解讀《稅務(wù)稽查工作規程》
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大 中 小作者: 趙勇 吳曉紅 王孝輝 日期： 2010-08-13 來(lái)源:
1995年公布的《稅務(wù)稽查工作規程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊《規程》）在運行14年后完成了歷史使命，把接力棒交給了2009年12月24日正式出臺的《稅務(wù)稽查工作規程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《規程》）。前者在指導和規范稅務(wù)稽查工作，保障稅法的貫徹執行等方面作出了重要貢獻。但隨著(zhù)我國稅收法治的不斷推進(jìn)，對稅務(wù)稽查職能定位的認識更為準確，對規范稅務(wù)稽查工作的要求日益提高，對保護納稅人權益的認識逐漸增強，尤其是1996年頒布《行政處罰法》、2001年修訂稅收征收管理法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征管法）、2002年修訂稅收征收管理法實(shí)施細則、2002年最高人民法院發(fā)布《行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟證據規定》）以及2005年國家稅務(wù)總局發(fā)布《抵稅財物拍賣(mài)、變賣(mài)試行辦法》等法律文件后，舊《規程》顯得力不從心，與稅務(wù)稽查的現實(shí)情況已經(jīng)不相適應。為進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)稽查工作，新《規程》應運而生。新《規程》與舊《規程》相比，主要的變化體現在以下幾方面：
一、稅務(wù)稽查的職能定位
在“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎，以計算機網(wǎng)絡(luò )為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強化管理”的征管模式中，稅務(wù)稽查是稅收征管的一個(gè)重要環(huán)節。在整個(gè)稅收征管工作中，對稅務(wù)稽查職能定位的認識正確與否，不但影響稅務(wù)稽查的工作方式、重點(diǎn)、效能、成就，還將影響稅務(wù)稽查的發(fā)展方向，也必然影響著(zhù)稅收征管的質(zhì)量。
《征管法》及其實(shí)施細則從法律上對稽查局職能給予了明確定位，即“專(zhuān)司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。”因此，這次《稽查工作規程》的修訂，進(jìn)一步強調了“執法型稽查”的念。關(guān)于立法宗旨，舊《規程》表述為：“為了規范稅務(wù)稽查工作，保證稅收法律、法規的貫徹執行”，而新《規程》表述為“為了保障稅收法律、行政法規的貫徹實(shí)施，規范稅務(wù)稽查工作，強化監督制約機制”。把“保障稅收法律、行政法規的貫徹實(shí)施”這一句話(huà)調整到“規范稅務(wù)稽查工作”的前面，表明新《規程》對“執法型稽查”的強調。新《規程》第二條在舊《規程》的基礎上又增加了一款，規定了稽查局主要職責為“依法對納稅人、扣繳義務(wù)人和其他涉稅當事人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況及涉稅事項進(jìn)行檢查處理，以及圍繞檢查處理開(kāi)展的其他相關(guān)工作。”在第三章關(guān)于“選案”的規定中，增加了一款“稽查局應當通過(guò)多種渠道獲取案源信息，集體研究，合理、準確地選擇和確定稽查對象”，著(zhù)重強調稽查對象選擇的合理性和準確性，同時(shí)還規定，所有的稽查對象都應當立案稽查。新《規程》的上述變化表明，稅務(wù)稽查的主要職能就是查處稅收違法行為，樹(shù)立稅務(wù)稽查的威懾力，保障稅法的貫徹執行，強化稅收征管。要正確認識稅務(wù)稽查的職能定位，并將這一職能定位貫徹到稽查的各環(huán)節之中。在選案環(huán)節，不應片面強調檢查戶(hù)數的數量和查補稅款額，而應選出可能違法嚴重、涉案金額較大的嫌疑案件。在檢查環(huán)節，對每一個(gè)案件盡力查實(shí)、查透。在審理環(huán)節能夠準確定性，嚴肅處理，對違法行為依法公告，對該移送的案件依法移送司法機關(guān)處理。在執行環(huán)節能夠保證強度，對稅款、滯納金、罰款運用法律賦予的手段盡力執行到位等。
二、進(jìn)一步規范稅務(wù)稽查工作
制定稅務(wù)稽查工作規程的主要目的是規范稅務(wù)稽查工作。經(jīng)過(guò)十多年的探索和總結，新《規程》對規范稅務(wù)稽查工作提出了更高、更全面的要求。
1．新《規程》在“總則”部分增加了條款，明確了稽查局的主要職責、稅務(wù)稽查的工作原則與工作模式以及稽查人員的行為規范。第一，新《規程》規定稅務(wù)稽查由稅務(wù)局稽查局依法實(shí)施，稽查局主要職責是依法對納稅人、扣繳義務(wù)人和其他涉稅當事人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)及涉稅事項進(jìn)行檢查處理，以及圍繞檢查處理開(kāi)展的其他相關(guān)工作。新《規程》第三條、第五條提出了稅務(wù)稽查的工作原則，規定稅務(wù)稽查工作應堅持“公平、公開(kāi)、公正、效率”的原則，稽查局在查處稅收違法案件時(shí)，實(shí)行選案、檢查、審理、執行分工制約原則。第二，規定稅務(wù)稽查的工作模式。一是稽查局在所屬稅務(wù)局領(lǐng)導下開(kāi)展稅務(wù)稽查工作；二是上級稽查局對下級稽查局的稽查業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、指導、考核和監督，對執法辦案進(jìn)行指揮和協(xié)調；三是各級國家稅務(wù)局稽查局、地方稅務(wù)局稽查局應當加強聯(lián)系和協(xié)作，及時(shí)進(jìn)行信息交流與共享，對同一被查對象盡量實(shí)施聯(lián)合檢查，并分別作出處理決定；四是稽查局應設立選案、檢查、審理、執行部門(mén)，分別實(shí)施選案、檢查、審理、執行工作。第三，增加兩條稽查人員的行為規范。一是明確了為納稅人、扣繳義務(wù)人保密的義務(wù)規范；二是規定了稽查人員的八項禁止性規范。
