“十一五”改革發(fā)展成果突出
中國（海南）改革發(fā)展研究院（簡(jiǎn)稱(chēng)“中改院”）最近開(kāi)展的專(zhuān)家問(wèn)卷調查顯示，79.10%的專(zhuān)家認為“十一五”改革取得了一定進(jìn)展，56.78%的專(zhuān)家認為在局部領(lǐng)域有所突破。
“十一五”時(shí)期，面對復雜多變的國內外經(jīng)濟環(huán)境，面對來(lái)自國內外的各種重大挑戰，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導下，我國各地區各部門(mén)積極貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅定地實(shí)施了應對國際金融危機沖擊的一攬子計劃，有針對性地加強和改善宏觀(guān)調控，積極推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和結構調整，國民經(jīng)濟朝著(zhù)宏觀(guān)調控的預期方向發(fā)展。經(jīng)濟平穩較快增長(cháng)，投資消費增長(cháng)趨于協(xié)調，物價(jià)總水平基本穩定，節能減排和結構調整取得積極成效，改革開(kāi)放積極推進(jìn)，就業(yè)持續增加，人民生活進(jìn)一步改善，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展態(tài)勢總體良好。
“十一五”時(shí)期，我國在推進(jìn)經(jīng)濟體制改革、社會(huì )體制改革、行政體制改革等方面均取得突破進(jìn)展，反金融危機取得明顯效果，單項改革有明顯突破。特別是農村改革使農民普遍受益，基本公共服務(wù)改革有重大突破，民生建設得到各級政府前所未有的重視，因此，“十一五”時(shí)期被譽(yù)為“民生五年”。
部分改革仍進(jìn)展緩慢
盡管“十一五”期間我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展取得了顯著(zhù)成果，但制約經(jīng)濟平穩運行的矛盾和問(wèn)題還不少。在一些領(lǐng)域改革進(jìn)展仍然緩慢，改革任務(wù)仍十分艱巨。因此，必須冷靜觀(guān)察、科學(xué)判斷、未雨綢繆、把握時(shí)機。
例如，政府主導的經(jīng)濟增長(cháng)模式仍沒(méi)有得到扭轉，在一定程度上甚至有所強化，市場(chǎng)化改革的進(jìn)程步履緩慢。主要表現在結構性問(wèn)題突出，投資仍然是經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力，尤其是在反危機的特定時(shí)期，以投資為重點(diǎn)的刺激政策成為保持經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力，在客觀(guān)上導致發(fā)展對改革的依賴(lài)程度在下降，制度變革促進(jìn)發(fā)展的空間在壓縮，包括投資消費結構、產(chǎn)業(yè)結構、區域結構等在內的結構性問(wèn)題沒(méi)有明顯改善。
總體而言，主要依靠投資和出口拉動(dòng)的經(jīng)濟增長(cháng)方式尚未有實(shí)質(zhì)性改變。根本原因在于地方政府主導型的經(jīng)濟增長(cháng)方式。例如，以追求經(jīng)濟總量為目標，以擴大投資規模為主要途徑，以土地批租和發(fā)展重化工業(yè)項目為主要特點(diǎn)，以行政干預和行政推動(dòng)為主要手段等等。在內外發(fā)展條件急劇變化的背景下，“十二五”發(fā)展方式轉型與變革的任務(wù)更加艱巨。
在部分領(lǐng)域改革取得突破進(jìn)展的同時(shí)，一些涉及多部門(mén)的綜合性改革成效不大。例如，壟斷行業(yè)改革滯后；財稅體制改革未能如期啟動(dòng)，積弊日增。另外，行政體制改革滯后，尚未有大的突破。大部門(mén)制改革在一定程度上還處于職能調整的階段，中央與地方關(guān)系仍未得到理順，創(chuàng )新體制的運行效率并未有明顯的提高?！∫远胃母锿苿?dòng)發(fā)展方式轉型
轉型需要更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，充分發(fā)揮擴大內需在經(jīng)濟增長(cháng)中的重要作用；需要強調社會(huì )公共需求轉型，構建適合我國特點(diǎn)的發(fā)展型社會(huì )體制和政策體系；需要強調政府轉型，加快建設公共服務(wù)型政府。
