研究報告
地質(zhì)咨詢(xún)部·一處
二○○八年十二月
國有地勘單位改革與發(fā)展研究報告
地質(zhì)咨詢(xún)部
摘要：本研究報告是根據《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》要求“完善地質(zhì)工作體制機制”，“深化國有地質(zhì)勘查單位改革”，“認真總結改革經(jīng)驗，加大工作力度，因地制宜，區別對待，加強對改革的指導”的內容，結合咨詢(xún)中心及地質(zhì)咨詢(xún)部的工作實(shí)際確定的2008年調研項目。
報告總結我國地勘單位改革的歷程，闡述了地勘單位改革的必要性和必然性，只有將改革和發(fā)展結合起來(lái)，用改革促進(jìn)發(fā)展，用發(fā)展鞏固改革成果。報告重點(diǎn)分析了屬地化后各省地勘單位改革的探索，分析了目前的改革特點(diǎn)，對國有地勘單位改革順利推進(jìn)和經(jīng)濟快速增長(cháng)的原因進(jìn)行了分析，提出了國有地勘單位轉企面臨的困難和問(wèn)題：改革缺少?lài)覍用嬗行У暮暧^(guān)指導；企業(yè)化的改革方向與事轉企政策不協(xié)調、不配套；現行政策對地勘單位繼續維持事業(yè)體制有利，而對轉制為企業(yè)不利；改革思路不能隨客觀(guān)形勢的變化而變化，使得改革相對被動(dòng)；事企分開(kāi)處于兩難局面。
為貫徹徐紹史部長(cháng)“地勘單位要加強管理制度和經(jīng)營(yíng)機制的改革，進(jìn)一步增強活力和競爭力，增強地勘單位的綜合實(shí)力，更好地在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下生存和發(fā)展”。報告提出了在政府推動(dòng)和整體統籌下，深化地勘單位改革的建議，使現行法律、法規、政策能突出體現對公平競爭的保障、對不正當競爭的限制和對合法權益的維護，解決地勘單位的事業(yè)身份與企業(yè)運作的矛盾，促進(jìn)地勘單位的經(jīng)濟發(fā)展。
一、地勘單位改革的必要性和必然性
我國大規模開(kāi)展地質(zhì)工作是新中國成立之后，當時(shí)是全面學(xué)習原蘇聯(lián)的經(jīng)驗，實(shí)施計劃經(jīng)濟體制的時(shí)期。為和計劃經(jīng)濟體制相適應，我國地勘單位的組建，采用行政方法設置，用事業(yè)機制管理。
用行政方法設置的地勘單位，分為塊塊和條條兩大類(lèi)。塊塊是指按行政區域設立。即各?。ㄖ陛犑?、自治區），都設立地質(zhì)局(后改為地礦局)，其隊伍規模根據行政區劃的大小而有所不同；條條是指不同工業(yè)部門(mén)按部門(mén)的需要設立。地質(zhì)部(后改為地礦部)的地勘隊伍最多，為國家的經(jīng)濟、社會(huì )全方位服務(wù)；與此同時(shí)，有礦產(chǎn)資源需求的工業(yè)部門(mén)也成立了自己的地勘單位，最終有10個(gè)中央部委都建立了自己的地勘隊伍。
用事業(yè)機制管理，即全國地質(zhì)工作都由中央財政撥款，用計劃方法安排，并作為經(jīng)費運作。年初向地勘單位撥款，年末根據地勘單位的決算給予核銷(xiāo)，地勘費不進(jìn)入礦產(chǎn)品成本或工程成本，也不同地勘成果直接掛鉤，地勘成果無(wú)償交給礦山企業(yè)和工程建設單位使用。
地勘單位用行政方法設置、用事業(yè)機制管理，其優(yōu)點(diǎn)是隊伍調動(dòng)機動(dòng)靈活，并具有部隊艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)。但其缺點(diǎn)是容易造成隊伍盲目擴張。其原因：一是地勘費采用財政資金核銷(xiāo)制，用錢(qián)方便且用錢(qián)單位沒(méi)有壓力，都爭取多要地勘費。二是由于中央撥付的地勘費，基本上是按人頭給的，人多經(jīng)費就多，必然造成地勘單位隊伍擴張，機構重疊，工作重復，不計工作成本。如從1968年到1978年的十年間，全國吃地勘費的地勘職工由43萬(wàn)人增至94萬(wàn)人。
用行政方法設置、用事業(yè)機制管理的地勘單位體制，是和計劃經(jīng)濟的體制相適應的。因為不管是事業(yè)單位還是企業(yè)，統統是國家所有，事業(yè)單位的工作經(jīng)費和企業(yè)投資統統由國家財政出資，企業(yè)利潤也統統上交國家財政，地勘隊伍、礦山企業(yè)、工程建設都是吃國家的“大鍋飯”，干好干壞一個(gè)樣。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商業(yè)性，一律無(wú)償交給需要的單位使用。
但是1984年10月，黨的十三屆三中全會(huì )作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會(huì )主義經(jīng)濟是公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟后，情況就不一樣了，我國的經(jīng)濟成分和經(jīng)濟結構開(kāi)始發(fā)生很大的變化，國有企業(yè)普遍進(jìn)行公司制改革，初步建立起了現代企業(yè)制度；民營(yíng)企業(yè)得到了史無(wú)前例的發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)同時(shí)成為我國市場(chǎng)經(jīng)濟的主體，為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的形成和國民經(jīng)濟的持續快速發(fā)展共同作出貢獻。這一體制的轉變，使得國有企業(yè)不再是計劃經(jīng)濟模式下的政府的附屬物，而是“自主經(jīng)營(yíng)，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展”的獨立法人；他們不再是政府的“錢(qián)櫃”，只要依法上交利潤和納稅就可以了。非國有企業(yè)（如集體、私營(yíng)、股份制企業(yè)和外資企業(yè)等），更是獨立的法人，只有依法經(jīng)營(yíng)和承擔向國家納稅的義務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的企業(yè)的特點(diǎn)是以適應市場(chǎng)需要，追求最佳效益為目的，所以，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)或工程建設均是商業(yè)行為，為此為礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)或工程建設服務(wù)的勘查投入，應該進(jìn)入企業(yè)各自的產(chǎn)品或項目成本。就是說(shuō)，商業(yè)性地勘工作費用應由使用地勘成果的企業(yè)進(jìn)行支付。只有公益性性質(zhì)的地質(zhì)工作費用才由國家或地方財政埋單，并無(wú)償提供社會(huì )服務(wù)。所以，公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作資金來(lái)源的渠道是不同的，性質(zhì)也是不一樣的。公益性地質(zhì)工作費用由國家或地方財政劃撥，列入指令性的工作計劃，費用是核銷(xiāo)制；商業(yè)性地質(zhì)工作資金是通過(guò)經(jīng)濟合同的方式，通過(guò)市場(chǎng)取得的經(jīng)營(yíng)收入，多勞多得。所以，專(zhuān)門(mén)從事公益性地質(zhì)工作的隊伍應是事業(yè)性質(zhì)；而從事商業(yè)性地質(zhì)工作的隊伍應是企業(yè)性質(zhì)。這就是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，地質(zhì)工作分為公益性和商業(yè)性；地勘工作隊伍也分為公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍的原因。
據此，在實(shí)施中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的我國的地質(zhì)工作，也必須將地質(zhì)工作分成公益性和商業(yè)性?xún)深?lèi)，并且要分體運行。公益性地勘工作由政府財政出資，為公益性事業(yè)全方位無(wú)償服務(wù)；而商業(yè)性地勘工作，要在市場(chǎng)競爭中求生存、求發(fā)展。同時(shí)，地勘產(chǎn)業(yè)隊伍規模和結構的調整，也需要依據地勘市場(chǎng)的需求，用企業(yè)的機制來(lái)進(jìn)行推動(dòng)。但是對這個(gè)問(wèn)題的認識和實(shí)踐，卻經(jīng)過(guò)一段較長(cháng)的過(guò)程。
二、國有地勘單位改革與發(fā)展的現狀
（一）國有地勘單位改革推進(jìn)的歷程
國有地勘單位改革，大體從1985年開(kāi)始，至今大約有20多年時(shí)間，經(jīng)歷了兩個(gè)改革的發(fā)展階段：
第一階段：改革探索階段：時(shí)間大體上從1985年原地礦部提出“三化”開(kāi)始，到原地礦部石油局整體改企和地勘隊伍開(kāi)始實(shí)施屬地化管理為止。
1984年10月，黨的十三屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會(huì )主義經(jīng)濟是公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟。1985年，原地礦部根據《經(jīng)濟體制改革的決定》的精神，頒發(fā)了以簡(jiǎn)政放權為主要內容的兩個(gè)文件，針對舊體制下對地勘單位管得過(guò)多、統得過(guò)死的弊端，在計劃、財務(wù)、勞動(dòng)工資、機構設置等方面提出了擴大地勘單位的自主權，并實(shí)施“項目管理、地質(zhì)市場(chǎng)、多種經(jīng)營(yíng)”三大工程，特別是提出開(kāi)拓“地質(zhì)市場(chǎng)”作為改革的突破口。由于地勘單位在開(kāi)拓“地質(zhì)市場(chǎng)”和“多種經(jīng)營(yíng)”中有了新的資金來(lái)源渠道，給地勘單位的發(fā)展注入了新的活力，這樣就很自然地將市場(chǎng)機制引入到計劃地質(zhì)工作中來(lái)。與此同時(shí)，進(jìn)行了地質(zhì)工作的“三化”，即地質(zhì)成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地勘隊伍社會(huì )化的討論與實(shí)踐，這既包含有企業(yè)化取向的改革，又有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結構調整的內容。
這一階段改革的特點(diǎn)是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”、“八仙過(guò)海，各顯神通”，對改革的最終目標不十分明確，多屬于隊伍內部機制改革的性質(zhì)，尚未涉及地質(zhì)工作體制改革的內容。只是在事業(yè)體制下，探索企業(yè)化管理（機制層面）的途徑，所以改革的開(kāi)放程度較低，力度不大。由于受當時(shí)國家總體經(jīng)濟較為困難的影響，造成礦業(yè)不景氣、地勘事業(yè)費嚴重不足，所以，上述改革對當時(shí)的地勘隊伍度過(guò)難關(guān)，仍發(fā)揮了重大作用。
