“草案第三十一條明確規定，行政機關(guān)不得濫用行政權力，制訂含有排出、限制競爭內容的規定?！?br>
傳說(shuō)中被“整章拿下”的有關(guān)反行政性壟斷一章的內容，如期出現在6月24日提交十屆全國人大常委會(huì )第二十二次會(huì )議審議的《反壟斷法》草案中。
“這是一個(gè)很大的進(jìn)步，說(shuō)明有關(guān)機關(guān)聽(tīng)取了各方的意見(jiàn)?！币晃环磯艛喾▽?zhuān)家欣慰地對記者說(shuō)。
他同時(shí)提醒，還有一個(gè)更為值得關(guān)注的亮點(diǎn)，就是草案中對抽象行政行為的規制———草案第三十一條明確規定，行政機關(guān)不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。
反壟斷立法過(guò)程中的三大難題，行政性壟斷這一“難”算是基本上被“啃”下來(lái)了，而有關(guān)反壟斷機構設置，以及反壟斷與行業(yè)監管之間的關(guān)系等問(wèn)題，此次草案中雖然沒(méi)有達到人們期待的理想狀態(tài)，但卻為今后改革留有余地。
行政性壟斷難題初解
有關(guān)行政性壟斷的內容，在反壟斷立法中一直爭議不斷。
國務(wù)院法制辦工交司司長(cháng)趙曉光對本報記者介紹說(shuō)，各方面的意見(jiàn)對反行政性壟斷都是同意的，但是執法機構主要是監督企業(yè)，如何制止地方政府和政府部門(mén)的行為，需要上級政府來(lái)制止下級政府，反壟斷法本身很難解決這個(gè)問(wèn)題。
但多數意見(jiàn)還是認為，對中國特色的問(wèn)題，也要有中國特色的應對，反壟斷法應該有所作為。一位專(zhuān)家透露，這種意見(jiàn)后來(lái)被采納。
草案由先前的七章五十條變?yōu)榘苏挛迨鶙l，在第五章中用了六個(gè)條款來(lái)詳細規制“強制買(mǎi)賣(mài)”、“限制市場(chǎng)準入”、“強制經(jīng)營(yíng)者限制競爭”和“抽象的行政壟斷行為”。
“強制買(mǎi)賣(mài)”主要是指限定或者變相限定單位和個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)、使用指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。
而對“限制市場(chǎng)準入”，草案詳細列舉了三種類(lèi)型。
在商品流通領(lǐng)域，對外地商品設定歧視性收費項目或標準，或者規定歧視性?xún)r(jià)格；采取不同于本地同類(lèi)商品的技術(shù)要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術(shù)措施；采取專(zhuān)門(mén)針對外地商品的審批、許可等手段；采取設置關(guān)卡或者其他手段等。
在招標投標方面，設定歧視性資質(zhì)要求、評審標準，或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者參與。
此外還有采取同本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇等方式，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或設立分支機構。
規定越詳細，越有利于法律的實(shí)施。
而在法律責任方面，草案基本保持了同《中華人民共和國反不正當競爭法》類(lèi)似的規定，即由上級機關(guān)責令改正，對責任人員給予行政處分等方式。
前述反壟斷法專(zhuān)家表示，第三十一條關(guān)于對抽象行政行為的規制，如何實(shí)際發(fā)揮作用，值得深入探討。
按照《中華人民共和國立法法》，以及有關(guān)行政法規和規章備案審查的規定，有關(guān)機關(guān)可以提審查意見(jiàn)，公民可以提審查建議，由人大或上級政府進(jìn)行審查。但就目前看，這個(gè)機制并不是很順暢。
而按照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，公民和組織對抽象行政行為只能在行政復議中附帶提出審查要求，不能直接起訴。