當前，發(fā)展方式轉型面臨許多結構性問(wèn)題。一是體制與政策的矛盾。在反金融危機中，政策調整很到位，及時(shí)地推出了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，但相應的一攬子改革尚未順勢推出。二是體制與體制之間的矛盾。比如投資消費失衡的突出矛盾，既有市場(chǎng)體制缺陷的原因，也有社會(huì )體制不健全的原因。三是政策與政策之間的矛盾。上下級政府間、政府各部門(mén)間政策打架的情況很多。
因此，只有推動(dòng)結構性改革，發(fā)展方式轉型才能取得實(shí)質(zhì)性突破。例如，要擴大消費，構建消費大國，需要盡快啟動(dòng)國民收入分配體制改革，調整收入分配格局；要適應城市化時(shí)代，就需要打破城鄉二元結構，推進(jìn)行政管理體制改革；要解決公共產(chǎn)品短缺問(wèn)題，需要加快推進(jìn)公共服務(wù)體制建設等等。
我國在“十二五”期間需要盡快啟動(dòng)第二次改革。第二次改革與過(guò)去30余年的以單項突破為特征的第一次改革相比，是一攬子的綜合改革措施。第一次改革，我國總體上還處于生存型階段，主要挑戰是解決溫飽問(wèn)題，基本目標是建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制；第二次改革，我國開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型的新階段，促進(jìn)人的自身發(fā)展成為改革的主要挑戰，基本目標是建設可持續發(fā)展的體制基礎。第一次改革，面臨的主要矛盾是生產(chǎn)力落后的問(wèn)題，是社會(huì )產(chǎn)品供給總量嚴重不足的問(wèn)題；第二次改革，面臨的是內需嚴重不足的突出矛盾。第一次改革，主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域中尋找解決問(wèn)題的路徑，在很長(cháng)時(shí)期內把轉變經(jīng)濟總量增長(cháng)方式作為改革的主要任務(wù)；第二次改革，需要推進(jìn)包括經(jīng)濟體制、社會(huì )體制和行政體制等在內的結構性改革，以實(shí)現公平與可持續的科學(xué)發(fā)展目標。
改革全局對政府轉型的依賴(lài)性全面增強
“十二五”期間，我國發(fā)展方式轉型的主要挑戰不是經(jīng)濟社會(huì )本身，而是政府轉型與政府決策，新階段改革發(fā)展全局對政府轉型的依賴(lài)性全面增強。
概括而言，解決資源環(huán)境約束的矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場(chǎng)主導的轉變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關(guān)鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；解決基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，關(guān)鍵在于確立政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導作用；解決公共治理建設滯后的矛盾，關(guān)鍵在于加強政府自身建設與改革；推進(jìn)發(fā)展方式轉型的主要目標是公平與可持續發(fā)展，基礎是消費主導，政府主導型的增長(cháng)方式弊大利少，非改不可。
“十一五”行政體制改革沒(méi)有大的突破，重要原因在于從中央到地方的公共職責分工體制和與此相關(guān)的財力配置問(wèn)題并沒(méi)有解決好。目前，基本公共服務(wù)立法滯后于整個(gè)公共服務(wù)體制建設，主要表現在立法層次低、各級政府法定責任界定不清楚，難以體現公共服務(wù)供給的公平原則和效率原則。