當時(shí)在改革與發(fā)展的實(shí)踐上，既有成功的經(jīng)驗，也有很多失敗的教訓?？傮w看，開(kāi)拓地質(zhì)市場(chǎng)（主要指地勘業(yè)的延伸產(chǎn)業(yè)），如工程勘查、工程施工、小礦山等，效果比較好；而開(kāi)拓的多種經(jīng)營(yíng)項目（如制造業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、養殖業(yè)等）效果比較差。但不管怎么說(shuō)，通過(guò)這場(chǎng)市場(chǎng)的洗禮，很多地勘單位在市場(chǎng)環(huán)境中逐步學(xué)會(huì )了“游泳”。在完成國家下達的地質(zhì)工作計劃的同時(shí)，初步學(xué)會(huì )了進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)拓，并取得了市場(chǎng)收入，彌補了預算內陸勘費的不足，緩解了地勘隊伍的困難。從這個(gè)意義上說(shuō)，這個(gè)階段的改革，既為國家減輕了經(jīng)濟負擔，同時(shí)也是地勘單位為其生存和發(fā)展進(jìn)行市場(chǎng)探索的過(guò)程，為深化改革掃除了思想障礙。
在這階段還實(shí)現了地勘隊伍基地由農村、山區搬遷至城市的目標，而且一般都搬進(jìn)了地級以上規模的城市，這一戰略性舉措，其意義是極其重大的。它既解決了職工和家屬生活上的后顧之憂(yōu)，更為地勘單位實(shí)施市場(chǎng)化運作，開(kāi)展商業(yè)性地質(zhì)工作，提供了有效運作的平臺。
第二階段是從1999年地勘隊伍實(shí)施屬地化管理改革開(kāi)始到現在。這一階段地勘隊伍改革的特點(diǎn)是改革目標明確，即“地勘隊伍改革必須堅持事企分開(kāi)，必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，必須堅持探索建立現代地勘企業(yè)制度”。但在實(shí)施步驟上，采取漸進(jìn)式改革模式，統籌規劃，逐步推進(jìn)。
1999年4月，國務(wù)院下發(fā)了《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)［1999］37號）。該改革方案明確要求：一是地勘隊伍改革必須堅持事企分開(kāi)、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行、探索建立現代地勘企業(yè)制度。二是將大部分地勘隊伍實(shí)行屬地化管理，并逐步實(shí)現企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在此后不到3個(gè)月的時(shí)間內，原地質(zhì)礦產(chǎn)部在各?。▍^、市）的地勘隊伍，由中央政府管理轉為地方政府管理。隊伍包括31個(gè)廳局級地勘單位，760個(gè)縣處級地勘單位，職工總數38.52萬(wàn)人（其中在職職工22.53萬(wàn)人、離退休職工15.99萬(wàn)人）。按照中央給予這次改革的政策，從中央財政劃轉到地方財政的年度地勘費基數為31.34億元；劃轉資產(chǎn)總額187.28億元，負債總額100.65億元，凈資產(chǎn)86.63億元，其中國家基金（資本）69.37億元。在地勘隊伍屬地化的基礎上，中國地質(zhì)調查局成立，中國地質(zhì)科學(xué)院重新組建。工業(yè)部門(mén)管理的地勘隊伍，于2001年按照國務(wù)院辦公廳《國家經(jīng)貿委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案》（國辦發(fā)［2001］2號文）的要求，大部分也實(shí)行屬地化管理；地方接受有困難的部分，交由中央部門(mén)管理；至此，工業(yè)部門(mén)所屬地勘隊伍管理體制改革也順利進(jìn)行并完成。這是建國50年來(lái)，國家地勘隊伍管理體制的重大改革，屬地化管理的地勘單位約63萬(wàn)人（在職34萬(wàn)人，離退休29萬(wàn)人），其中，原地礦系統的約38萬(wàn)多人，原工業(yè)部門(mén)約25萬(wàn)人；交由中央管理的地勘單位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行業(yè)部分地勘隊伍，約9萬(wàn)人（在職4.5萬(wàn)人，離退休4.5萬(wàn)人）。
實(shí)施屬地化管理的地勘單位絕大多數被列為省直屬事業(yè)單位，級別不變，業(yè)務(wù)接受?chē)临Y源部門(mén)的指導。其他一些地勘隊伍由中央主管部門(mén)或集團公司領(lǐng)導。
這階段改革的特點(diǎn)是：60多萬(wàn)人的地勘隊伍實(shí)施了由中央管理向地方政府管理體制轉變，體制改革的力度大，速度快，措施得力，僅用短短3年多的時(shí)間，就完成了隊伍的順暢過(guò)渡。在改革的目標上也十分明確，即必須堅持事企分開(kāi)、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行、探索建立現代地勘企業(yè)制度。但在改革目標的實(shí)施步驟上，要求在認真總結改革經(jīng)驗的基礎上，因地制宜，區別對待，從實(shí)際出發(fā)，逐步推進(jìn)。同時(shí)，中央和地方政府為推動(dòng)國有地勘單位改革，制定了一系列支持國有地勘單位進(jìn)行屬地化管理的優(yōu)惠政策，并要求全面得到落實(shí)，以解除國有地勘單位改革的后顧之憂(yōu)。
由于這一漸進(jìn)式改革步驟，使得屬地化后的國有地勘單位得以從容應對。多數國有地勘單位在堅持企業(yè)化改革方向的前提下，能根據隊伍自身的具體情況、所處區域的自然、經(jīng)濟環(huán)境，依照國家對地勘單位改革的具體要求，采取有針對性的改革措施，在改革途徑、方式、方法上進(jìn)行了一系列改革的探索。
目前改革已初步做到了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，其中公益性地質(zhì)工作由新組建的中國地調局組織實(shí)施；商業(yè)性地質(zhì)工作由原國有地勘隊伍和多種所有制的地勘隊伍，依據市場(chǎng)的需要，通過(guò)單位委托或市場(chǎng)競爭方式來(lái)承擔工作任務(wù)。國家雖然仍保留了地勘費基數，但地勘費基數的80%的經(jīng)費，用于保障離退休職工法定的生活費和其他保障性支出，以保障隊伍的穩定；只有地勘費基數的20%左右經(jīng)費，作為地勘單位逐步企業(yè)化的改革成本（原國有地勘隊伍不再承擔地質(zhì)工作計劃任務(wù)），用于支持原國有地勘單位在市場(chǎng)中進(jìn)行拼搏，以適應市場(chǎng)環(huán)境，使之逐步轉為企業(yè)。也就是《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》［國辦發(fā)(1999)37號文］明確的：“地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開(kāi)發(fā)和工程勘查工作。同時(shí)積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)和服務(wù)創(chuàng )收，逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實(shí)體”。對工業(yè)部門(mén)地勘隊伍的說(shuō)法是：“可以從各自部門(mén)的實(shí)際情況出發(fā)，改組為企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)集團”。由此可見(jiàn)，不管是原地礦部所轄的地勘隊伍，還是工業(yè)部門(mén)管理的地勘隊伍，除保留部分公益性地質(zhì)隊伍外，其改革的目標都是建立現代地勘企業(yè)制度。
國有地勘單位對改革的探索，可以說(shuō)既有創(chuàng )意，又各具特色?？傮w看，分為政府主導和地勘隊伍自主推動(dòng)兩種類(lèi)型。
一是政府主導型改革，即地方政府統籌地勘單位改革的力度較大，進(jìn)行了系統設計，出臺了統一的政策措施，整體推進(jìn)。這以?xún)让晒抛灾螀^和廣東省為代表。
內蒙古自治區改革的主要特點(diǎn)是：自治區政府制定了一系列政策，推動(dòng)地勘隊伍內部事企職能分開(kāi)，人員、經(jīng)費分開(kāi)管理，工作隊伍實(shí)行企業(yè)化改革與管理，加快地勘單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的步伐。其中對地勘單位最具影響力的政策措施是：一是給地勘單位分配若干個(gè)礦權；二是各單位創(chuàng )收部分全部留給各單位使用；三是商業(yè)性地勘工作優(yōu)先交給國有地勘單位承擔，如找到礦，給予效益分成；四是社會(huì )保障實(shí)施“老人老辦法、新人新辦法”。
具體政策有：
１、將地勘單位辦社會(huì )的職能移交地方，這主要指地勘單位辦的學(xué)校及其人員、資產(chǎn)、經(jīng)費，劃給地方政府。
２、離退休人員與在職職工經(jīng)費分開(kāi)管理。確保離退休人員“老有所養，老有所醫”。改革后原屬事業(yè)單位在編在冊的正式符合條件退休的職工，按事業(yè)職工待遇辦理退休（即老人老辦法）。
３、在職人員經(jīng)費包干，自負盈虧。各單位創(chuàng )收部分，全部留給各單位使用。新增人員所需經(jīng)費由用人單位自行解決，財政不再增加撥款（即新人新辦法）。
４、擴大用人自主權。地勘單位原有的事業(yè)編制以在編在冊的人數為基數實(shí)行注冊管理，減少一人相應減少一名編制。新進(jìn)人員單位自主聘用，新聘任領(lǐng)導不再確定行政級別（即老人老辦法、新人新辦法）。
５、實(shí)施事企職能分開(kāi)和內部實(shí)行企業(yè)化管理的改革。在劃出離退休人員經(jīng)費和辦社會(huì )的職能后，地勘單位實(shí)行企業(yè)化管理，積極探索建立現代企業(yè)制度和現代產(chǎn)業(yè)制度。
６、在局一級層面上組建集團公司，以出資人身份經(jīng)營(yíng)管理下屬企業(yè)化單位。局機關(guān)成為全局企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的投資、決策、協(xié)調、規劃和管理中心。
７、建立考核體系，對地勘單位國有資產(chǎn)保值、增值和經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行監督管理及考核獎懲。
廣東省改革的特點(diǎn)是實(shí)施省一級地勘行業(yè)局、院管理機構合并；地勘單位實(shí)施區域覆蓋，原則上一個(gè)地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍；管理體制改革穩妥進(jìn)行，企業(yè)化條件成熟后，采取逐步剝離。
主要內容有：
１、除保留廣東省核工業(yè)地質(zhì)局建制外，廣東省有色金屬地質(zhì)勘查局、省化工地質(zhì)勘查院和原省國土資源廳下屬的省地質(zhì)調查院劃歸省地質(zhì)勘查局管理；明確廣東省地質(zhì)勘查局、省核工業(yè)地質(zhì)局仍為省政府直屬事業(yè)單位，由省國土資源廳負責行業(yè)管理。
２、按區域覆蓋、優(yōu)勢互補的原則，積極穩妥推進(jìn)下屬地質(zhì)勘查單位的整合和分類(lèi)改革，在維持現有布局的基礎上，原則上一個(gè)地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍。
３、在有條件的地方，可選擇一個(gè)公益性地質(zhì)勘查單位作為地級以上市人民政府國土資源管理部門(mén)的地質(zhì)災害預警、防治、危機管理的技術(shù)支撐機構，實(shí)行“省市結合、以省為主”的管理體制。
４、穩妥解決地勘隊伍歷史遺留問(wèn)題和改革中的突出問(wèn)題。
５、目前地勘隊伍的管理體制改革穩妥進(jìn)行，企業(yè)化條件成熟多少，采取逐步剝離的辦法，不操之過(guò)急。
二是地勘單位自主推動(dòng)型改革。
這分為兩種類(lèi)型：
第一種類(lèi)型：是以局為單元的整體統籌改革，以云南為代表。
