2011-06-28 09:52
一、《規定》的主要內容
根據我國《反壟斷法》的原則與精神，《規定》立足于工商機關(guān)的反壟斷職能，對濫用行政權力排除、限制競爭行為進(jìn)行了細化和明確，提高了工商機關(guān)反壟斷執法的可操作性?！兑幎ā酚?3條具體內容構成，對行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權力實(shí)施的排除、限制競爭行為的表現形式作了細化規定；對經(jīng)營(yíng)者以行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政強制或者變相強制為由，實(shí)施壟斷行為的具體表現作了列舉式規定；明確了國家工商總局和省、自治區、直轄市工商局可以就行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為表現及其后果，向其有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。
《規定》細化了濫用行政權力排除、限制競爭行為的具體表現?！斗磯艛喾ā返谖逭碌谌l至第三十七條對行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權力實(shí)施排除、限制競爭行為作出了禁止性規定?！兑幎ā犯鶕斗磯艛喾ā返囊幎?，結合工商機關(guān)多年來(lái)依據《反不正當競爭法》制止政府及其所屬部門(mén)濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法實(shí)踐，并參照國務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)中實(shí)行地區封鎖的規定》的有關(guān)規定，對行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權力實(shí)施的排除、限制競爭行為作了細化規定。例如，《規定》第三條第（一）項結合《反不正當競爭法》執法實(shí)踐，對行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織以明確要求、暗示或者拒絕、拖延行政許可以及重復檢查等方式限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者限定他人正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為作了禁止性規定。
《規定》列舉了經(jīng)營(yíng)者以行政機關(guān)強制為由實(shí)施壟斷行為的表現形式?！斗磯艛喾ā返谌鶙l規定，行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權力，強制經(jīng)營(yíng)者從事本法規定的壟斷行為。實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)者借用行政權力實(shí)施排除、限制競爭行為的情形比較突出，因此，《規定》對經(jīng)營(yíng)者以行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政強制或者變相強制為由實(shí)施壟斷行為的具體表現作了列舉式規定，包括以行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政限定為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為；以行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行政授權為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為；以依據行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定、發(fā)布的行政規定為由，從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的行為。
《規定》明確了工商機關(guān)在制止濫用行政權力排除、限制競爭行為方面的職責?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l第一款對反壟斷執法機關(guān)在制止濫用行政權力排除、限制競爭行為方面的建議權作了明確規定。國家工商總局第四十一號令對國家工商總局和省、自治區、直轄市工商局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)省級局）制止濫用行政權力方面的管轄范圍作了具體規定?！兑幎ā犯鶕鲜鲆幎?，明確規定了總局與省級局的建議權及相關(guān)內容，即國家工商總局和省、自治區、直轄市工商局可以就行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為表現及其后果，向其有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。
