓規劃內容更加形象、簡(jiǎn)單、直觀(guān)，讓村民看得懂。

 圖 寧都縣靈村村自然村（組）疊加影像的村莊規劃平面

（二）評審論證版。評審論證版重點(diǎn)是滿(mǎn)足專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)部門(mén)的論證需求，主要是體現規劃編制的技術(shù)路線(xiàn)，佐證支撐規劃結論的科學(xué)性，成果即包括規劃結論也包括分析論證過(guò)程，最為體現編制單位專(zhuān)業(yè)性和能力。

（三）報批備案版。報批備案版面對的是管理端的需求，成果著(zhù)重提供管理所需的內容，可快速查詢(xún)規劃結果，便于實(shí)施行政管理行為，包括文本、圖件、項目庫等。此外，贛州市依托市級國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，村莊規劃等各類(lèi)數據成果及時(shí)納入信息系統，建立村莊規劃管理審查模塊，強化支撐村莊空間治理現代化。

四、以村民主體為導向，“分步”編制參與式村莊規劃

為了讓村莊規劃更加“接地氣”，贛州市圍繞鄉村振興為農民而興、為農民而建的要求，在推進(jìn)村莊規劃編制過(guò)程中始終堅持村民主體，“分步”做參與式規劃，在規劃編制前村民動(dòng)員、編制中全程參與、編制后公示宣講。

（一）編制前村民動(dòng)員，讓規劃“能接受”。在規劃編制正式啟動(dòng)前期，召開(kāi)規劃編制動(dòng)員會(huì )議，縣級自然資源主管部門(mén)、鄉鎮政府、村委會(huì )以及村民代表、鄉賢參加，向村民介紹規劃編制的主要目的、相關(guān)工作計劃安排，讓村民能夠理解并積極配合規劃編制。

（二）編制中全程參與，讓規劃“能落地”。在編制過(guò)程中村民作為規劃編制的主導者，把發(fā)言權、分析權、決策權交給當地村民，規劃編制單位作為催化劑和協(xié)助者，充分聽(tīng)取村民意愿。

圖 信豐縣小江鎮山香村采用參與式農村評估方法(PRA)，將老人、婦女、學(xué)生、鄉賢等各個(gè)村民群體動(dòng)員起來(lái)參與村莊發(fā)展問(wèn)題分析，讓村民完全參與規劃中

（三）編制后公示宣講，讓規劃“能操作”。村莊規劃批準后，要組織做好村莊規劃批后“一村一宣講”“一村一踏勘”工作。通過(guò)“上墻、上網(wǎng)”等多種方式公開(kāi)公告，下發(fā)基于高清影像的規劃布局圖紙，組織村民委員會(huì )和村民代表對永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、村莊建設邊界等重要控制線(xiàn)進(jìn)行現場(chǎng)踏勘，確保村民、基層干部懂規劃、守規劃、用規劃。

圖 于都縣潭頭村村莊規劃成果公示

五、以編管結合為導向，“分層”明確管控要求

劃定村莊建設邊界，對建設行為進(jìn)行管控仍實(shí)施村莊規劃和開(kāi)展用途管制的重要舉措。在村域范圍、村莊建設邊界兩個(gè)層次，“分層”編制、編管結合，明確村域、村莊建設邊界的編制內容和管制要求。

（一）在規劃管控內容上“分層”突出重點(diǎn)。村域層面落實(shí)上位國土空間規劃的控制指標和永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)等控制線(xiàn)，劃分用途管制分區，明確各類(lèi)國土空間用途管制要求，對全域全要素作出規劃安排。村莊建設邊界層面重點(diǎn)做好宅基地、公共服務(wù)設施、基礎設施、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地等的規劃布局和管控要求。 

圖 贛縣區河埠村空間管制分區圖

（二）在規劃實(shí)施機制上“分層”明確舉措。建立剛性約束和彈性適應相結合的實(shí)施機制，是保證村莊規劃好用實(shí)用的必然之舉。在村莊建設邊界內，主要是村民建房、配套公共設施、無(wú)污染的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，用地之間沒(méi)有明顯的互斥性，可探索建立“兼容用地”“用途留白”機制，同時(shí)強化“建筑管控 項目負面清單”要求，既把村莊建設行為約束在村莊建設邊界內，又為村莊建設提供容差的空間，一定程度上發(fā)揮村集體村莊建設行為的主導權，助推鄉村治理的的開(kāi)展。如：利用規劃安排的宅基地進(jìn)行村莊配套的“孝老食堂”，在符合規劃明確的建筑管控要求、取得村民同意的情況下，實(shí)施“兼容用地”，應當是可行的。在村莊建設邊界外，探索建立縣級統籌、按需分配的預留規模機制，配套實(shí)施“分區準入 項目正面清單”，策應保障好文旅設施、基礎設施、農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地需要，為鄉村振興，產(chǎn)業(yè)興旺提供支撐空間。

圖 瑞金市沙洲壩鎮潔源村逐步清退水泥廠(chǎng)、建材廠(chǎng)共11.40公頃用地規劃為戰略留白地

六、結 語(yǔ)

我國鄉村數量多，發(fā)展差異大，新時(shí)代的村莊規劃不僅是一項技術(shù)工作，也是對鄉村發(fā)展、鄉村建設、鄉村治理模式的轉變。本文重點(diǎn)探討了管理實(shí)用、內容簡(jiǎn)化、成果簡(jiǎn)明、村民主體、編管結合等工作推進(jìn)方面的務(wù)實(shí)舉措，在編制手法、村莊治理、規劃實(shí)施上如何進(jìn)一步體現實(shí)用性、科學(xué)性、引領(lǐng)性，服務(wù)農業(yè)、服務(wù)農民、服務(wù)農村，讓規劃“能看懂、能落地、能操作、能監督”，仍需要積極實(shí)踐、積極總結，共同繪就“共謀、共建、共管、共評、共享”的新時(shí)代美麗鄉村畫(huà)卷。

文章作者：

王建輝 江西省自然資源廳空間規劃局副局長(cháng)，贛州市自然資源局副局長(cháng)（掛職）

楊衡昊 贛州市自然資源局空間規劃科科長(cháng)