該模式的特點(diǎn)是，以局為單元，以?xún)?yōu)良資產(chǎn)為紐帶，實(shí)施以?xún)?yōu)勢企業(yè)為龍頭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結構調整和資產(chǎn)重組，推進(jìn)建立現代企業(yè)制度的改革，形成具有一定規模和實(shí)力的產(chǎn)業(yè)群體。其產(chǎn)業(yè)群體中以礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)和工勘施工兩大產(chǎn)業(yè)為主體。對重組過(guò)程中，剝離出來(lái)的不適應市場(chǎng)需求的職工，采取內退、待崗、轉崗等方式，用事業(yè)費保障其基本生活，退出市場(chǎng)。同時(shí)，另組建了一個(gè)副廳級的省地質(zhì)調查局，組織實(shí)施公益性地質(zhì)工作。
主要內容有：
１、分離
在全局范圍內將各地勘單位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分離、主業(yè)與輔業(yè)分離，并對職工隊伍進(jìn)行分流。將主業(yè)和優(yōu)良資產(chǎn)、精干人員組建成公司，推進(jìn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)；剩下的繼續保留地質(zhì)隊外殼，實(shí)行事業(yè)管理。
２、重組
在事企分離后，在全局范圍內推進(jìn)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)業(yè)、工勘施工業(yè)和以“地產(chǎn)、珠寶和外經(jīng)貿”為重點(diǎn)的第三產(chǎn)業(yè)的重組。
對礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)業(yè)，按公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分制運行的要求運作。其中以地調隊為基礎，加上其他專(zhuān)業(yè)的技術(shù)力量，組建成精干的公益性地質(zhì)調查隊伍。商業(yè)性地質(zhì)工作，按市場(chǎng)原則組建了云南地礦資源股份有限責任公司。對工勘施工業(yè)，重組為國土建設工程公司、地質(zhì)工程勘察公司、地礦建設工程公司和南方地勘工程公司等四個(gè)高資質(zhì)的勘察施工公司。對第三產(chǎn)業(yè)，重組為云南山水房地產(chǎn)公司、云南地礦珠寶公司、云南地礦進(jìn)出口公司。
３、改制
在分離、重組的基礎上，推進(jìn)建立現代企業(yè)制度的改革。局屬云南地礦勘查工程總公司作為主要發(fā)起人，聯(lián)合其他四家相關(guān)聯(lián)的企業(yè)，共同發(fā)起設立了全國第一家資源型公司――云南地礦資源股份有限公司，爭取上市。
４、局實(shí)行職能分離
隊伍經(jīng)分離、重組、改制后，局的資產(chǎn)管理職能和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行分離。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由局集團公司經(jīng)營(yíng)，承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任；局機關(guān)逐步退位于事業(yè)管理，并承擔國有資產(chǎn)出資人的責任。
第二種類(lèi)型是對省范圍內不同區域的地勘單位進(jìn)行重組，優(yōu)化其資產(chǎn)和人力資源結構，組建集團公司或有限責任公司或以地勘大隊一級為基礎，在內部二級單位進(jìn)行體制和機制改革，做實(shí)搞活二級單位。這以浙江、遼寧為代表。
主要內容：
１、事企分開(kāi)：在產(chǎn)權關(guān)系上實(shí)行所有者與經(jīng)營(yíng)者分離。
具體分兩種情況：
一是直接分開(kāi)。對于經(jīng)營(yíng)資質(zhì)較好，規模較大，市場(chǎng)競爭能力較強的地勘企業(yè)，完全與地勘事業(yè)單位分離，由局負責管理。
二是地勘單位內部分開(kāi)。即地勘單位的二級勘查經(jīng)營(yíng)單位，作為經(jīng)營(yíng)主體。浙江的做法是二級單位擁有法人財產(chǎn)權，建立法人治理結構，自主經(jīng)營(yíng)，自負盈虧；局和地勘單位作為出資人擁有相應資產(chǎn)所有權，并按出資額享受相應權益。遼寧的做法是給予二級單位以模擬內部市場(chǎng)、模擬法人實(shí)體、模擬集團運作為原則，給予相對獨立的經(jīng)營(yíng)權和作為相對獨立的投資主體，逐步發(fā)展為具有一定自我積累能力的相對利潤中心。
２、企業(yè)化管理：事企分開(kāi)后的企業(yè)都要逐步建立現代企業(yè)制度。規模較小或效益較差的經(jīng)營(yíng)單位盡快完成民營(yíng)化改造。
３、按照企業(yè)化要求，相應進(jìn)行人事制度、考核制度、地勘費管理方面的改革。
不同類(lèi)型改革的共同特點(diǎn)是，都從產(chǎn)業(yè)結構、組織結構的調整入手，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，強化了內部管理，突出了經(jīng)濟發(fā)展，給改革與發(fā)展創(chuàng )造了機遇，注入了活力，收到了實(shí)效。
其效果主要體現在以下幾個(gè)方面：一是60多萬(wàn)人的地勘隊伍在短短三年時(shí)間內，全面完成了從中央到地方的屬地化管理過(guò)渡，過(guò)渡順暢，職工思想安定；二是地勘經(jīng)濟得到了高速發(fā)展；三是地勘隊伍的綜合經(jīng)濟實(shí)力和市場(chǎng)競爭力顯著(zhù)增強；四是職工的收入和生活水平得到了顯著(zhù)提高。
但是，國有地勘單位改革的現狀，距離改革設定的終極目標尙存在著(zhù)較大的差距。其差距的突出表現：一是所有的經(jīng)營(yíng)單位都仍是國有獨資“企業(yè)”，還是“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”，仍處于內部企業(yè)化管理的改革階段，即“戴事業(yè)單位的帽子，走企業(yè)化的路子”。這種事企混合運作的結果是事業(yè)、企業(yè)相互牽制，導致現有地勘單位的公益服務(wù)功能不強，市場(chǎng)競爭力也不強。二是國有地勘單位建立現代地勘企業(yè)制度的改革，還沒(méi)有真正破局，因為事業(yè)體制下的企業(yè)化管理，并不是真正意義上現代地勘企業(yè)，這種體制格局在產(chǎn)權制度、分配機制等方面不能完全適應新的形勢和要求，一定程度上影響了地勘單位的進(jìn)一步發(fā)展，真正意義上的商業(yè)性地勘隊伍還未形成，更談不上在短期內發(fā)展壯大。
（二）國有地勘單位實(shí)施屬地化管理后，地勘經(jīng)濟發(fā)展的現狀
１、國有地勘單位的經(jīng)濟普遍實(shí)現了高速發(fā)展，上了一個(gè)新臺階，并帶動(dòng)了基礎地質(zhì)、礦產(chǎn)地質(zhì)、廣義環(huán)境地質(zhì)工作取得重大進(jìn)展，境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)工作取得較大進(jìn)展。
在基礎地質(zhì)工作方面，實(shí)現了全國陸域面積中比例尺區域地質(zhì)調查全覆蓋，基本完成了小比例尺區域地球物理調查和中比例尺區域化探，完成中比例尺區域水文地質(zhì)普查、小比例尺全國環(huán)境地質(zhì)調查，完成六分之一陸域面積的大比例尺航空遙感地質(zhì)調查，完成第一輪海岸帶、海島和灘涂資源調查。
商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資大幅度增長(cháng)?！笆濉逼陂g，我國固體礦產(chǎn)勘查資金累計投入183億元，年均增長(cháng)15%，鉆探工作量年均增長(cháng)50%。2006年和2007年，固體礦產(chǎn)勘查投入資金208億元，兩年完成的鉆探工作量超過(guò)“十五”時(shí)期的總和。同時(shí)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資主體呈現多元化的格局，社會(huì )資本已經(jīng)成為礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)投資的主體，如2007年社會(huì )資金達到總投資的59%.
重要礦產(chǎn)勘查取得重大進(jìn)展，中西部找礦成績(jì)巨大，東部找礦不斷突破，尤其是危機礦山接替資源找礦取得重大進(jìn)展，銅、鐵、鋁、鉛鋅、金、銀、鉬等礦產(chǎn)均有重大發(fā)現，找礦前景廣闊。
境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)取得較大進(jìn)展。各地勘單位積極“走出去”，正在執行的境外項目有142個(gè)，黑龍江、江西、山東、河南、云南等省和中央直屬的地勘單位已在境外取得了一批礦業(yè)權，發(fā)展勢頭很好。
廣義環(huán)境地質(zhì)工作領(lǐng)域不斷擴大，全方位地為國家重大工程建設和地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展服務(wù)。如開(kāi)辟農業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、地質(zhì)災害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、礦山環(huán)境治理、地方病防治、旅游地質(zhì)等多領(lǐng)域的地質(zhì)工作，既適應了市場(chǎng)需求，又發(fā)揮了地勘工作多服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和工作潛力。特別在地質(zhì)災害的防治工作方面成績(jì)斐然，在減少災區人員傷亡和財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了不可替代的作用，真正體現了黨中央倡導的“以人為本”的戰略思想。
地勘單位經(jīng)濟普遍實(shí)現了較快增長(cháng)。下面用國有地勘單位屬地化8年經(jīng)濟收益對比表進(jìn)行說(shuō)明。
國有地勘單位屬地化8年經(jīng)濟收益對比表
年份
年收入總量
億元
年均增長(cháng)率
%
地勘費
投入
億元
年均增長(cháng)率
%
市場(chǎng)收入
億元
年均增長(cháng)率
%
凈資產(chǎn)
總量
億元
年均增長(cháng)率
%
1999
89.9
25.7
62.7
65.4
2007
605.4
26.7
172.8
26.7
432.6
28.8
326.5
22.2
從上表不難看出，國有地勘單位實(shí)施屬地化管理后，８年來(lái)，收入總量、地勘費投入、市場(chǎng)收入年均增長(cháng)率分別達到了26.7%、26.7%和28.8%；凈資產(chǎn)總量年均增長(cháng)率為22.2%，均大大高于全國和地方經(jīng)濟GDP的年增長(cháng)速率，且達到1倍以上。同時(shí)，地勘費增長(cháng)速率和市場(chǎng)收入增長(cháng)速率做到了均衡發(fā)展，幾乎不相上下。從凈資產(chǎn)的增長(cháng)情況看，也與經(jīng)濟總收入增長(cháng)基本同步。說(shuō)明屬地化８年來(lái)，地勘經(jīng)濟是均衡發(fā)展的，而且增長(cháng)速度和經(jīng)濟效益都是很好的。充分證明，國有地勘單位在屬地化以后，綜合經(jīng)濟實(shí)力和市場(chǎng)競爭力均顯著(zhù)增強，經(jīng)濟總量快速增長(cháng)，職工收入有較大幅度提高，生活水平有了較大改善。
