為切實(shí)掌握各地村莊規劃編制情況，著(zhù)力解決現行村莊規劃中的突出問(wèn)題，提升村莊規劃編制質(zhì)量和后續實(shí)施管理效率，根據國家和省有關(guān)工作部署，廣東省自然資源廳印發(fā)了《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)<廣東省村莊規劃優(yōu)化提升試點(diǎn)工作方案>、<廣東省村莊規劃評估工作方案>的通知》（粵自然資規劃﹝2020﹞436號），廣東各市、縣積極響應文件要求，組織開(kāi)展村莊規劃評估工作。公司作為第三方承接了多個(gè)市、縣的村莊規劃評估工作，現階段正在開(kāi)展大量的外業(yè)調研工作，針對評估工作過(guò)程中各村外業(yè)調研與內業(yè)分析情況所暴露的問(wèn)題做以下幾點(diǎn)思考：
1、目前村莊規劃存在的問(wèn)題
鄉村是具有自然、社會(huì )、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮互促互進(jìn)、共生共存，共同構成人類(lèi)活動(dòng)的主要空間。要解決鄉村問(wèn)題需要置于一個(gè)大格局、大系統，也要有更高的視野。村莊規劃以鄉村為主要規劃對象，包括不同的空間層次，上至省市縣域層面對鄉村發(fā)展的宏觀(guān)引導，下至行政村層面多規合一實(shí)用性村莊規劃、自然村層面村莊建設規劃，其不僅僅是技術(shù)層面的工作，更是開(kāi)展鄉村建設、推進(jìn)鄉村治理、實(shí)現鄉村振興的重要工具與手段。
未來(lái)，村莊規劃需要有更加豐富多元的視角，更加關(guān)注鄉村發(fā)展根源的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題。要統籌鄉村發(fā)展的物質(zhì)性和社會(huì )性，物質(zhì)空間需求建設僅僅是一方面內容，光靠美麗鄉村建設不能真正實(shí)現振興鄉村，其經(jīng)濟、社會(huì )建設將面臨更加長(cháng)期、動(dòng)態(tài)的挑戰，應統籌全方面發(fā)展原因做“綜合”規劃。
現有村莊規劃中，著(zhù)眼于當前單個(gè)村莊的建設發(fā)展，缺乏區域全要素統籌：一是缺乏對區域村莊體系優(yōu)化的整體謀劃。簡(jiǎn)單地對現有單個(gè)村莊發(fā)展進(jìn)行策劃，而沒(méi)有考慮村莊的撤并、提升等客觀(guān)要求，直接導致公共基礎設施和生活配置設施布局的無(wú)序，最終形成設施利用效率低下的局面。二是過(guò)于關(guān)注村莊的產(chǎn)業(yè)策劃，缺乏“地、人、錢(qián)”要素的統籌配置。
村莊規劃不只是簡(jiǎn)單地規劃村莊的建設布局，更要制定相應的配套實(shí)施制度。在某些特定的村莊規劃中，制度建設甚至更重要。但在實(shí)際規劃中，村莊規劃過(guò)于注重村莊的硬件建設，而輕視了配套制度建設的現象普遍存在：一是過(guò)分強調村莊外觀(guān)的“高大上”；二是過(guò)分突出各項規劃目標的設定，而缺乏對村民實(shí)際需求的關(guān)注和落實(shí)，村民參與感不足。
規劃是建立在對未來(lái)發(fā)展預測的基礎之上，不確定性是客觀(guān)存在的，因此村莊規劃應做到剛柔并舉。但各地在具體規劃中，存在剛性有余而彈性不足的現象：一是建設用地安排過(guò)于具體。二是取代市場(chǎng)的作用對農用地的利用做出詳細的種植安排。實(shí)際上，種植結構是農民根據市場(chǎng)需求自主決策的，而不是機械地規劃出來(lái)的。三是“留白”制度的應用不多。為了應對未來(lái)土地利用的不確定性，各地都提出了用地規劃的“留白”制度，然而在具體村莊規劃編制中，很少村莊真正應用了“留白”制度，更沒(méi)有提出相應的管控要求。
2、國土空間規劃體系下的實(shí)用性村莊規劃怎么做？
村莊規劃需要有更加豐富多元的視角，包括不同的空間層次，上至省市縣域層面對村莊發(fā)展的宏觀(guān)引導，下至行政村層面國土空間規劃體系下的實(shí)用性村莊規劃、自然村層面村莊建設規劃，應更加關(guān)注村莊發(fā)展根源。以往的美麗鄉村建設注重的“面子工程”并不能真正實(shí)現鄉村振興，其經(jīng)濟、社會(huì )建設將面臨更加長(cháng)期、動(dòng)態(tài)的挑戰。
國土空間規劃體系下實(shí)用性村莊規劃，應銜接市縣級國土空間規劃內容，并要整合原村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整治規劃等形成“多規合一”，真正實(shí)現“一張圖”指導規劃建設管理。實(shí)用性，是針對使用者而言的，面向管理和實(shí)施至少應當包括政府、村民、社會(huì )等不同類(lèi)型群體，要從不同使用群體的不同使用需求著(zhù)手，研究確定村莊規劃的內容重點(diǎn)、編制深度和實(shí)施手段，真正實(shí)現村莊規劃“有用，好用，管用”。
