一、困難與問(wèn)題
根據《高速公路管理條例》確定的分類(lèi)標準，高速公路管理模式大致可以分為還貸性高速公路和經(jīng)營(yíng)性高速公路兩大類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性高速公路可以分為國有企業(yè)通過(guò)購買(mǎi)經(jīng)營(yíng)權而形成的，比如長(cháng)潭、長(cháng)永、潭耒等高速公路；有外資、民營(yíng)資本通過(guò)購買(mǎi)經(jīng)營(yíng)權而形成的，比如長(cháng)常、常益等高速公路；還有多家單位及外資集資建設并經(jīng)營(yíng)的高速公路，比如長(cháng)潭西線(xiàn)、醴潭等高速公路；也有市級地方政府組織建設的高速公路，比如長(cháng)沙市環(huán)線(xiàn)高速公路、機場(chǎng)高速。如此多元化的投資主體，既促進(jìn)了高速公路行業(yè)的長(cháng)足發(fā)展，又由于利益主體的分散與經(jīng)營(yíng)目標的不完全一致，給高速公路行業(yè)管理帶來(lái)了諸多不便和困難，甚至可能會(huì )影響高速公路事業(yè)的健康、持續、高效發(fā)展。通過(guò)研究與分析，筆者認為現行經(jīng)營(yíng)性高速公路運營(yíng)管理模式存在如下諸多困難與問(wèn)題：
1、經(jīng)營(yíng)權轉讓不規范，資金來(lái)源審核不細，容易導致行業(yè)管理震蕩。
《收費公路管理條例》第十一條規定“經(jīng)營(yíng)性公路建設項目應當向社會(huì )公布，采用招標投標方式選擇投資者?！蓖瑫r(shí)，該條例第十九條也規定對于“依照本條例的規定轉讓收費公路權益的，應當向社會(huì )公布，采用招標投標方式，公平、公正、公開(kāi)地選擇經(jīng)營(yíng)管理者，并依法訂立轉讓協(xié)議?！边@兩條對收費公路權益的轉讓方式與原則作出了總的要求，但具體實(shí)施起來(lái)，各地存在諸多不規范之處。比如，對于高速公路的資產(chǎn)評估未很好地考慮高速公路的建設成本和建成后的網(wǎng)絡(luò )增益效應等，由于高速公路資產(chǎn)的特殊性，如果僅根據國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，很可能低估高速公路資產(chǎn)，從而難以回收高速公路建設資金，難以形成高速公路建設的滾動(dòng)發(fā)展。
同時(shí)，在收費公路權益的轉讓過(guò)程中，由于對收購資本來(lái)源缺乏詳細的審核、調查，導致的結果就是真正的社會(huì )資本、民營(yíng)資本、境外資本等直接投資型資本進(jìn)入高速公路領(lǐng)域的少，而大部分資金仍來(lái)自于國內銀行貸款，無(wú)形中導致國內信貸規模擴大，不利于中央政府的宏觀(guān)調控政策的實(shí)施。更有甚者，個(gè)別不法商人利用社?；鸬荣Y金管理漏洞，違規操作，介入高速公路建設與管理，比如上海就有三百多公里高速公路違規使用社保資金。經(jīng)營(yíng)權轉讓過(guò)程中一旦出現問(wèn)題，將從根本上動(dòng)搖高速公路行業(yè)管理，給高速公路管理帶來(lái)沖擊與振蕩。
2、規劃不統一，管理分散，路政及行政執法主體缺位，工作協(xié)調難度大。
省域高速公路網(wǎng)絡(luò )規劃基本依據交通部制定的全國性主干線(xiàn)整體規劃，但市級地方政府根據當地社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展要求，各自制訂了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，其中包括有道路建設規劃，而其道路規劃往往與省、部高速公路規劃存在銜接的地方，處理不當將會(huì )影響構建高效的高速公路網(wǎng)絡(luò )，特別容易導致圍繞城市周邊地區收費站過(guò)多的現象，而這些收費站歸屬于不同部門(mén)，各自為政，不利于道路的通暢，不便于老百姓的出行。大多數老百姓往往僅憑感覺(jué)，只對高速公路管理部門(mén)產(chǎn)生怨言，嚴重影響高速公路整體形象。