（三）國有地勘單位改革順利推進(jìn)和經(jīng)濟快速增長(cháng)的原因分析
１、屬地化和企業(yè)化體制改革的方向和建立中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制對地質(zhì)勘查工作的要求相吻合，是大勢所趨。
２、我國地質(zhì)勘查體制和機制的改革，早在20多年前已經(jīng)起步，并逐步深化，所以，地質(zhì)勘查隊伍對這次改革已經(jīng)有了較充分的思想準備，思想平穩。
３、中央和地方出臺了一系列支持地質(zhì)工作改革與發(fā)展的優(yōu)惠政策，為地勘單位的改革與發(fā)展提供了重要保障。
如國辦發(fā)(1999)37號文、國辦發(fā)(2003)76號文、國務(wù)院〔2006〕4號文等，為國有地勘單位的改革與發(fā)展指明了方向，同時(shí)，文件所提出的政策措施，為廣大地勘職工解除了改革與發(fā)展方面的后顧之憂(yōu)。特別是允許“國有地勘單位將礦業(yè)權價(jià)款轉增為國家資本金”的政策，緩解了相當部分國有地勘單位發(fā)展初期資本金嚴重不足的困境，走上了快速發(fā)展之路。如地處內蒙古赤峰市的地勘十院，通過(guò)轉讓阿魯克爾沁旗膨潤土礦、巴林左旗哈拉白鉛鋅礦的礦業(yè)權，獲得原始積累，又在此基礎上通過(guò)積極組織職工入股的方式，補充勘查資金，相繼發(fā)現和購買(mǎi)礦業(yè)權，形成采礦權，又通過(guò)吸引礦山企業(yè)入股，組成完全獨立的股份礦業(yè)公司，相繼開(kāi)發(fā)了五座礦山，形成穩定的收入來(lái)源，壯大了十院的經(jīng)濟基礎，僅2007年內蒙地勘十院完成工業(yè)產(chǎn)值8.5億元，實(shí)現利稅3.5億元。
４、屬地化管理的時(shí)機，正是我國克服了亞洲金融風(fēng)暴的影響，全國經(jīng)濟進(jìn)入了高速增長(cháng)的時(shí)期。
現在我國已同時(shí)進(jìn)入了城市化、工業(yè)化階段，并成為世界性的“大工地、大工廠(chǎng)、大市場(chǎng)”，故對礦產(chǎn)資源需求和工程勘查、施工的需求十分旺盛；同時(shí)，國家實(shí)施可持續發(fā)展戰略，十分重視了環(huán)境保護與治理以及地質(zhì)災害防治工作，相應領(lǐng)域的地質(zhì)勘查市場(chǎng)有效需求也迅速擴大。
５、屬地化管理的時(shí)機，正是國內外礦業(yè)市場(chǎng)空前繁榮，礦產(chǎn)品需求量大，礦產(chǎn)品價(jià)格高位運行的時(shí)期，受市場(chǎng)需求和超額利潤的驅動(dòng)，在我國掀起了強大的找礦熱、開(kāi)礦熱，使得礦產(chǎn)地質(zhì)工作需求旺盛。
６、地勘單位實(shí)施屬地化管理和地方政府需要一支聽(tīng)從指揮、來(lái)之能戰的地勘隊伍的期待“不謀而合”。
地勘單位實(shí)施屬地化管理，對地方政府來(lái)說(shuō)，地勘單位完成了角色轉換，由“客人”身份變成了“主人”身份。地方政府面對地方經(jīng)濟、社會(huì )的高速發(fā)展和礦業(yè)熱的形勢，迫切需要有一支自己能夠直接指揮并調動(dòng)靈活的地勘隊伍，而地勘單位實(shí)施屬地化管理，正好滿(mǎn)足了他們的這種需要。所以，地方政府十分支持地勘隊伍實(shí)施屬地化管理，并能真心實(shí)意地關(guān)心屬地化的國有地勘單位的改革與發(fā)展問(wèn)題，幫助其解決前進(jìn)中遇到的困難和問(wèn)題。
７、屬地化管理后，地勘單位能積極主動(dòng)地開(kāi)拓市場(chǎng)，擴大服務(wù)領(lǐng)域，將地質(zhì)勘查工作融入地方的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展服務(wù)。
地方礦業(yè)的振興，需要大量的礦產(chǎn)地信息和基礎地質(zhì)工作支撐；地方經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展，離不開(kāi)廣義環(huán)境地質(zhì)工作的服務(wù)與支持。地勘單位要得到較快發(fā)展，就必須樹(shù)立為地方經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展主動(dòng)服務(wù)的意識和責任，才能將地質(zhì)工作真正發(fā)揮出“資源基礎、環(huán)境基礎、工程基礎”三大功能的效果。這也正是地勘單位的優(yōu)勢所在，和地方經(jīng)濟發(fā)展的需要不謀而合。
８、屬地化管理后，地勘單位將工作中心轉向經(jīng)濟發(fā)展，一心一意謀發(fā)展。
現在的地勘單位從一線(xiàn)職工到單位領(lǐng)導，都對隊伍的生存與發(fā)展有了強烈的危機感和責任感。他們認識到，既然國家確立了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度，市場(chǎng)化改革的取向就不可逆轉?！暗?、靠、要”和吃“大鍋飯”，只能將隊伍帶入死胡同，并喪失發(fā)展的時(shí)機。
改革是手段，發(fā)展才是目的，既然企業(yè)化改革的方向已定，只能從地勘單位實(shí)際出發(fā)，主要靠自身的努力，挖掘潛力，在市場(chǎng)上求生存，求發(fā)展。為此，多數地勘單位都重視發(fā)展戰略的謀劃，對改革與發(fā)展，有一整套完整的思路。依據多年改革與發(fā)展的探索，紛紛從調整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結構入手，加大進(jìn)入市場(chǎng)的力度，爭取有一個(gè)較快的發(fā)展速度和空間，盡快占領(lǐng)市場(chǎng)，實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，摒棄以往“天女散花”、“瞎子摸象”的發(fā)展方略，堅持主業(yè)回歸為“大地質(zhì)、大礦業(yè)”的發(fā)展走向。一方面集中精力抓地質(zhì)找礦，加大力度，加快速度，推動(dòng)地質(zhì)找礦突破進(jìn)程；條件許可時(shí)，不失時(shí)機地向后續的礦業(yè)延伸。另一方面，根據經(jīng)濟、社會(huì )快速發(fā)展形勢的需要和適應市場(chǎng)需求，拓展地質(zhì)工作服務(wù)領(lǐng)域，全方位融入地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)并走向社會(huì )。如開(kāi)辟農業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、地質(zhì)災害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、礦山環(huán)境治理、地方病防治、珠寶、旅游地質(zhì)等多領(lǐng)域的地質(zhì)工作，既適應了市場(chǎng)需求，又發(fā)揮了地勘工作多服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和工作潛力。還有不少地勘單位，根據國家經(jīng)濟的總體發(fā)展戰略思想，積極開(kāi)拓兩個(gè)市場(chǎng)，利用兩種資源，實(shí)施“走出去”戰略，到境外開(kāi)拓市場(chǎng)，把市場(chǎng)做大做強。
９、改革管理制度，進(jìn)行制度創(chuàng )新，將地勘單位的工作效率和經(jīng)濟效益與職工的自身利益緊密掛鉤，極大地調動(dòng)起廣大職工的積極性和創(chuàng )造力。
地勘單位普遍實(shí)施企業(yè)化管理機制，內部還普遍進(jìn)行了三項制度改革，尤其是對用人制度、分配制度的改革力度較大，做到了“能者上，庸者下，多勞多得”，極大地調動(dòng)廣大職工的積極性和創(chuàng )造力，從而拓寬了市場(chǎng)，降低了工作成本，提高了工作效率和經(jīng)濟效益，職工的收工和福利也大幅度地提高。如青海省環(huán)境地質(zhì)勘查局，打破干部、工人界限，實(shí)行全局中層干部競聘上崗。職工雙向選擇，競爭上崗，實(shí)現人力資源最佳組合和人才最佳使用的合理配置方式。其次，封存在崗職工檔案工資，崗位工資加效益分配的勞動(dòng)工資分配制制度度收入分配向一線(xiàn)傾斜，調動(dòng)和激發(fā)了職工的工作創(chuàng )造性和積極性。再次，局下屬科級單位實(shí)行模擬法人的經(jīng)營(yíng)方式，積極推行內部經(jīng)營(yíng)承包制，自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、自負盈虧，有效地促進(jìn)了局級經(jīng)濟的發(fā)展。這個(gè)僅200人的小局2007年在職職工人均貨幣工作量近40萬(wàn)元，在崗職工人均工資6萬(wàn)元。
同時(shí)，在發(fā)展中強調向管理要效益，制定出一整套相互聯(lián)系的責任指標，以及對這些指標的審計和考核辦法，年終根據考核結果，兌現獎勵和懲罰，突出以“責任制為中心”的管理。既強化地勘局與地勘單位的經(jīng)濟責任，又十分重視對地勘單位二級單位的管理。二級單位既是經(jīng)營(yíng)規模的支撐點(diǎn)，又是經(jīng)濟效益的獲得點(diǎn)，故對二級單位普遍推行了不同形式、不同指標的經(jīng)濟責任承包制，調動(dòng)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)第一線(xiàn)骨干的積極性，從而保證了全局經(jīng)濟的快速發(fā)展。再次是對地勘費的管理，制定了從分配到檢查、考核的整套管理辦法，使地勘費功能得到了全面發(fā)揮，既保證了離退人員按標準、足額、及時(shí)領(lǐng)到養老金，又擠出10％到20％，用于發(fā)展生產(chǎn)。這既維持了地勘隊伍的穩定、又促進(jìn)了地勘單位發(fā)展。
三、地勘單位改革發(fā)展面臨的困難和問(wèn)題
地勘單位屬地化之后，各地勘單位雖然在經(jīng)濟發(fā)展上取得了良好業(yè)績(jì)和不少寶貴經(jīng)驗，但由于地質(zhì)工作的特殊性，長(cháng)期地處高山峻嶺、大漠深處等艱苦環(huán)境條件之中，從事基礎性地質(zhì)工作和進(jìn)行找礦，所以，總體上存在著(zhù)與地方、社會(huì )聯(lián)系較少，市場(chǎng)意識滯后等先天不足因素，加之，存在著(zhù)長(cháng)期積累的特殊困難等原因，決定了國有地勘單位改革的復雜性和艱巨性。同時(shí)，地勘行業(yè)與礦業(yè)行業(yè)系第一產(chǎn)業(yè)，為弱勢產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)興衰與總體經(jīng)濟形勢聯(lián)系得十分緊密，故對經(jīng)濟形勢的敏感性特別強。近幾年地勘經(jīng)濟發(fā)展快，呈現出繁榮景象的原因，固然與隊伍自身努力、國家優(yōu)惠政策支持等因素有關(guān)外，更與近幾年全國經(jīng)濟進(jìn)入了高速增長(cháng)期以及國內外礦業(yè)市場(chǎng)空前繁榮，礦產(chǎn)品價(jià)格高位運行期的國內外良好經(jīng)濟整體形勢有關(guān)。
但當前的經(jīng)濟形勢已處于全球金融風(fēng)暴和全球經(jīng)濟衰退周期之中，已經(jīng)明顯感到礦業(yè)和地勘業(yè)正處在調整和下滑的趨勢中。在世界經(jīng)濟周期性調整和金融危機的雙重沖擊之下，礦業(yè)整體上加速下滑，如最近4個(gè)月，鋼鐵、銅、鋁、錫等主要金屬價(jià)格最大跌幅達到了40—60%，原油跌幅達到60%以上，礦業(yè)景氣度大幅度下降?，F在還難以預測礦業(yè)的困境會(huì )持續多久，但總體判斷是，礦業(yè)形勢目前可能僅進(jìn)入初冬，嚴寒還在后面。我國的地勘業(yè)，因受我國加大基本建設規模和民生工程、生態(tài)建設和擴大內需經(jīng)濟政策導向的影響，估計地勘業(yè)的景氣度比礦業(yè)要好一些，但也不能過(guò)分樂(lè )觀(guān)，要做好地勘業(yè)和礦業(yè)經(jīng)濟大幅度下滑的思想準備?？傮w看，當前經(jīng)濟衰退的大環(huán)境對國有地勘單位的發(fā)展與改革深化，會(huì )增加一些困難和問(wèn)題。