對此，一些觀(guān)點(diǎn)認為，反壟斷不能完全依靠反壟斷機構，應該賦予市場(chǎng)主體參與反壟斷執法的權利，通過(guò)司法訴訟來(lái)解決。
趙曉光介紹說(shuō)，公民和單位可以向反壟斷執法機構報告，對造成自己損失的可以到法院起訴。
但一位法學(xué)專(zhuān)家表示，這實(shí)際上就是說(shuō)，“只有直接利害相關(guān)人才能起訴，對訴訟門(mén)檻還是要求很高?！眽艛鄦?wèn)題往往涉及廣泛的市場(chǎng)主體和公共利益，應該對利益相關(guān)人做更寬松的解釋?zhuān)踔猎试S公益訴訟。
反壟斷機構的雙層模式
對于備受關(guān)注的反壟斷機構問(wèn)題，草案規定了“反壟斷委員會(huì )”和“反壟斷執法機構”的雙層架構模式。
“反壟斷委員會(huì )”由國務(wù)院有關(guān)部門(mén)負責人和法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)專(zhuān)家組成，負責“領(lǐng)導、組織、協(xié)調”反壟斷工作。國務(wù)院規定的承擔反壟斷執法職責的機構，則負責具體執法工作。
趙曉光解釋說(shuō)，我們國家現在雖然還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的反壟斷法，但是反壟斷制度是有的，而且一直由相關(guān)部門(mén)負責反壟斷執法工作，但需要完善和調整，為今后的發(fā)展留有余地。
他表示，“反壟斷法一經(jīng)公布，馬上要實(shí)施，包括機構組織工作等非常復雜?！睆摹白钣欣诜蓪?shí)施、發(fā)揮作用”的角度考慮，多數觀(guān)點(diǎn)建議維持現在機構的狀況。
國務(wù)院法制辦主任曹康泰在做草案說(shuō)明的時(shí)候也說(shuō)，關(guān)于機構設置的問(wèn)題，“既要考慮現實(shí)可行性，維持有關(guān)部門(mén)分別執法的現有格局，保證反壟斷法公布后的實(shí)施，又要具有一定的前瞻性，為今后機構改革和職能調整留有余地?！?br> 一位參與立法的專(zhuān)家表示，既然建立獨立、統一的執法機構的“理想狀態(tài)”難于一步到位，這樣的設計是現實(shí)可行的。通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗的積累和發(fā)展改革的需要，可以將這個(gè)委員會(huì )逐步“由虛做實(shí)”。
現有格局下，負責反壟斷執法的機構主要是商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)改委。對經(jīng)營(yíng)者集中的審查是由商務(wù)部門(mén)負責的，查處濫用市場(chǎng)支配定位的工作主要是工商部門(mén)來(lái)做，而發(fā)改委一直以來(lái)就負責價(jià)格問(wèn)題，查處壟斷協(xié)議中的價(jià)格同盟等。
實(shí)際上參與反壟斷執法的還不止這三大部門(mén)，草案在總則中規定，“對于本法規定的壟斷行為，有關(guān)法律、行政法規另有規定的，依照其規定?！?br> 后面更具體的規定是，有關(guān)法律、行政法規規定應當由有關(guān)部門(mén)或監管機構調查處理的，依照其規定，處理結果應通報反壟斷委員會(huì )；未調查的，反壟斷執法機構可以調查處理，但應征求有關(guān)部門(mén)或監管機構的意見(jiàn)。
這實(shí)際上涉及反壟斷法和相關(guān)行業(yè)管理法之間，以及反壟斷機構和有關(guān)行業(yè)管理部門(mén)和監管機構的關(guān)系。
不少專(zhuān)家擔心，由于體制束縛和利益關(guān)系瓜葛，相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)和監管機構難于公正、有效地擔當反壟斷職責。
不過(guò)，也有專(zhuān)家表示，對反壟斷法的期待不可太過(guò)理想化，草案總則中有關(guān)“深化改革，轉變政府職能”的宣示已經(jīng)指出了未來(lái)方向，從目前來(lái)看，及早推動(dòng)其出臺才是當務(wù)之急。
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