在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新的歷史時(shí)期,建設公共服務(wù)型政府對于經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調發(fā)展和改革進(jìn)程有著(zhù)決定性影響。實(shí)踐表明,全面協(xié)調利益關(guān)系的關(guān)鍵,在于政府能夠提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以逐步適應全社會(huì )公共需求變化的新形勢。
我國正步入公共需求快速增長(cháng)和深刻變化的重要時(shí)期
我國進(jìn)入經(jīng)濟社會(huì )轉型時(shí)期以來(lái),利益主體和社會(huì )結構正在發(fā)生重要改變,社會(huì )矛盾和社會(huì )問(wèn)題日益突顯,收入差距、城鄉差距還在擴大,就業(yè)、公共醫療、義務(wù)教育、社會(huì )保障等公共需求和公共服務(wù)方面的問(wèn)題亟待解決。這一現實(shí),給改革發(fā)展和建設和諧社會(huì )帶來(lái)了許多不穩定因素,給政府擴大社會(huì )管理和公共服務(wù)職能提出了迫切的課題。
首先,我國的公共需求呈現快速增長(cháng)的趨勢。國際經(jīng)驗說(shuō)明,一國的人均GDP從1000美元向3000美元過(guò)渡時(shí)期,也是該國公共需求快速擴張的時(shí)期。我國目前正處在從一般溫飽社會(huì )向全面小康社會(huì )加快發(fā)展、從傳統農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )加速轉型的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)發(fā)展與轉型的特定時(shí)期,已開(kāi)始形成全社會(huì )公共需求快速增長(cháng)的現實(shí)基礎,其主要特點(diǎn)是1公共需求以超常的速度增長(cháng),并將逐步成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要動(dòng)力和市場(chǎng)需求的主流。有專(zhuān)家估計,近10年來(lái)城鎮居民在教育、醫療、社會(huì )保障等方面公共需求年均提高的比重,相當于過(guò)去5年公共需求比重的總體增幅。2隨著(zhù)人們收入水平的不斷提高,公共需求的結構變化相當快,并逐漸由消費型向發(fā)展型升級。近10多年來(lái),無(wú)論是城市還是農村,人們衣食支出的年均增長(cháng)普遍低于總消費的增長(cháng),而醫療、文化、教育等方面的年均增長(cháng)則大大高于總消費的增長(cháng)。3由于收入差距的不斷擴大,社會(huì )結構和公共需求的主體進(jìn)一步分化,并由此使社會(huì )矛盾復雜化。4隨著(zhù)我國經(jīng)濟結構和社會(huì )結構的快速變化,就業(yè)、人口、資源、環(huán)境等矛盾和問(wèn)題快速顯現,并使公共需求的供給面臨嚴重不足。5廣大農民在義務(wù)教育、醫療、養老保障等方面潛在的公共需求開(kāi)始轉化為現實(shí)需求。尤其是上億農民工日益強烈的基本公共需求,要盡快采取措施妥善解決。
其次,我國的公共服務(wù)正面臨巨大壓力。經(jīng)驗表明,一國在經(jīng)濟發(fā)展的過(guò)程中,可能面臨公共產(chǎn)品供求失衡的局面。從我國經(jīng)濟體制轉軌和經(jīng)濟發(fā)展的要求看,我們面臨著(zhù)公共產(chǎn)品供給的雙重壓力一方面要承擔改革成本,解決歷史欠賬問(wèn)題;一方面又要著(zhù)眼于發(fā)展,并為中長(cháng)期發(fā)展創(chuàng )造條件。公共需求的全面增長(cháng)與公共產(chǎn)品供給的短缺以及公共服務(wù)的不到位,已是一個(gè)相當突出的問(wèn)題。但是,現實(shí)的主要問(wèn)題是,政府的公共服務(wù)職能相當薄弱,主要精力和大部分財力還沒(méi)有用到社會(huì )事業(yè)發(fā)展和公共產(chǎn)品供給方面,并且對擴大和強化公共服務(wù)職能缺乏深刻的了解和緊迫感。