另外，在經(jīng)濟發(fā)展上國家對地勘單位存在不少歷史欠賬，另在政策層面上還存在著(zhù)方方面面不利于國有地勘單位深化改革的因素，影響到國有地勘單位的經(jīng)濟發(fā)展和改革深化。其主要表現有以下幾方面的問(wèn)題與困難。
(一)深化改革缺少?lài)覍用嬗行У暮暧^(guān)指導
國有地勘單位深化改革是一項系統工程、具有體制和機制創(chuàng )新的性質(zhì)，難度很大。國有地勘單位實(shí)施屬地化管理已歷經(jīng)8年多的時(shí)間，各地勘局對地勘單位的改革各顯神通，十分活躍，創(chuàng )造并積累了許多改革和發(fā)展的經(jīng)驗，推動(dòng)了地勘經(jīng)濟的快速發(fā)展和體制與機制的創(chuàng )新。這些經(jīng)驗十分寶貴，需要行業(yè)主管部門(mén)和地方人民政府進(jìn)行認真的總結和宏觀(guān)分析，理論研究和分類(lèi)指導，并據此對現有的政策進(jìn)一步加以落實(shí)和完善，對不利于深化改革與發(fā)展的政策加以調整，為國有地勘隊伍深化改革，體制和機制創(chuàng )新，創(chuàng )造更寬松的外部條件。
從現狀看，國土資源行政主管部門(mén)對此進(jìn)行了不少調研，也總結了這方面的一些經(jīng)驗，并發(fā)現了改革中存在的一些問(wèn)題和困難。但國有地勘單位實(shí)行屬地化９年來(lái)，各方面的情況與屬地化初期都發(fā)生了深刻的變化，如從當年地勘工作“無(wú)米下鍋”，到現在地勘工作“供不應求”；從當年地質(zhì)人員嚴重過(guò)剩，就現在地質(zhì)人員嚴重不足。同時(shí)，全國各區域地勘經(jīng)濟發(fā)展又是不平衡的。這需要行業(yè)主管部門(mén)和地方人民政府對新形勢下的地質(zhì)工作形勢重新進(jìn)行認識，并據此對現在和今后一段時(shí)間國有地勘單位如何深化改革、發(fā)展的總體思路、戰略方向、任務(wù)、目標、實(shí)施步驟進(jìn)行調整，重新進(jìn)行總體規劃。但目前卻對此缺乏宏觀(guān)指導上的鮮明態(tài)度，在政策上也沒(méi)有提出新的舉措。特別是面對當前全球經(jīng)濟周期性調整和金融危機沖擊的雙重作用，對我國地勘經(jīng)濟與礦業(yè)經(jīng)濟可能會(huì )造成什么樣的影響，對深化改革會(huì )造成什么樣的沖擊，均應認真分析和研究，給地勘單位以指導，幫助其度過(guò)難關(guān)。
（二）企業(yè)化的改革方向與事轉企政策不協(xié)調、不配套。
國發(fā)〔2006〕4號《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》明確指出：“按照人員精干、結構合理、裝備精良、能承擔重大任務(wù)的要求，抓緊建精建強中央公益性地質(zhì)調查隊伍?！?。省級政府也要盡快建實(shí)建強地方公益性地質(zhì)調查隊伍”。 國辦發(fā)(1999)37號文明確：“地質(zhì)勘查單位企業(yè)化需要有一個(gè)過(guò)程，要創(chuàng )造條件加快改革的步伐。地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開(kāi)發(fā)和工程勘查工作，同時(shí)積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)和服務(wù)創(chuàng )收，逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實(shí)體”。解讀這兩個(gè)文件的精神，就是在屬地化地勘隊伍中，除要盡快建實(shí)、建強中央和地方公益性地質(zhì)調查隊伍外，要創(chuàng )造條件將地勘單位逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實(shí)體。經(jīng)過(guò)8年的實(shí)踐，國有地勘單位仍處于事業(yè)體制下的企業(yè)化管理階段，建立現代地勘企業(yè)制度的改革，至今還沒(méi)有真正破局。沒(méi)有真正破局的原因，有國家和區域經(jīng)濟大環(huán)境方面的因素，也有地勘隊伍歷史包袱太重，國家制定的優(yōu)惠政策未完全得到落實(shí)的因素，還有地勘單位企業(yè)化的改革方向與事業(yè)單位轉為企業(yè)政策不協(xié)調、不配套的因素。國家對上述問(wèn)題的解決，如果不能創(chuàng )造出較為密切配合的政策環(huán)境，地勘單位寧愿維持在“事業(yè)體制，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的改革與發(fā)展階段，很難調動(dòng)國有地勘單位建立現代地勘企業(yè)的積極性。但是，建立現代地勘企業(yè)制度是 國發(fā)〔2006〕4號《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》對從事商業(yè)性地質(zhì)工作的改革目標，這是必須實(shí)現的，不然的話(huà)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟規則的多元化的商業(yè)性地質(zhì)工作環(huán)境難以形成。
其主要困難集中在三個(gè)方面：
１、轉企所需要的資本金難以籌集。
即使是轉為勞動(dòng)密集型的工勘企業(yè)，現有在冊人員人均凈資產(chǎn)也遠遠不夠。以實(shí)施屬地化管理的31個(gè)省區地勘隊伍為例：1999年在冊人員人均凈資產(chǎn)為37869元，到2007年增加到119380元，應該說(shuō)人均凈資產(chǎn)年均增長(cháng)1萬(wàn)元是很快的，但離一般企業(yè)人均凈資產(chǎn)17萬(wàn)元的水平還有較大的差距，特別是流動(dòng)性資產(chǎn)嚴重不足。至于轉到其他產(chǎn)業(yè)，如礦業(yè)這樣資產(chǎn)密集型的產(chǎn)業(yè)，人均凈資產(chǎn)就顯得更不足，現以《全國地質(zhì)勘查行業(yè)情況通報》中所列的其他地勘單位情況為例，2007年在職職工人均凈資產(chǎn)達到71.16萬(wàn)元，而屬地化地勘單位2007年在職職工人均凈資產(chǎn)為11.94萬(wàn)元，僅為前者的16.8%，可以想像，當前經(jīng)濟實(shí)力如此低下的屬地化地勘單位如果轉為企業(yè)，將難以與同類(lèi)實(shí)力強的企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)競爭，很可能被淪為人家的“打工仔”。
２、地勘單位發(fā)展的包袱較重，主要表現為歷史遺留的問(wèn)題難以徹底解決，同時(shí)還承載著(zhù)隊伍穩定等傳統體制留下的負擔。
其主要表現有，用于發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)嚴重不足，技術(shù)裝備陳舊落后，隊伍老化，技術(shù)力量不足，市場(chǎng)競爭力不強，自我發(fā)展能力差。還存在住房、基礎設施、養老、醫療、離退休等大量歷史遺留問(wèn)題長(cháng)期未得到妥善解決。例如按照國家規定，事業(yè)單位可以實(shí)施福利分房，但地勘單位大多數職工，尤其基層單位職工住房都沒(méi)有到位，隨后出臺的住房補貼、住房基金和提租補貼，也沒(méi)有兌現。據許多地勘局反映，這方面的欠賬數額巨大，總額可能達百億元以上，而這些問(wèn)題又是地勘隊伍自身無(wú)法解決的，只能等待國家財政統一解決。但解決它又涉及中央財政和地方財政的關(guān)系，以及某些地方財政也存在缺乏支付能力等實(shí)際困難，很難滿(mǎn)足廣大地勘職工對福利補欠的要求，這就構成地勘單位深化改革中的難題，嚴重阻礙了地勘單位的改革發(fā)展。
３、現有的人員結構，包括年齡結構、性別結構、知識結構、專(zhuān)業(yè)技能結構，根本無(wú)法適應轉企后對人才的需要。
有的局測算，即使產(chǎn)業(yè)結構調整到位，仍然會(huì )有40—50％的現有職工無(wú)法安置。在這種情況下，不可能讓轉制的企業(yè)去承擔這些人的社會(huì )保險。
（三）現行政策對地勘單位繼續維持事業(yè)體制有利，而對轉制為企業(yè)不利。
１、在國辦發(fā)(1999)37號文件及其他有關(guān)文件中，對地勘單位實(shí)現企業(yè)化，規定了許多支持性?xún)?yōu)惠政策。但其實(shí)際落實(shí)的情況并不理想，而且各省區之間差距較大。據部地質(zhì)勘查司調查資料顯示：在中央出臺的12項國有地勘單位優(yōu)惠政策措施中，僅“地質(zhì)勘查費基數與年增長(cháng)幅度”和“增加工資政策”的落實(shí)情況較好，分別達到82.4%和85.3%；而“下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策”、“基本建設預算內投資補助政策”、“住房改革支出政策”、“職工養老保險社會(huì )統籌政策”落實(shí)情況不理想，落實(shí)率均不到40%。政策落實(shí)情況較好的省份有山東省、福建省、云南省、遼寧省和黑龍江省，落實(shí)率達到92%以上。屬地化改革已經(jīng)近9年，國家確定的優(yōu)惠政策的落實(shí)率如此之低，必然使得隊伍轉企時(shí)感到憂(yōu)慮，所以，多數地勘單位對改革繼續深化，采取等待和觀(guān)望態(tài)度。
２、商業(yè)性地質(zhì)勘查市場(chǎng)不發(fā)育，資本市場(chǎng)缺位、地質(zhì)勘查單位資本金嚴重不足等，制約地勘單位事改企的進(jìn)程。
國有地勘單位轉企要靠國家大量增補資本金，可能難度很大。所以，中央給予的優(yōu)惠政策中有一條，是允許國有地勘單位將礦業(yè)權價(jià)款轉增為國家資本金。這一政策應該說(shuō)是彌補多數地勘單位資本金的可行辦法，因為地勘單位幾十年來(lái)形成的找礦成果中，有一部分有條件轉化為礦業(yè)權。但實(shí)際執行這一政策時(shí)，就遇到了許多意想不到的困難。據部地質(zhì)勘查局調研資料：“基本落實(shí)（礦業(yè)權價(jià)款轉增為國家資本金政策）的占73.5%，基本未落實(shí)的占17.6%，落實(shí)情況不明確的占8.82%。據我們在新疆和青海兩省區的調查，國有地勘單位申請礦業(yè)權，難度十分大，落實(shí)的極其個(gè)別。其原因是礦業(yè)權管理和市場(chǎng)運行非常不規范，帶有很大的隨意性。其表現有：政府直接決定礦業(yè)權出讓?zhuān)I(lǐng)導說(shuō)了算；地縣政府要出讓礦業(yè)權的話(huà)語(yǔ)權，如果該礦業(yè)權涉及到地方利益，國有地勘單位的礦業(yè)權就得不到保護；國有地勘單位如不能滿(mǎn)足地方要求，則在工作過(guò)程中，不斷給你設置障礙，讓你無(wú)法實(shí)施；有的申請出讓國家出資形成的礦業(yè)權時(shí)，政府主管部門(mén)不批準；有的地方已經(jīng)停止了轉增國家資本金政策的執行；還有政府尋租等等。這一政策如果不能得到有效落實(shí)，國有地勘單位就無(wú)法在短期內有效籌集到同類(lèi)企業(yè)水準的資本金，增加了轉企的難度。同時(shí)，屬地化國有地勘單位后續延伸產(chǎn)業(yè)－礦業(yè)仍是一條短腿?，F以2007年屬地化國有地勘單位類(lèi)型與其他地勘單位類(lèi)型的經(jīng)濟數據（見(jiàn)下表）作一比較：
單位類(lèi)型
人均收入（萬(wàn)元）
其中地勘業(yè)（人均）