根據《廣東省村莊規劃編制指引（試行）》，村莊規劃應確定國土空間綜合整治與生態(tài)修復、永久基本農田和耕地保護、歷史文化保護傳承、公共服務(wù)設施和市政公用設施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、近期建設等規劃內容。對于有建設需求的自然村莊，可以根據村莊分類(lèi)確定的城郊融合、集聚提升、特色保護等不同定位，根據需要編制村莊建設規劃。規劃內容的選擇要因地制宜、因村制宜，要與本村資源環(huán)境稟賦相匹配。同時(shí)針對村莊建設的不確定性，應積極探索用地留白、機動(dòng)指標預留、點(diǎn)狀供地等多種方式，善用存量規劃，保證村莊規劃具有一定的彈性。
站在區域統籌的視角編制村莊規劃，應編制區域居民點(diǎn)體系規劃，優(yōu)化主要公共基礎設施的配置，健全村莊等級與功能，并通過(guò)人居環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提高、產(chǎn)業(yè)和消費的聚集，引導人口向中心村、集鎮聚集。
在村莊規劃評估、村莊規劃編制及實(shí)施過(guò)程中應動(dòng)態(tài)反推村莊分類(lèi)，真正做到科學(xué)合理的確定村莊類(lèi)型，合理的村莊分類(lèi)能夠為村莊規劃提供發(fā)展重點(diǎn)，并能實(shí)現區域設施的共享與合理分配、產(chǎn)業(yè)差異性發(fā)展等。對于人口規模小、地處邊遠山區、交通條件差、地質(zhì)災害隱患點(diǎn)，以及被永久基本農田包圍的小村落，則應列入重點(diǎn)搬遷撤并對象。
從“藍圖式規劃”轉為“陪伴式規劃”。村莊發(fā)展多變，應根據村莊發(fā)展實(shí)際需要，在法定框架內，動(dòng)態(tài)調整、優(yōu)化規劃，真正提高規劃實(shí)用性。這也給規劃設計人員帶來(lái)了更多的挑戰：一是強調深入調研，深度認識理解村莊；二是熟悉涉及農村土地的全部政策，使農村有用的各類(lèi)型土地“活”起來(lái)；三是自我學(xué)習提升，不斷完善專(zhuān)業(yè)知識儲備，加強對建筑、景觀(guān)、市政、交通、水利、土地、生態(tài)、旅游等專(zhuān)業(yè)知識的綜合學(xué)習。
3、村莊規劃的實(shí)施、管理怎樣落實(shí)？
加強多部門(mén)協(xié)同管理。村莊規劃涉及空間規劃建設管理的多個(gè)方面，應通過(guò)機構、制度改革破除運行低效的機制問(wèn)題，建立起規劃、建設、農林、水利、交通、市政等多部門(mén)協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機制，明確各部門(mén)的權責，并形成統一的信息共享機制和政務(wù)管理平臺，以“公共利益”為管控對象，提高管理效率和質(zhì)量，提升鄉村振興工作的效率，使村莊規劃真正“用”起來(lái)。
規劃價(jià)值的發(fā)揮在于實(shí)施，要加強規劃運行的制度建設。在確立村莊規劃為法定規劃的基礎上，完善形成各部門(mén)與國土空間規劃體系下的村莊規劃相配套的法規政策體系，如土地利用控制政策、基礎設施建設管理政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策、自然環(huán)境保護政策、村莊建設分期保障政策、村民參與政策等，理順、協(xié)調各行政主管部門(mén)在村莊發(fā)展中的職責，明確實(shí)施主體和實(shí)施責任，推動(dòng)、保障規劃落地。
部門(mén)簡(jiǎn)介：
空間規劃事業(yè)部是國地科技從事各類(lèi)規劃編制與國土空間咨詢(xún)服務(wù)的骨干，團隊充分融合城規土規、地理信息、整治修復、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、建筑景觀(guān)、生態(tài)環(huán)保等多學(xué)科背景專(zhuān)業(yè)人才，實(shí)現從“五級三類(lèi)”規劃編制到規劃運用的全方位服務(wù)，協(xié)助各地政府實(shí)現空間治理能力現代化，以及為客戶(hù)創(chuàng )造國土空間價(jià)值。
責任編輯：林冬娜、鄧小云
文章作者：楊孟 文章審核：閔令棟、羅偉玲
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