再次,以公共服務(wù)為中心的政府轉型牽動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局。隨著(zhù)公共需求的快速增長(cháng),社會(huì )結構進(jìn)一步分化,社會(huì )矛盾更加復雜,不同社會(huì )主體之間的利益沖突不可避免。拉美一些國家的實(shí)踐告訴我們,這些矛盾和問(wèn)題如果處理不好,不僅會(huì )激化社會(huì )矛盾,并會(huì )由此導致經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的中斷或倒退。因此,適應全社會(huì )公共需求的變化,擴大政府的公共服務(wù)職能,是保持經(jīng)濟持續增長(cháng)、解決錯綜復雜的社會(huì )矛盾和實(shí)現社會(huì )穩定發(fā)展的關(guān)鍵舉措。
實(shí)現政府公共服務(wù)理念創(chuàng )新 加快政府職能轉變
快速增長(cháng)的公共需求與基本公共產(chǎn)品供給的嚴重不足,已對政府轉型提出越來(lái)越迫切的要求。政府積極回應人們日益增長(cháng)的公共需求,最重要的是實(shí)現公共服務(wù)理念的創(chuàng )新,加快推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府職能轉變。
在初步建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的條件下,應當加快實(shí)現以公共服務(wù)為中心的政府職能轉變。這里,有三點(diǎn)認識很重要1在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,經(jīng)濟建設的主體是企業(yè)、社會(huì ),政府的主要職能是為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì )環(huán)境。無(wú)論是經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監督,還是社會(huì )管理,其本質(zhì)都是公共服務(wù)。強化公共服務(wù)理念和職能,是市場(chǎng)化改革新階段以經(jīng)濟建設為中心對政府作用的客觀(guān)要求。2目前我國的社會(huì )矛盾和社會(huì )問(wèn)題,已經(jīng)對經(jīng)濟的持續增長(cháng)構成威脅,政府應當把主要注意力轉移到加快解決就業(yè)、收入分配、社會(huì )保障等方面,積極促進(jìn)社會(huì )事業(yè)的發(fā)展。3隨著(zhù)公共需求的快速增長(cháng),人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?，F實(shí)生活中,一些政府重視招商引資,熱衷以批租土地為主要內容的經(jīng)營(yíng)城市,忽略了廣大百姓的利益訴求。例如,一些城市房?jì)r(jià)上漲過(guò)快,與當地政府主導和直接參與是分不開(kāi)的,他們重視征地和建中高檔住宅,忽視經(jīng)濟適用房和廉價(jià)租房。長(cháng)此以往,就可能使政府的公共形象在廣大百姓中大打折扣。
為有效地縮小不斷擴大的收入分配差距,政府關(guān)注的重點(diǎn)應從效率轉到社會(huì )公平上來(lái)。我國市場(chǎng)化改革的新階段,利益關(guān)系開(kāi)始發(fā)生兩個(gè)大的變化一是由利益傾斜向利益兼顧轉變;二是由利益調整向利益調整和利益增進(jìn)并重轉變。這就需要在公平與效率之間尋求新的、合理的協(xié)調。從現實(shí)情況分析,貧富差距不斷擴大的主要原因之一,在于政府的社會(huì )再分配職能?chē)乐厝蔽?。當?貧富差距問(wèn)題,改革與多數人利益的問(wèn)題,已引起全社會(huì )的普遍關(guān)注。在這種情況下,政府應當把主要注意力放到協(xié)調重大利益關(guān)系上,放到社會(huì )再分配上,放到著(zhù)力解決社會(huì )公平問(wèn)題上。為此,在解決市場(chǎng)化分配的同時(shí),要更突出地抓好社會(huì )再分配,努力形成兼顧效率和公平的收入分配和再分配機制,盡快確立和完善多層次的社會(huì )保障體系,加快就業(yè)體制改革,建立和完善從中央到地方的就業(yè)服務(wù)體系。