礦業(yè)權轉讓?zhuān)ㄈ司?div style="height:15px;">
礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)
（人均）
工勘及施工（人均）
其他產(chǎn)業(yè)（人均）
人均凈資產(chǎn)（萬(wàn)元）
屬地化地勘單位
22.14
8.90
0.39
1.52
7.36
3.96
11.94
其他地勘單位
20.68
8.86
0.29
11.80
1.97
5.81
71.16
人均年總收入大體相當，為21-22萬(wàn)元，其中地勘業(yè)的人均收入幾乎一致，為8.9萬(wàn)元。其主要差別是，屬地化國有地勘單位的優(yōu)勢為工勘及施工；而其他地勘單位的優(yōu)勢為礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，同時(shí)人均凈資產(chǎn)相對雄厚，是屬地化國有地勘單位人均凈資產(chǎn)的5.96倍。所以，屬地化國有地勘單位抵抗市場(chǎng)風(fēng)險的能力顯著(zhù)低于其他地勘單位。
３、改革取向與利益誘導相悖。
地勘單位屬地化以來(lái)，國家事業(yè)單位職工連續三次調整工資，福利待遇也不斷提高。與此同時(shí)，不少?lài)衅髽I(yè)職工，不僅工資增長(cháng)緩慢，而且受到下崗威脅。事業(yè)單位退休職工養老金比企業(yè)退休職工養老金每人每月要高出幾百元、上千元，許多老職工在事業(yè)建制的地勘單位工作了多半輩子，轉企后卻要領(lǐng)比事業(yè)單位每月少幾百至上千元的退休金，是無(wú)法接受的。再如，這幾年事業(yè)單位調整工資，凡是已經(jīng)轉企的人數要從職工總數中扣除，于是轉的越多，越不劃算，這種鞭打快牛的做法，嚴重挫傷了轉企的積極性與主動(dòng)性。此外，政府對地勘單位預算的管理，也沒(méi)有同企業(yè)化改革相配合，要求地勘費先保人頭費，然后是公用費，而且要具體落實(shí)到人頭上。這樣一來(lái)，利用地勘費來(lái)支持地勘單位轉企就成為違紀行為。還有的財政，把預算管理的基點(diǎn)放在地質(zhì)大隊一級，從而架空了地勘局，這就使以局為單元調節地勘費的使用無(wú)法實(shí)施。相比之下，事業(yè)單位凸顯優(yōu)越。面對這種現實(shí)，要求地勘單位事轉企，確實(shí)有一個(gè)利益得失的問(wèn)題。
４、商業(yè)性地質(zhì)工作的現行政策對實(shí)施現代地勘企業(yè)制度不利。
商業(yè)性地質(zhì)工作的現行政策是事業(yè)性地勘單位和企業(yè)性地勘單位都可以做，由于事業(yè)單位是有人頭費保障的，而企業(yè)單位人頭費是要進(jìn)入項目成本的，對用戶(hù)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)承擔項目的費用低，就交給誰(shuí)承擔。這樣商業(yè)性地勘單位就無(wú)法與事業(yè)性地勘單位競爭。同時(shí)，事業(yè)性地勘單位與行政主管部門(mén)之間，存在著(zhù)關(guān)系密切的優(yōu)勢，而且掌握著(zhù)公益性地質(zhì)信息的優(yōu)勢，更使企業(yè)性的地勘單位無(wú)論在公益性或商業(yè)性地質(zhì)工作項目的爭取上均處于劣勢。所以,地勘單位對“事轉企”持觀(guān)望、等待態(tài)度。
(四) 改革思路跟不上客觀(guān)形勢的變化，改革相對被動(dòng)
屬地化時(shí)，正處于國家財政困難時(shí)期，國家地質(zhì)事業(yè)費難以支撐較大規模的公益性地質(zhì)工作，為了解決近百萬(wàn)地勘隊伍的生存問(wèn)題，只能走向社會(huì )，求生存、求發(fā)展，在某種程度說(shuō)是“無(wú)奈之舉”；而8－9年后的今天，隨著(zhù)國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和實(shí)力的強大，國家對公益性地質(zhì)工作的支持力度明顯增強，地勘單位的社會(huì )服務(wù)功能的增加，社會(huì )需求的增加，工作定位隨之產(chǎn)生了巨大變化?，F在的地勘隊伍走向市場(chǎng)，主要不是出于生存考慮，而是更好地發(fā)揮地質(zhì)工作“資源基礎、工程基礎、環(huán)境基礎”三大社會(huì )服務(wù)功能，滿(mǎn)足經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的需要。雖然對國有地勘單位改革“必須堅持事企分開(kāi)，必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，必須堅持探索建立現代地勘企業(yè)制度?！钡母灸繕藳](méi)有改變，但國家對基礎地質(zhì)工作的調查和研究程度的要求大大提高，這就加大了對公益性地質(zhì)工作的需求。如從屬地化8年來(lái)，各省區的地勘費（包括中央與地方財政出資部分），年均增幅達26.7%，為國家GDP增幅的1-2倍；2007年地勘單位地質(zhì)勘探費及地質(zhì)專(zhuān)項撥款是屬地化當年（1999年）中央劃轉到地方年度地勘費的5倍多，充分說(shuō)明國家財政支付地質(zhì)工作的能力大大增強了。同時(shí)社會(huì )對地質(zhì)工作的需求達到了多樣化，需要量大幅度增加，如屬地化地勘隊伍從地質(zhì)市場(chǎng)中取得的年經(jīng)濟收入，８年來(lái)，由62.7億元增加到432.6億元，年均增長(cháng)28.8%，為國家GDP年增幅的1-2倍?？梢哉f(shuō)，當年實(shí)施地勘單位屬地化改革時(shí)，絕對沒(méi)有預測到地質(zhì)工作形勢會(huì )發(fā)生如此重大的變化，也就是說(shuō)，當年的計劃或規劃跟不上實(shí)際的變化。
1999年4月，國務(wù)院下發(fā)的《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)［1999］37號）文，是依據當時(shí)國有地勘單位的實(shí)際情況確定的，但現在的國家經(jīng)濟狀況和地勘單位的經(jīng)濟狀況都發(fā)生了深刻變化，所以，地勘隊伍改革思路要隨客觀(guān)形勢的變化而變化，如我們現在公益性地質(zhì)工作隊伍應規劃多大規模，需要綜合考慮三個(gè)方面的因素：一是中央財政能支付公益性地質(zhì)工作的能力，二是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)需要，三是中國地質(zhì)調查局的服務(wù)能力。這三個(gè)方面的因素也是動(dòng)態(tài)的。確定商業(yè)性地質(zhì)工作的隊伍總體規模，影響的因素就更為復雜。通過(guò)調查分析和研究，總是能確定一個(gè)相對合理的公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作隊伍的總規模；同時(shí)，從改革的實(shí)際出發(fā)，對改革的進(jìn)程、階段大體上有一個(gè)宏觀(guān)規劃，這樣對現有地勘隊伍改革與發(fā)展可能是有指導意義的。實(shí)際上地勘單位對此改革方向和進(jìn)程是十分重視的，他們對國家的管理層面更為敏感?，F以我們這次調研的新疆、青海兩省區為例，據新疆地礦局、新疆有色地勘局和新疆煤田地質(zhì)局于2008年共同形成的《地勘單位改革與發(fā)展專(zhuān)題調研》成果指出：“新疆國土面積大，空白區多，地質(zhì)調查和評價(jià)任務(wù)重，要加快新疆資源勘查力度，在今后五年和可以預見(jiàn)的十年內，至少需要直接從事地質(zhì)項目人員7500人，其中地質(zhì)技術(shù)人員2300人，地質(zhì)技術(shù)工人4000人，其他輔助人員1200人。即使按隊部管理、服務(wù)人員與直接從事地質(zhì)項目人員1：1的比例測算，至少需要地質(zhì)隊伍規模15000人”。在青海調研時(shí)，地勘單位反映當前隊伍的技術(shù)力量不能滿(mǎn)足地方經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的需求，而不是人員富余的問(wèn)題，要說(shuō)地勘隊伍當前存在的主要問(wèn)題，只是現有的人員結構，包括年齡結構、性別結構、知識結構、專(zhuān)業(yè)技能結構等，尙不能適應建設一支“技術(shù)過(guò)硬，設備精良”的公益性地質(zhì)隊伍的要求。今年廣東省啟動(dòng)的《廣東地勘隊伍管理體制改革》方案仍確定了“在維持現有布局的基礎上，一個(gè)地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍”配置的原則，并維持事業(yè)單位編制?？梢?jiàn)，地勘單位用等待、觀(guān)望的心態(tài)，看待下一步的深化改革，以“不變”應“萬(wàn)變”?？梢?jiàn)，國土資源行政主管部門(mén)和地方政府需依據當前和未來(lái)省、區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的水平和要求、區域地質(zhì)研究的程度和國家及地方財政支持公益性地質(zhì)工作的能力來(lái)重新深入研究和確定屬地化后的國有地勘單位未來(lái)公益性、商業(yè)性地質(zhì)隊伍的總體規模、合理比例、人才結構、技術(shù)裝備等，以免地勘隊伍體制變動(dòng)頻繁，影響隊伍的安定。
(五)事企分開(kāi)處于兩難局面。
由于大多數地勘單位目前轉企條件不成熟，也由于若干行政行為不利于“事轉企”，所以，地勘單位都愿意維持事業(yè)體制和實(shí)行企業(yè)運行機制，并希望將這種體制和機制不協(xié)調的改革路徑持續維持下去。他們認為，這樣做的好處是可以“旱澇保收”。因為維持事業(yè)體制，工作穩定保險，無(wú)后顧之憂(yōu)，而且工資水平大體上和公務(wù)員的水平相當；采取企業(yè)的運行機制，使得多勞者可以多得，有助于開(kāi)拓市場(chǎng)和開(kāi)拓工作新領(lǐng)域，能極大地調動(dòng)職工的工作積極性和創(chuàng )造性；企業(yè)化嚴格的管理制度，又可有效地降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，增加利潤，職工收入水平也可大幅度提高。所以，地勘單位的職工普遍反映：既不愿意回到過(guò)去那種吃“大鍋飯”的傳統事業(yè)體制，也不愿意徹底轉企，害怕轉企風(fēng)險太大。但是，繼續維持事業(yè)體制，企業(yè)運行機制，與國家現行的財稅政策產(chǎn)生諸多的碰撞，有違紀、違法之嫌。隨著(zhù)預算支付和國庫集中統一管理等財政制度改革的推進(jìn)，“事業(yè)體制，企業(yè)運行機制”的做法與國家財稅政策碰撞更為突出。同時(shí)，地勘單位實(shí)施“事業(yè)體制，企業(yè)運行機制”，說(shuō)明地勘單位在產(chǎn)權制度上，還不是真正的企業(yè)，將會(huì )拿不到礦權；在分配機制上，按效益分配的辦法，在財務(wù)上通不過(guò)。
四、對深化地勘單位改革的建議
面對著(zhù)地勘經(jīng)濟快速發(fā)展、隊伍企業(yè)化經(jīng)營(yíng)取得的成就和存在的實(shí)際困難與問(wèn)題，對其進(jìn)一步深化改革提出如下建議。
國辦發(fā)［1999］37號文明確要求：地勘隊伍改革必須堅持事企分開(kāi)、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行、探索建立現代地勘企業(yè)制度。經(jīng)過(guò)屬地化以來(lái)９年的改革，事企內部分離，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行已經(jīng)基本上做到，當前改革的最大難點(diǎn)是商業(yè)性地勘單位要建立現代地勘企業(yè)制度。如果商業(yè)性地勘單位不建立現代地勘企業(yè)制度，則符合市場(chǎng)經(jīng)濟規則的多元化的商業(yè)性地質(zhì)工作環(huán)境就難以形成，所以，這一改革的目標必須實(shí)現。但文件又明確，在改革目標的實(shí)施步驟上，要因地制宜，區別對待，從實(shí)際出發(fā)，逐步推進(jìn)。故這里專(zhuān)門(mén)論述國有地勘單位轉為商業(yè)性地勘單位的改革與發(fā)展的對策建議。