因此，政府轉型的一項重要任務(wù)是使各級政府在基本公共服務(wù)上職責明晰化、法定化。應當盡快建立政府基本公共服務(wù)的評價(jià)體系，將基本公共服務(wù)績(jì)效評估與干部選拔和任用相聯(lián)系，為建立一個(gè)以基本公共服務(wù)為核心的政府績(jì)效評估體系奠定堅實(shí)的基礎。要探索建立公共服務(wù)監管體制。城鄉、地區、不同社會(huì )群體公共服務(wù)供給存在巨大的差距，但是現行的監管體制并不對此問(wèn)責，所以，在進(jìn)行大部門(mén)體制改革的同時(shí)，應設置具有獨立性、權威性、專(zhuān)業(yè)化的公共服務(wù)監管委員會(huì )，并探索建立基本公共服務(wù)的社會(huì )監督機制?！ 笆濉币哉D型為主線(xiàn)推進(jìn)行政體制改革，將中央和地方政府的權力范圍、權力運作方式、利益配置結構、責任和義務(wù)等明確下來(lái)，逐漸使中央和地方的關(guān)系進(jìn)一步制度化；要探索建立各級政府事權與財力平衡的體制，按照政府間財政能力均等化的要求，實(shí)現由層級財政向轄區財政的轉型；以完善政府間轉移支付為重點(diǎn)，建立轄區財政能力均等化機制，強化省、市兩級財政的轄區責任，保證縣級財力。
要按照城市化和城鄉一體化的要求推進(jìn)行政區劃體制改革，加快推進(jìn)行政上的“省直管縣”；要合理劃分中央與地方的執行權，建立執行機構，強化監督權，成立獨立的監督委員會(huì )。要以政府自身建設與改革為重點(diǎn)完善公共治理結構，一方面，正確劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì )的邊界，使政府的職能?chē)栏裣薅ㄔ谑袌?chǎng)和社會(huì )解決不了的領(lǐng)域，使政府能夠集中精力履行公共職責；另一方面，有效地培育微觀(guān)經(jīng)濟主體和社會(huì )組織，發(fā)揮企業(yè)和社會(huì )組織各自的比較優(yōu)勢，從而為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實(shí)現社會(huì )和諧創(chuàng )造基礎性的制度條件。
以積極的社會(huì )體制變革緩解經(jīng)濟增長(cháng)壓力
當前，我國經(jīng)濟增長(cháng)面臨的壓力具有深刻的社會(huì )根源?！笆晃濉睍r(shí)期，中央實(shí)施了一系列新的社會(huì )政策并取得了重大進(jìn)展，但仍存在著(zhù)分配結構不合理、基本公共服務(wù)總體供給不足等問(wèn)題，這是形成“國內消費不足、產(chǎn)能相對過(guò)?！钡闹匾?。例如，我國幾億農村人口的投資和消費需求潛力引人注目，被認為是全球經(jīng)濟版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對我國經(jīng)濟增長(cháng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。但我國農村居民的消費率從最高點(diǎn)1983年的32.3%，在“十一五”時(shí)期的2007年下降到最低點(diǎn)9.1%，24年下降了23個(gè)百分點(diǎn)，農村基本公共服務(wù)的長(cháng)期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。
因此，化解經(jīng)濟壓力，不僅要調整經(jīng)濟政策，也要進(jìn)行社會(huì )變革。短期內，采取積極的社會(huì )政策，穩定市場(chǎng)、擴大就業(yè)，加強對弱勢群體的救助，防止經(jīng)濟壓力與社會(huì )問(wèn)題的雙向傳導；中長(cháng)期，需要深化社會(huì )體制改革，加強公共服務(wù)體制建設，調整收入分配結構，平衡不同群體的利益關(guān)系，形成拉動(dòng)消費需求的重要制度保障。
當前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì )轉型的關(guān)鍵時(shí)期，利益主體多元化、利益矛盾與沖突常態(tài)化已成為社會(huì )現實(shí)。因此，應當建立“安全閥”機制，將其作為保持社會(huì )彈性、維護社會(huì )秩序的重要公共產(chǎn)品，成為“十二五”時(shí)期社會(huì )治理變革的重要舉措。其核心就是建立市場(chǎng)經(jīng)濟條件下利益均衡的機制，即在承認利益分化的基礎上，在公平的原則下，通過(guò)法律、政策等手段，構筑有效的談判溝通和意見(jiàn)表達的平臺。（中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng) 遲福林 采訪(fǎng)整理：周正平）