2．專(zhuān)門(mén)設立一章，進(jìn)一步規范稅務(wù)稽查的管轄?！敲鞔_了稅務(wù)稽查的職權管轄、地域管轄、級別管轄。二是更加清晰地規范了稅務(wù)稽查管轄爭議的解決方式。
3．進(jìn)一步規范了選案工作。一是明確規定了選案的合理性和準確性。也就是說(shuō)所選案件必須具有可查性。所選稽查對象不僅數量合理，而且要有違法的嫌疑，甚至具有嚴重違法的嫌疑。這對選案環(huán)節提出了更高的規范要求。二是重申了征管法實(shí)施細則第八十五條關(guān)于嚴格控制對納稅人、扣繳義務(wù)人檢查次數的規定。三是規定選案部門(mén)應當建立案源信息檔案。四是明確規定稽查局設立稅收違法案件舉報中心，規范了舉報案件的處理辦法。五是明確規定所有被確定的檢查對象都必須經(jīng)立案程序才能進(jìn)入檢查環(huán)節，不能出現如舊《規程》所規定的檢查之后再立案的現象。
4．進(jìn)一步規范檢查環(huán)節的相關(guān)問(wèn)題。一是明確規定了檢查期限，檢查應當自實(shí)施檢查之日起60日內完成；確需延長(cháng)檢查時(shí)間的，應當經(jīng)稽查局局長(cháng)批準。二是進(jìn)一步明確了檢查方法，規定可以采取實(shí)地檢查、調取賬簿資料、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)存款賬戶(hù)或者儲蓄存款、異地協(xié)查等方法。規定了對采用電子信息系統進(jìn)行管理和核算的被查對象的檢查方法。三是對取證工作進(jìn)一步規范。在征管法及其實(shí)施細則以及《行政訴訟證據規定》的基礎上，用10條法律條文對證據的品格要求、取證的程序、各類(lèi)證據的取證方法予以規范。四是依據2001年征管法及其實(shí)施細則等有關(guān)規定進(jìn)一步對稅收保全的方法、程序、期限以及保全解除予以規范。五是重申了征管法及其實(shí)施細則關(guān)于逃避、拒絕、阻撓稅務(wù)檢查的處理規定。六是明確規定中止檢查與終結檢查的情形，為規范處理檢查過(guò)程中遇到的特殊情形提供了依據。
5．在舊《規程》的基礎上進(jìn)一步規范了審理程序。一是明確規定了重大案件審理制度。二是對審理的內容、退回補充調查的情形、審理之后的處理方法、審理期限予以明確規定。三是對處罰告知程序、當事人的陳述、申辯程序以及聽(tīng)證制度予以明確規定。四是明確規定《稅務(wù)稽查審理報告》、《稅務(wù)處理決定書(shū)》、《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》、《不予稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》、《稅務(wù)稽查結論》等法律文書(shū)應記載的內容。六是對案件移送程序及其附送的材料予以明確規定。
6．在舊《規程》的基礎上進(jìn)一步規范了執行程序。一是依據《征管法》及其實(shí)施細則的有關(guān)規定明確了稅務(wù)行政強制與司法強制的兩種方式。二是明確了對納稅擔保人強制執行的有關(guān)規定。三是重申《征管法》第88條有關(guān)處罰的強制執行的規定。四是增加了3條法律條文進(jìn)一步規范稅收強制執行的程序。五是明確規定中止執行與終結執行的情形，為規范處理執行過(guò)程中遇到的特殊情形提供了依據。
7．在舊《規程》的基礎上進(jìn)一步規范了案卷的管理?！敲鞔_了稽查案卷分別立為正卷和副卷，并規定各自應裝訂的材料。二是明確了案卷材料組合排列的方法。三是延長(cháng)了一般行政處罰的稅收違法案件案卷保管期限（由15年延長(cháng)為30年）。四是明確了案卷的立卷期限。
三、更加注意保護納稅人的合法權益
隨著(zhù)人們對稅收法律關(guān)系的認識不斷深入，稅收立法和稅務(wù)行政執法實(shí)踐越來(lái)越重視納稅人權益的保護。征管法修訂的一個(gè)重要特征就是增設了許多有關(guān)納稅人權利及其權益保障的條款。而新《規程》也順應了社會(huì )發(fā)展的規律和潮流，在強調稅務(wù)稽查的職能、規范稅務(wù)稽查工作的同時(shí)，注重對納稅人權益的保護。例如，新《規程》第三條規定稅務(wù)稽查應“堅持公平、公開(kāi)、公正、效率的原則”，實(shí)質(zhì)就是從宏觀(guān)上強調對納稅人權益的保護。第六條規定“稅務(wù)稽查人員應當依法為納稅人、扣繳義務(wù)人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私保密”，第十五條規定“稽查局必須有計劃地實(shí)施稽查，嚴格控制對納稅人、扣繳義務(wù)人的稅務(wù)檢查次數”，第三十八條限定“采取稅收保全措施的期限一般不得超過(guò)6個(gè)月”等，都是強調對納稅人權益的保護，體現了保護納稅人權益的精神實(shí)質(zhì)。
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