在當前全球金融風(fēng)暴和周期性經(jīng)濟衰退的困難經(jīng)濟形勢下，地勘單位在改革步伐上，目前宜相對穩定于“事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理”階段，即“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”。從深化內部經(jīng)營(yíng)機制改革和制度、機制創(chuàng )新做起，煉好內功，并在地勘經(jīng)濟發(fā)展上，擴大服務(wù)領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強經(jīng)濟實(shí)力，避免地勘經(jīng)濟和礦業(yè)經(jīng)濟大幅度下滑，以保證隊伍的安定和地勘經(jīng)濟適度的發(fā)展。
從長(cháng)遠看，還要創(chuàng )造條件，逐步建立現代地勘企業(yè)，通過(guò)運用市場(chǎng)機制，進(jìn)一步煥發(fā)活力，更好地發(fā)展壯大。對這一目標的實(shí)現，絕對不能動(dòng)搖。對少數當前已經(jīng)具備建立現代地勘企業(yè)制度條件和能力的地勘單位，亦應不失時(shí)機地推進(jìn)改革進(jìn)程，使得其產(chǎn)權制度、分配機制等真正能與市場(chǎng)經(jīng)濟的企業(yè)制度相適應。同時(shí)，政府應該在這體制深化改革的過(guò)渡時(shí)期，完善符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟規則的有關(guān)地勘市場(chǎng)和礦業(yè)權市場(chǎng)方面的政策、法規和市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)，政府要全面落實(shí)國有地勘單位屬地化時(shí)，國家所制定并承諾實(shí)施的各項對地勘單位深化改革的優(yōu)惠政府，以解除國有地勘單位深化改革的后顧之憂(yōu)。
（一）要使現行法律、法規、政策能突出體現對公平競爭的保障、對不正當競爭的限制和對合法權益的維護。
誠然，商業(yè)性勘查資金不足、勘查市場(chǎng)不夠發(fā)育、不夠規范、中介組織薄弱等，都是影響商業(yè)性礦產(chǎn)勘查產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。但是，如果作為商業(yè)性勘查市場(chǎng)主體的地勘企業(yè)利益得不到保障，即使有市場(chǎng)，國有地勘單位也不愿意轉制為商業(yè)性地勘企業(yè)。
國有地勘單位要實(shí)現建立現代地勘企業(yè)制度改革的難點(diǎn)是利益機制能否得到保障，使得承擔的風(fēng)險能夠減少到最低程度。從當前的市場(chǎng)形勢看，市場(chǎng)對礦產(chǎn)品的需求強勁，導致礦業(yè)投資吸引力強，這有利于國有地勘單位充分發(fā)揮地質(zhì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)、人才、地質(zhì)資料信息和擁有優(yōu)良礦業(yè)權的優(yōu)勢；同時(shí)中央和地方政府高度關(guān)注地勘單位改革與發(fā)展，并在落實(shí)并強化各類(lèi)扶持政策，解除國有地勘單位改革的后顧之憂(yōu)；國有地勘單位經(jīng)過(guò)多年的探索，也積累了闖市場(chǎng)，求改革，促發(fā)展的經(jīng)驗；加之國家即將啟動(dòng)事業(yè)單位的全面改革，少數省區已經(jīng)啟動(dòng)這項改革，也將有利于促進(jìn)地勘單位改革的深化。
但國有地勘單位實(shí)施體制轉型，仍面臨許多困難，特別是有許多不利于商業(yè)性地質(zhì)勘查發(fā)展的內部和外部環(huán)境急待得到規范和改正。這些問(wèn)題絕不是國有地勘單位自身能夠解決的，很大程度上取決于國家所制定的有關(guān)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開(kāi)發(fā)政策與法規，是否能真正吸引社會(huì )資金有序地進(jìn)入商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，而且政府的執行力要切實(shí)到位。美國學(xué)者艾利森曾說(shuō)過(guò)：“在政府工作中，為了實(shí)現政府政策的目標，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”。
我們認為，要在我國建立具有中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的完善的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開(kāi)發(fā)的政策法規體系和管理制度，不是短期內所能完成的，但是，一些最基本的政策、法規和管理制度必須明晰和得到切實(shí)的執行，才能有助于國有地勘單位進(jìn)行產(chǎn)權制度改革，真正實(shí)施現代企業(yè)制度。
當前急需明確的基本政策、法規和管理制度，主要要解決四個(gè)方面的問(wèn)題：一是中央為推進(jìn)國有地勘單位改革已明確的各項優(yōu)惠政策必需得到切實(shí)的執行，不能打折扣，以確保他們原有事業(yè)單位身份的基本利益得到補償，并使部分老職工和不適宜繼續從事地質(zhì)勘查工作的職工有一個(gè)良好的退出機制，免除其生活的后顧之憂(yōu)。至少要實(shí)施“老人老辦法”的政策，即使單位轉企，老職工仍能享受到事業(yè)單位的生活保障，直至退休時(shí)能享受事業(yè)單位退休待遇。這一問(wèn)題，在內蒙古自治區制定的國有地勘單位改革方案中就得到體現，對地勘職工的身份和退休待遇，實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”，收到方方面面地勘職工的歡迎。二是明確礦產(chǎn)勘查的最終產(chǎn)出成果是探礦權、采礦權，其價(jià)值形態(tài)是礦業(yè)權價(jià)款，原沉淀于國有地勘單位手中的地礦找礦信息，轉化為探礦權時(shí)，允許其將部分或全部?jì)r(jià)款轉為國家資本金；對于專(zhuān)門(mén)從事水工環(huán)和專(zhuān)門(mén)進(jìn)行地質(zhì)勘查施工的隊伍，國家補充一定數額的資本金，與同類(lèi)的國有企業(yè)的資本金大體相當，這樣就解決了國有地勘單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不足的矛盾，使國有地勘單位與社會(huì )性的地勘單位大體處于相對平等的競爭狀態(tài)。三是設置合理的礦業(yè)權市場(chǎng)準入制度，使得從事風(fēng)險勘查的商業(yè)性地勘單位與不承擔風(fēng)險的公益性地勘單位在工作領(lǐng)域和享受基本權益上有明顯區別。四是地方政府不能實(shí)施政治權力和經(jīng)濟權力一體化，反映在礦業(yè)權的管理上，政府不能兼有管理礦業(yè)權，又經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權的雙重身份，要從經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權領(lǐng)域里退出來(lái)，才能在礦業(yè)權管理上做到公平公正，才能真正加強管理礦業(yè)權政策法規的執行力。
（二）設置合理的礦業(yè)權準入制度，合理規范公益性與商業(yè)性地勘工作運行規則
因為地質(zhì)工作體制改革的核心內容是公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運行，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。但現承擔商業(yè)性地質(zhì)工作的單位，仍主要是事業(yè)性的地勘單位，并未實(shí)現企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。這種利益和責任不對稱(chēng)的市場(chǎng)格局，使得從事風(fēng)險性商業(yè)勘查的真正企業(yè)無(wú)利可圖，風(fēng)險加大，使國有地勘單位轉變?yōu)楝F代地勘企業(yè)失去動(dòng)力和積極性。為了真正確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位，必須依據公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作的職能，理順地勘企業(yè)和事業(yè)性地勘單位相應的工作范圍，并對礦業(yè)權市場(chǎng)準入條件給予科學(xué)的界定。
(1)公益性地質(zhì)隊伍以承擔公益性的地質(zhì)工作為主，公益性地質(zhì)工作和從事公益性地質(zhì)工作的地質(zhì)隊伍不得涉及礦業(yè)權。如在公益性的地質(zhì)工作中發(fā)現了礦業(yè)權，礦業(yè)權必需歸國家所有。
(2)公益性地質(zhì)調查隊伍不得與商業(yè)性地質(zhì)勘查隊伍爭搶工作地盤(pán)；公益性地質(zhì)調查隊伍不得直接承擔地質(zhì)勘查基金項目。
(3)公益性地質(zhì)工作以其區域地質(zhì)調查成果和資源遠景調查和資源潛力評價(jià)成果，為商業(yè)性地質(zhì)勘查工作提供技術(shù)支撐，減少找礦風(fēng)險。
(4)鼓勵商業(yè)性地質(zhì)勘查隊伍以一定比例投資(包括礦權、現金、設備等)，以共擔相應風(fēng)險的方式，承擔地勘基金項目，并按其投資比例承擔相應風(fēng)險和獲取收益權。
(5)地勘基金項目定位為承擔因找礦風(fēng)險大，社會(huì )資金不愿意投入但又是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展必須要做的項目。
(6)凡是社會(huì )資金愿意投入的項目，基金不應參與，不能用地勘基金排擠社會(huì )資金進(jìn)入勘查市場(chǎng)，更不得將地勘基金當作炒賣(mài)礦權的資本。
(7)盡可能減小地方公益性地質(zhì)隊伍的規模，凡是能運用市場(chǎng)機制進(jìn)行的公益性地質(zhì)工作，可以交由商業(yè)性的地質(zhì)隊伍承擔；商業(yè)性地質(zhì)隊伍以勞務(wù)方式承擔公益性地質(zhì)項目所發(fā)現的礦業(yè)權，礦業(yè)權也必需歸國家所有，但政府應該依據其貢獻大小，給商業(yè)性地勘單位適當經(jīng)濟獎勵。
(8)對從事非礦產(chǎn)資源勘查的地質(zhì)勘查隊伍，如從事水工環(huán)或專(zhuān)門(mén)從事地質(zhì)勘查、工程施工的勘查隊伍，由于享受不到礦業(yè)權轉增資本金的優(yōu)惠，應在隊伍轉企的過(guò)程中，通過(guò)增補國家資本金或給予長(cháng)周期的優(yōu)惠貸款、一定時(shí)期減免稅收等措施，助其發(fā)展。
(9)通過(guò)財政補貼和優(yōu)惠的稅收政策，減少商業(yè)性勘查投資風(fēng)險；國家鼓勵將經(jīng)過(guò)科學(xué)評估，礦產(chǎn)資源勘查前景良好的勘查項目，進(jìn)入資本市場(chǎng)，實(shí)現勘查風(fēng)險的社會(huì )化。
(10)鼓勵國有地勘單位轉制為商業(yè)性地質(zhì)隊伍時(shí)，在保障國家投資權益前提下的多元化投資體制的改造。