適應利益主體多元化的客觀(guān)需求,實(shí)現一元社會(huì )向多元社會(huì )的轉變。政府、企業(yè)和社會(huì )組織是現代社會(huì )的三大支柱,社會(huì )組織在提供公共服務(wù)方面有著(zhù)特殊的作用。當前,在利益集團開(kāi)始形成、利益主體和社會(huì )結構多元化已成為基本現實(shí)的情況下,不同的社會(huì )組織能夠反映不同的具體利益要求。因此,有組織和有秩序的利益表達和利益訴求不可避免。穩妥地發(fā)展民間組織,形成在黨領(lǐng)導下的協(xié)商對話(huà)制度,遠比非理性的個(gè)體行為要好得多。充分發(fā)揮社會(huì )團體、行業(yè)協(xié)會(huì )、商會(huì )和中介機構的作用,有利于通過(guò)利益的表達和博弈來(lái)化解社會(huì )矛盾,以保持社會(huì )的均衡發(fā)展,更好地建設和諧社會(huì )。
按照客觀(guān)要求 加快推進(jìn)政府轉型的實(shí)際進(jìn)程 當前,加快推進(jìn)政府轉型有兩個(gè)大的背景一是經(jīng)濟發(fā)展中許多深層次的矛盾和問(wèn)題都同政府職能轉變相聯(lián)系;二是社會(huì )生活中突出的矛盾和潛在的風(fēng)險,要求強化政府的公共服務(wù)職能。在這種特定的背景下,我們要把政府改革放到更加突出的位置,努力實(shí)現政府轉型的實(shí)質(zhì)性突破。
其一、以公共服務(wù)為中心的政府轉型事實(shí)上已經(jīng)成為改革攻堅的重點(diǎn)。未來(lái)幾年,我國的改革有可能發(fā)生幾個(gè)重要的轉變,例如第一,由微觀(guān)體制改革向宏觀(guān)管理體制改革的推進(jìn)和轉變;第二,由競爭性領(lǐng)域的改革向壟斷性領(lǐng)域改革的推進(jìn)和轉變;第三,由經(jīng)濟體制改革向社會(huì )體制改革的推進(jìn)和轉變。這三方面改革的推進(jìn)和轉變,在相當大程度上依賴(lài)于政府轉型。“十一.五”時(shí)期以政府轉型為重點(diǎn),各項改革才會(huì )有新的進(jìn)展。
其二、以公共服務(wù)為主要目標,加快行政體制改革。從關(guān)注公共需求變化和擴大政府公共服務(wù)職能出發(fā),是新階段行政體制改革的基本要求。這就要特別強調明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務(wù)中的責任和權利,在此基礎上深化地方行政管理體制改革。此外,加快構建以公共服務(wù)為目標的公共治理結構與公共服務(wù)體系,并按照這一目標推進(jìn)事業(yè)單位改革。
其三、按照公共利益和公共服務(wù)的要求,推進(jìn)公共政策的轉型和創(chuàng )新。公共政策的轉型和創(chuàng )新根源于公共需求和公共利益的變化,目的是公平、公正地分享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的成果。制定和實(shí)行公共政策的過(guò)程,實(shí)質(zhì)就是協(xié)調社會(huì )利益關(guān)系的過(guò)程。以人為本、建設社會(huì )主義和諧社會(huì ),是新時(shí)期公共政策的基本目標和本質(zhì)內容。政府是公共政策的制定者和執行者。要使公共政策取信于民,就要建立責任政府,對履行公共服務(wù)職能決策失誤和不作為的政府官員追究責任。當前,尤其要從義務(wù)教育、公共醫療、房地產(chǎn)價(jià)格上漲等關(guān)系老百姓切身利益的事情開(kāi)始,啟動(dòng)公共服務(wù)的問(wèn)責制。并且,重大的公共政策決策一定要保證利益相關(guān)者的知情權,使公共政策的制定與執行置于公眾的參與和監督之下。
其四、推進(jìn)政府轉型,需要建立改革統籌協(xié)調機制。要在中央政府的統一領(lǐng)導下,建立高層次的改革協(xié)調機構,以統籌協(xié)調繼續推進(jìn)改革中各部門(mén)以及中央與地方的利益關(guān)系,并由此進(jìn)一步形成深化改革的共識和合力,營(yíng)造良好的改革氛圍,為建設和諧社會(huì )提供制度保障。（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院執行院長(cháng)、教授）