《規定》規定了工商機關(guān)對經(jīng)營(yíng)者以行政機關(guān)強制為由實(shí)施的壟斷行為的處理方式?！斗磯艛喾ā返谌鶙l規定,行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權力，強制經(jīng)營(yíng)者從事本法規定的壟斷行為。同時(shí)，《反壟斷法》第四十六條、第四十七條對經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為分別作出了處罰規定?？紤]到《工商行政管理機關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規定》、《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規定》對經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位行為的處罰已經(jīng)作了明確規定，因此，《規定》對經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為的處罰作了轉致規定。經(jīng)營(yíng)者達成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由工商行政管理機關(guān)責令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額1%以上10%以下的罰款；尚未實(shí)施所達成的壟斷協(xié)議的，可以處50萬(wàn)元以下的罰款。經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的，由工商行政管理機關(guān)責令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷(xiāo)售額1%以上10%以下的罰款。
二、濫用行政權力排除、限制競爭行為的規制路徑
我國要消除與禁止行政壟斷，只能在本土環(huán)境中依據行政壟斷產(chǎn)生的原因對癥下藥。因此，解決“行政壟斷”的問(wèn)題，就應該從制度上預防和制止行政機構濫用行政權力，除了貫徹執行《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》等法律、法規外，筆者認為還應從以下幾個(gè)方面加以解決。
（一）明確行政職責權限并加強行政監督
行政機關(guān)的職責權限存在著(zhù)模糊不清或者行政機關(guān)間交叉矛盾等現象，這就給了行政機關(guān)實(shí)施“行政壟斷”的空間。因此，在我國行政體制改革過(guò)程中，首要任務(wù)就是明確界定各級政府及其所屬部門(mén)即行政機關(guān)的職責權限，保證依法行政的貫徹與落實(shí)。同時(shí)，要加強對行政機關(guān)的監督。在法治社會(huì )，行政機關(guān)執法行為應受到相應監督，包括立法機關(guān)監督、公民監督、新聞媒體監督等。只有通過(guò)有效的監督，才能促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，減少或避免行政機關(guān)濫用職權、限制或排除競爭，確保市場(chǎng)有序競爭。
（二）建立健全規范性法律文件的審查制度
“行政壟斷”有兩種形態(tài)，一是基于抽象行政行為而形成的“行政壟斷”，二是基于具體行政行為而形成的“行政壟斷”。前一種形態(tài)，往往是以“紅頭文件”如法規、規章制度等具有法律效力的規范性文件為基礎，由經(jīng)營(yíng)者具體實(shí)施的限制與排除競爭的行為。后一種形態(tài)，同樣是以“紅頭文件”為基礎，但由行政機關(guān)具體實(shí)施的限制與排除競爭的行為。盡管《憲法》有審查行政機關(guān)作出的法規等規范性法律文件的職權并建立了相應制度，但從“行政壟斷”猖獗程度看，似乎對“紅頭文件”的審查制度的實(shí)施還不令人滿(mǎn)意。因此，應該完善并有效實(shí)施對“紅頭文件”的審查制度，從根本上消除與禁止“行政壟斷”。
（三）全面實(shí)現“收支兩條線(xiàn)”工程
行政機關(guān)實(shí)施“行政壟斷”的目的之一，在于從市場(chǎng)競爭中非法獲取經(jīng)濟利益即“尋租”，因此，控制行政機關(guān)的收支狀況勢在必行。“收支兩條線(xiàn)”的本意在于控制行政機關(guān)收入與支出的合法性，這對于保證行政機關(guān)依法行政，在經(jīng)濟上具有重要意義。真正落實(shí)與實(shí)現“收支兩條線(xiàn)”工程，將會(huì )大大減弱行政機構實(shí)施“行政壟斷”的熱情，以從根本上抑制“行政壟斷”的發(fā)生。
（四）建立“行政壟斷”相關(guān)的國家賠償制度
這是相對于行政機關(guān)實(shí)施行政壟斷后應承擔何種法律責任而言的。無(wú)論行政機關(guān)行為違法與否，它總是以行使國家公權力的面貌出現的。當行政壟斷排除與限制了競爭，事實(shí)上表明的是行政機關(guān)非法行政的結果。因此，《反壟斷法》僅僅規定反壟斷執法機構有權建議實(shí)施“行政壟斷”的上級機關(guān)責令其改正，是遠遠不夠且不能見(jiàn)效的。這是因為：無(wú)論實(shí)施“行政壟斷”的行政機關(guān)是否改正，都不能彌補因行政壟斷給經(jīng)營(yíng)者、消費者帶來(lái)的經(jīng)濟利益損失。而以國家賠償的方式，可以從事后救濟程序敦促行政機關(guān)依法行政。
（五）完善公務(wù)員績(jì)效考核制度
國家應順應市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的要求，提高各級政府的執政能力，進(jìn)一步完善行政機關(guān)及公務(wù)員考核制度，并將行政機關(guān)包括行政人員任職期間是否實(shí)施破壞競爭的行為，作為考核的重要指標之一，從而在人事制度上配合競爭法律制度的實(shí)施。同時(shí)，就行政機關(guān)而言，應增強競爭法治意識，通過(guò)自身職責權限保障市場(chǎng)競爭的有序運行，而不是通過(guò)實(shí)施行政壟斷排除與限制競爭。
綜上，行政壟斷的根源在于行政權力對自身財富最大化的追逐，再加上現有政績(jì)考察、財政管理等體制的多重作用，導致其權力行使方向的錯位。雖然行政壟斷的消除之路任重而道遠，但筆者相信，在經(jīng)濟體制日臻完善情況下，我國會(huì )繼續進(jìn)行大刀闊斧的體制改革，當體制問(wèn)題逐步理順之后，《反壟斷法》的實(shí)施會(huì )更加廣泛深入，行政壟斷自然也會(huì )得到有效的規制。
(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師 中國商業(yè)法研究會(huì )副會(huì )長(cháng)）
聯(lián)系客服