如果進(jìn)一步按交通部要求構建省域高速公路聯(lián)網(wǎng)收費網(wǎng)絡(luò )，將困難重重：首先，多家管理，各路段為了自身利益，容易產(chǎn)生矛盾，協(xié)商工作難度大；其次，由于收費系統多家建設，設備選型不一樣，要形成聯(lián)網(wǎng)收費系統設備不匹配，改造成本大；再次，聯(lián)網(wǎng)收費形成后，由于多家管理模式的不統一，對特殊車(chē)輛諸如U型車(chē)、無(wú)卡車(chē)、超時(shí)車(chē)等的處理不一致，對通行費拆帳清分工作帶來(lái)困難。
經(jīng)營(yíng)性收費公路在維護路產(chǎn)、路權，實(shí)行路政管理和打擊日益嚴重的偷、逃通行費行為，實(shí)行行政執法方面，問(wèn)題更顯突出。根據《公路法》及《行政處罰法》等法律規定，行政執法只能由行政機關(guān)及法律、法規授權的從事公共管理的事業(yè)單位承擔，這樣，經(jīng)營(yíng)性收費公路的行政執法存在主體缺位現象，而維護路產(chǎn)、路權，開(kāi)展行政執法又是高速公路管理單位不可推卸之職責?，F在，我省各路段為解決這一矛盾，形成了多種模式：有單獨成立路政執法大隊的（如長(cháng)益、益常路段），有利用兩塊牌子一套人馬的（如長(cháng)潭、長(cháng)永、潭耒高速公路）等。對于通行費行政執法，省高管局采取了變通的辦法，由省高管局委托授權有關(guān)經(jīng)營(yíng)性公司進(jìn)行行政處罰，而操作上存在諸多不便：一旦這些經(jīng)營(yíng)性單位行政執法處理不當，將直接由省局承擔責任，風(fēng)險較大。缺乏層級管理，由省局直接面對征費糾紛和敗訴風(fēng)險，此辦法值得商榷。
行業(yè)管理在通行費征收方面表現出矛盾更多、困難更大、協(xié)調工作更復雜的特點(diǎn)，涉及經(jīng)營(yíng)性公司主要業(yè)務(wù)的方方面面，諸如票證的類(lèi)別、制式、領(lǐng)用、核銷(xiāo)等都與收費還貸性公路不同，根據行業(yè)管理要求必須規范、嚴謹。還有收費價(jià)格調整、免征車(chē)范圍核定等政策性問(wèn)題要進(jìn)行協(xié)調。一些經(jīng)營(yíng)性公司對待政策性措施有利的就采納，不利的就拖延甚至拒絕執行，導致一些收費政策在全省范圍內都難以統一，行業(yè)管理呈現軟弱渙散狀態(tài)。突出的問(wèn)題還有征費稽查工作各自為政，缺乏統一、有效的稽查制度，即使問(wèn)題查出來(lái)了，處罰也難以到位?；楣ぷ髁Χ葟娙醪灰?，表現出來(lái)的效果就是高管局直管路段管理規范、站容整潔、文明征費、禮貌服務(wù)，而有些行業(yè)管理單位的征費管理工作則顯得管理松懈、人員精神狀態(tài)差，再加之，通行費行政執法工作主體缺乏、程序不規范、制度不落實(shí)，不能有效地打擊偷、逃通行費的行為，難以做到“應征不漏，應免不征”，也不利于有效實(shí)現其經(jīng)營(yíng)目標。
3、人、財、物管理脫節，管理模式不協(xié)調，不利于和諧高速的建立。
部分高速公路管理單位人、財、物管理脫節，如長(cháng)潭、長(cháng)永、潭宜公司，其人員由高管局按事業(yè)單位編制管理，而資金運用、費用開(kāi)支又由現代投資公司按企業(yè)運作。結果是高管局根據收費一線(xiàn)人員的實(shí)際需要不斷進(jìn)人，而人頭經(jīng)費不能按時(shí)足額到位，加之，按照現代投資企業(yè)管理模式，這三家分公司不能利用“超收提成”政策彌補經(jīng)費不足，給分公司 正常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)一定困難。而且現代投資公司人員精干，許多涉及征費、養護、監控等具體業(yè)務(wù)工作難以管理到位，仍要依靠高管局各業(yè)務(wù)處室進(jìn)行指導、監督，形成了典型的“多頭管理”狀態(tài)，各分公司的工作既要向高管局請示匯報，又要向現代投資公司請示匯報，協(xié)調工作難度大，經(jīng)營(yíng)成本增加，不利于高速公路運營(yíng)管理的健康發(fā)展。
運營(yíng)管理模式不一致，有的按現代企業(yè)制度進(jìn)行管理，有的按事業(yè)單位模式管理，省內各高速公路管理單位薪 酬制度差別很大，不能實(shí)現同工同酬。比如，采取現代企業(yè)管理模式的單位，根據《公司法》等現代企業(yè)管理法規與政策，其管理者可以合理合法地實(shí)行年薪制，合法年收入可以達到十幾、二十萬(wàn)元，甚至更高，而按照事業(yè)單位薪酬管理辦法，同樣層次的管理者月薪只有二千至三千元，兩者年收入相差數倍。同樣，省內收費員的工資收入也因管理模式的不同而差別較大，難以實(shí)現同工同酬，不利于調動(dòng)職工及管理人員的積極性，不利于和諧高速的建立和發(fā)展。