(11)基于礦業(yè)權是國有地勘單位轉制為商業(yè)性地勘單位時(shí)，唯一可以補充地勘單位資本金短缺的財產(chǎn)權，所以國辦發(fā)(1999)37號文件明確，國辦發(fā)(2003)76號文件又重申：“地質(zhì)勘查單位轉讓國家出資形成的探礦權時(shí)，允許將部分或全部?jì)r(jià)款轉增國家資本金”政策。為操作時(shí)產(chǎn)生政策執行上的誤差，建議將此政策進(jìn)一步細化為以下四項具有操作性的政策：
①過(guò)去由國家出資國有地勘單位從事地質(zhì)勘查形成的礦業(yè)權，應由原國有地勘單位擁有并經(jīng)營(yíng)該探礦權；
②已經(jīng)滅失的礦業(yè)權，應允許原國有地勘單位在規定期限內重新登記，并免交探礦權價(jià)款，繼續開(kāi)展勘查工作，并經(jīng)營(yíng)該探礦權；
③未能在規定期限內重新登記的，礦業(yè)權管理機關(guān)出讓礦業(yè)權時(shí)，應將其收益的至少50%轉增為原地勘單位的國家資本金；
④現階段地勘單位用地勘費和礦產(chǎn)資源補償費等財政專(zhuān)項投入礦產(chǎn)勘查而形成的礦業(yè)權，歸地勘單位擁有。
（12）規范負有礦產(chǎn)資源監督管理職能的地方政府在礦業(yè)權市場(chǎng)上的行為：
①一般情況下，地方政府不得直接參與商業(yè)性的礦產(chǎn)勘查與開(kāi)發(fā)活動(dòng)；
②對企業(yè)愿意投資的商業(yè)性地質(zhì)勘查項目，政府原則上不再出資，政府不得與商業(yè)性地質(zhì)隊伍爭搶礦業(yè)權。
③地方政府不得以加強地質(zhì)工作的名義，占有已有的礦業(yè)權，或出巨資進(jìn)行礦產(chǎn)勘查，占有未來(lái)的礦業(yè)權。
④地方政府不得以招商引資為名，剝奪或侵占地勘單位的合法礦業(yè)權權益；不得在公共事務(wù)上為地勘隊伍的勘查活動(dòng)和申請礦業(yè)權人為地設置障礙。
⑤明確探礦權招拍掛的應用范圍，即使符合探礦權招拍掛的應用范圍的項目，亦應采取國有資產(chǎn)管理和行政管理相分離的原則，將國有資金(包括資源補償費資金)形成的項目的招拍掛，交由國家委托的國資機構或交由中介機構依法、依程序在市場(chǎng)中運作，政府主管部門(mén)應從直接操作程序中退出。
⑥提高政府在礦產(chǎn)資源管理方面的執行力：任何一個(gè)政策方案，即使再正確，再完美，也無(wú)法自動(dòng)地變?yōu)楝F實(shí)。要實(shí)現預定的目標，最終決定于政策的有效執行。提高執行力的關(guān)鍵是“依法行政，規范審批程序，防止地方保護和部門(mén)保護主義”。
（三）深化國有地勘單位改革需要更有力的政府推動(dòng)和整體統籌
云南、廣西等省區的地勘單位的改革起步很早，但受體制條件的制約及配套政策不到位等因素的影響，最終難以走下去。近年來(lái)各省區的地勘單位的改革客觀(guān)上存在著(zhù)相互觀(guān)望和等待的現象，個(gè)別出現“走回頭路”的現象，這與配套政策和措施跟不上有著(zhù)密切的關(guān)系。實(shí)踐證明，深化地勘單位的改革，需要中央和地方政府系統設計，充分發(fā)揮省、區人民政府的作用，堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，堅持政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，堅持地勘單位企業(yè)化方向不動(dòng)搖，整體統籌，因地制宜，有序推進(jìn)。各省、區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平有著(zhù)較大的差異，對地質(zhì)工作的需求程度也有著(zhù)很大的差別，省、區的主要領(lǐng)導對地勘單位改革的緊迫性認識也不一樣，對地勘隊伍的功能定位的重點(diǎn)，也有明顯的差別。所以，地勘單位的改革的深化，只要堅持“事企分開(kāi)，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運行，探索建立現代地勘企業(yè)制度”的改革大方向不動(dòng)搖，應該允許在區域之間、地勘單位之間，實(shí)施差異化推進(jìn)的策略，成熟一批，改制一批，不搞一刀切。另外，公益性與商業(yè)性地質(zhì)隊伍的比例，隊伍的區域配置，在各省區也要“因地制宜”，不搞一刀切。既然實(shí)施了屬地化管理，如何深化改革應主要由省區人民政府決定。如內蒙古自治區通過(guò)制定統一政策措施，加大支持力度，系統設計，整體推進(jìn)改革，就取得了較為突出的改革與發(fā)展的效果。
國土資源部作為地勘工作的行業(yè)主管部門(mén)，應依據地勘工作的新形勢，就深化改革總體思路、戰略方向、任務(wù)、目標、實(shí)施步驟制定并實(shí)施行業(yè)發(fā)展戰略和地質(zhì)勘查規劃。如綜合國家財政支付能力、經(jīng)濟社會(huì )對公益性地質(zhì)工作需求、國家地質(zhì)調查局的綜合服務(wù)能力等因素，確定公益性、基礎性、戰略性地質(zhì)工作的總規模，相應能測算出需要組建多大規模的力量精干的公益性地質(zhì)隊伍；同時(shí)，通過(guò)對其余國有地勘單位的改制，政府也要有規劃，首先對商業(yè)性地質(zhì)工作的規模和市場(chǎng)容量要有一個(gè)基本估計，這樣，依據現在國有地質(zhì)隊伍的總規模，就可警示和指導某些單位及早轉為非地質(zhì)勘查企業(yè)。當然，進(jìn)行準確的測定是有難度的，但有個(gè)較為科學(xué)的測算，對國有地勘單位的深化改革還是有意義的，可減少改革的失誤。
重新進(jìn)行規劃與定位，使其對省區深化改革進(jìn)行宏觀(guān)指導；同時(shí)，應該對改革中出現的先進(jìn)典型和經(jīng)驗，經(jīng)常組織交流，互相學(xué)習，用典型引導面上的工作。還要根據地勘隊伍改革的情況和改革中遇到新問(wèn)題，研究出臺一些新的政策，并使各項政策之間相互配合，構成政策體系。其中比較重要的有：一是圍繞商業(yè)性礦產(chǎn)勘查新體制，著(zhù)力把有條件的地勘單位，構建成真正的礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)主體。因為正是這些地勘單位占有大量找礦地盤(pán)和技能資源，如果他們不能在企業(yè)化上有所作為，不僅影響其自身的改革，而且要影響整體礦產(chǎn)勘查改革的推進(jìn)。二是要圍繞地勘隊伍穩定完善政策。從總體看，現行地勘費“基數法”為隊伍穩定起到了決定性作用，但同時(shí)它把支持穩定的費用與支持轉企的投資混在一起，也產(chǎn)生了嚴重的負作用，使許多地勘單位“沒(méi)有地勘費活不了，只有地勘費活不好”。因此有必要把兩者從源頭上分開(kāi)；首先把用于穩定隊伍的支出單獨列支，包括離退休人員費用、下崗人員費用、經(jīng)常性支出等；其次把用于支持走企業(yè)化的投資大膽放開(kāi)，除了要求保值外，應當允許地勘單位自主使用，不要用常規的預算管理辦法把它管死。同時(shí)對原來(lái)具有事業(yè)身份職工的退休待遇，也要作出明確承諾，以使他們安心致志闖市場(chǎng)。
(四)在深化地勘單位改革中，地勘單位本身要有新思路、新突破。
首先要提高地質(zhì)勘查工作產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度。國有地勘單位企業(yè)化改革目標的實(shí)現，有賴(lài)于勘查產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的形成，要以地勘產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)和促進(jìn)地勘單位企業(yè)化。只有根據社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下地質(zhì)工作新體制的要求，積極構建合格的有競爭力的市場(chǎng)主體。
但當前國有地勘單位的事業(yè)身份，要進(jìn)行資本運營(yíng)存在著(zhù)體制障礙。其主要表現有：一是事業(yè)身份與資本運營(yíng)機制的矛盾：事業(yè)單位實(shí)行經(jīng)費劃撥、核銷(xiāo)制，人員實(shí)行事業(yè)編制管理，物資實(shí)行賬面價(jià)值管理，而地勘單位要進(jìn)行資本運營(yíng)將不可避免地要使原有的礦權、信息等資源資本化，參與投資，造成投資主體與事業(yè)單位體制不相符。二是地勘單位作為事業(yè)單位的經(jīng)濟資源都是國有資產(chǎn)，在未得到國家授權的情況下，自己無(wú)處置權，與企業(yè)不可比。三是地勘單位擁有的原國家資金形成的礦業(yè)權、國有劃撥土地使用權出讓?zhuān)加修D增國家資本金或作價(jià)入股的政策，但實(shí)際操作中矛盾較多，阻力較大，影響地勘單位的資本運營(yíng)。如不建立現代地勘企業(yè)制度，上述矛盾就難以化解。所以，從長(cháng)遠看，必須明確改革目標，突破主業(yè)改革，包括建立精干的以經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權為主的礦產(chǎn)勘查公司；建立規模經(jīng)營(yíng)的，以提供勘查技術(shù)和勞務(wù)為主的服務(wù)公司：有條件的也要建立探采結合的礦業(yè)公司，既經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權，又經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)品?？傊?，要把已有的礦業(yè)權資源、找礦技能充分利用起來(lái)，只有資源被利用起來(lái)，才是屬于你的資源。
其次要在主業(yè)的改革上堅持以產(chǎn)權制度改革為中心，構建產(chǎn)權多元的投資主體，包括爭取國有資本、吸收社會(huì )資本、動(dòng)員職工入股，特別是經(jīng)營(yíng)骨干入股。在此基礎上建立現代地勘企業(yè)制度，形成相互制衡的治理結構。
第三要把改革和發(fā)展結合起來(lái)，用改革促進(jìn)發(fā)展，用發(fā)展鞏固改革成果。只有發(fā)展了，企業(yè)的職工才能在收益上高于原來(lái)的事業(yè)待遇；只有待遇上去了，大家才愿意推進(jìn)企業(yè)化。因此，各地勘單位一定要把技術(shù)精英、管理精英投放到企業(yè)化方面來(lái)，這不僅關(guān)系到地勘單位本身的生存與發(fā)展，也關(guān)系到我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的改革與發(fā)展。
（五）要切實(shí)解決國有地勘單位改革的后顧之憂(yōu)。
國有地勘單位發(fā)展的包袱較重，主要表現為歷史遺留的問(wèn)題未能徹底解決，同時(shí)還承載著(zhù)隊伍穩定等傳統體制留下的負擔，如發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)嚴重不足，技術(shù)裝備陳舊落后市場(chǎng)競爭力不強，自我發(fā)展能力差，住房、基礎設施、養老、醫療、離退休等大量歷史遺留問(wèn)題長(cháng)期未得到妥善解決等，而這些問(wèn)題又是地勘隊伍自身無(wú)法解決的。只有中央和地方政府共同伸出援手，解決了上述國有地勘單位發(fā)展中的后顧之憂(yōu)，他們才能輕裝上陣，真正實(shí)現國有地勘單位改革發(fā)展的目標，為我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出較大的貢獻。當前急待切實(shí)落實(shí)國務(wù)院承諾的支持國有地勘單位屬地化、深化改革的各項優(yōu)惠政策，特別是礦權、國有劃撥土地使用權、住房改革支出、基本建設投資補貼、養老保險等方面的優(yōu)惠政策，以提高政府的公信力。