二、對策與措施
高速公路行業(yè)管理中出現的困難與問(wèn)題是一種客觀(guān)實(shí)在。如何應對，如何解決，需要認真進(jìn)行思考。筆者根據多年高速公路運營(yíng)管理基層管理經(jīng)驗，結合有關(guān)管理學(xué)、行政法學(xué)等學(xué)科知識，試圖探討破題之策，現提出若干建議，以用作拋磚引玉。
1、夯實(shí)行業(yè)管理的法律基礎。從現行法律、法規看，對于高速公路行業(yè)管理沒(méi)有一部完整、專(zhuān)門(mén)的法規予以規范，現在有關(guān)高速公路行業(yè)管理的法律條文大多散見(jiàn)于《公路法》、《收費公路管理條例》等法律、法規當中，而且大多是基于交通主管部門(mén)的職責和義務(wù)，強行性、授權性規范很少，行業(yè)管理法律依據不足，造成了高管局為了維護高速公路行業(yè)整體利益“想管而不能管”的局面。因此，有必要在省域范圍內制訂統一的地方性法規來(lái)規范高速公路行業(yè)管理。由于立法工作的程序性、嚴肅性和穩定性，省級地方法規的立法工作可能要兩至三年的時(shí)間，為了迅速扭轉這種管理無(wú)序的局面，另一可行的辦法就是請求省政府制訂行政規章或發(fā)布政府令，明確授權有關(guān)機關(guān)從事高速公路行業(yè)管理工作，從經(jīng)營(yíng)權轉讓、組織機構、章程制訂、管理模式、協(xié)調機制、法律責任等方面以行政規章或政府令形式予以規范，以建立科學(xué)的行業(yè)管理體系。
2、積極推進(jìn)委托經(jīng)營(yíng)模式。委托管理就是在經(jīng)營(yíng)權轉讓之后，由經(jīng)營(yíng)權人將高速公路日常經(jīng)營(yíng)管理委托給專(zhuān)業(yè)的、經(jīng)授權的高速公路管理機構管理，并按期支付委托管理費用的經(jīng)營(yíng)模式。這種經(jīng)營(yíng)模式基本上可以解決上文中提到的行業(yè)管理中遇到的諸多困難與問(wèn)題，而且，對經(jīng)營(yíng)權人來(lái)講益處明顯：其一，極大地精簡(jiǎn)了經(jīng)營(yíng)者的機構人員，減少了日常管理成本，從而獲得最佳經(jīng)營(yíng)回報。其二，高速公路管理機構因其專(zhuān)業(yè)能力強，人才充足，可以有效降低高速公路的維護成本，使高速公路運營(yíng)壽命延長(cháng)，路暢車(chē)多，既維護了經(jīng)營(yíng)者的社會(huì )形象，還能相應增加通行費收入，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)更佳。其三，減少了協(xié)調工作量，經(jīng)營(yíng)者能專(zhuān)注于投資回報和資本運作，以便開(kāi)辟新的投資領(lǐng)域，使自身獲得更大發(fā)展空間。
委托管理可以使接受委托的公路管理機構統一采取事業(yè)單位管理模式，運用省級政府部門(mén)預算方法，人財物統一管理，制度措施統一規范，路政管理和行政執法主體地位自然獲得，從而營(yíng)造出全省高速公路行業(yè)管理一盤(pán)棋的局面，極大地促進(jìn)高速公路和諧健康發(fā)展。
3、密切聯(lián)系，加強協(xié)調。實(shí)行委托管理之后，各主體真正實(shí)現“各自關(guān)心各自利益”，經(jīng)營(yíng)權人關(guān)心其投資回報，公路管理機構關(guān)心高速公路的健康發(fā)展。鑒于各主體目標不同、利益相異，為了達到多方“共贏(yíng)”之局面，就需要密切多方聯(lián)系，加強相互協(xié)調。除了委托者與被委托者之間的聯(lián)系與協(xié)調外，還需在全省范圍內建立經(jīng)營(yíng)主體協(xié)調管理機制，成立公正、高效的聯(lián)網(wǎng)收費拆帳清分領(lǐng)導小組，對于共同關(guān)心的重大問(wèn)題定期召開(kāi)聯(lián)營(yíng)會(huì )議予以協(xié)商解決。
