公路收費凸現政府信息缺失，學(xué)者希望通過(guò)公開(kāi)來(lái)推動(dòng)公共財政監管制度的完善
【《財經(jīng)網(wǎng)》專(zhuān)稿/記者 秦旭東】5月30日，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅、沈巋、陳端洪提交的三份政務(wù)信息公開(kāi)申請表被送至北京市發(fā)改委，其申請公開(kāi)的信息皆為“首都機場(chǎng)高速公路的投資總額及其中貸款總額；其收費依據；1993年通車(chē)至今收費總額及其去向?！?br> 與此同時(shí)，三位教授還以郵寄方式向負責該公路收費的企業(yè)——首都高速公路發(fā)展有限公司也提出了同樣的申請。此前的5月28日，北京市交通委員會(huì )已受理了其內容相同的政府信息公開(kāi)申請。
今年5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》（下稱(chēng)《條例》）正式施行。依據《條例》，政府信息公開(kāi)方式有兩種：一類(lèi)是“政府主動(dòng)公開(kāi)”，一類(lèi)是“依申請公開(kāi)”。長(cháng)期以來(lái)，由于中國公民獲取政府信息的渠道有限，因此“依申請公開(kāi)”更為公眾看重。
公路收費凸現政府信息缺失
據審計署今年2月《收費公路審計調查結果》，首都機場(chǎng)高速公路乃利用財政資金和部分銀行貸款建設，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。該高速公路自1993年始收費，至2005年底，首都機場(chǎng)高速公路收費已達32億元，預計其剩余收費期內還將收費90億元。
據記者了解，首都高速公路當初立項時(shí)定位為“政府收費還貸公路”，其特征是不以營(yíng)利為目的，貸款全部還清后就應停止收費。但建成收費三年多后，北京市政府把該公路的性質(zhì)改為“經(jīng)營(yíng)性公路”，并把該公路資產(chǎn)注入政府所屬的香港上市公司，并重新核定了30年的收費權，其實(shí)已賦予該公路以盈利目的。
在北京，與上述案例類(lèi)似的還有京石（北京至石家莊）高速公路北京段等三條已收費3至12年的“政府收費還貸”公路。這些高速公路于1999年被劃轉給北京市新設立的首都公路發(fā)展有限責任公司，變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)性公路”，并重新批準收費30年。
學(xué)者指出，北京市以上做法，其實(shí)已把“收費公路”當作融資平臺，以收取公路通行費為手段，謀取地方政府及其所屬企業(yè)的收入。但由于當時(shí)相關(guān)法律法規對公路經(jīng)營(yíng)權轉讓缺乏明確的規范，因此上述做法被審計署認定為“雖不合理但不屬違法違規”。
十多年來(lái)，這些公路的收費及其流向等信息并未向公眾公開(kāi)。近年來(lái)，曾有一些公民多次要求相關(guān)政府部門(mén)公開(kāi)上述信息，但都以失敗告終。2005年，律師胡鳳濱告首都機場(chǎng)高速收費不合理案最終敗訴。但法院部分認可其起訴理由，并向北京市有關(guān)部門(mén)發(fā)出司法建議函，建議對高速公路收費建立監督機制和相關(guān)信息公示制度等。
《政府信息公開(kāi)條例》的施行為上述訴請提供了新的依據?！白鳛槭召M公路的使用者和繳費者，我們個(gè)人對這些信息有知情權。同時(shí)，我們正在進(jìn)行一個(gè)有關(guān)收費公路政策研究的課題，也需要相關(guān)的信息?！蓖蹂a鋅表示。
王錫鋅指出，目前“路修到哪里，收費站建到哪里”的做法，與交通建設中“非收費公路為主，收費公路為輔”的初衷背道而馳，加重了社會(huì )公眾的負擔，實(shí)際上是政府把提供公共產(chǎn)品的責任轉嫁給社會(huì )和公眾，這有違公共財政和法治國家的基本原則。
事實(shí)上，北京的收費公路只是全國的縮影。據審計署調查，截至2005年底，中國收費公路里程已達18萬(wàn)公里，已達到高速、一級和二級公路總量的55%。而今年2月該部門(mén)發(fā)布的《收費公路審計調查結果》也顯示，截至2005年底，北京等18個(gè)?。▍^、市）收費公路（約占全國收費公路總里程的70%）累計征收通行費高達5100億元。
審計署還發(fā)現，在接受審計的上述收費公路中，還存在收費權轉讓不規范等問(wèn)題。而經(jīng)審計發(fā)現的違規收費、超標準收費就高達數百億。
公路收費者應否信息公開(kāi)？
據記者了解，北大三位教授在向北京市發(fā)改委提請政府信息公開(kāi)前，曾電話(huà)咨詢(xún)首都機場(chǎng)高速公路的收費者——首都高速公路發(fā)展有限公司，要求該公司公開(kāi)上述信息，但遭到了對方拒絕。據稱(chēng)，首都高速公路發(fā)展有限公司的工作人員表示，該公司并非政府機關(guān)，政府信息公開(kāi)和其沒(méi)有關(guān)系。
但王錫鋅等并不如此認為。王錫鋅教授表示，“政府信息公開(kāi)”的主體，不僅限于行政機關(guān)，還包括履行一定公共職能的組織和政府擁有或設立的公共企事業(yè)單位。
《條例》明確規定，法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用本條例；教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì )公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執行。
王錫鋅指出，上述公共企事業(yè)單位，多數為事業(yè)單位或壟斷國企，直接涉及廣大民眾的切身利益，其相關(guān)信息公開(kāi)更不能被忽視。首都高速公路發(fā)展有限公司就屬于此類(lèi)，當然是相關(guān)信息公開(kāi)的義務(wù)主體。
但令人遺憾的是，目前政策層面對公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)尚無(wú)明確的規定。4月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2008〕36號，下稱(chēng)“國辦實(shí)施《意見(jiàn)》”）。但該文件只是要求，在今年10月底前制定關(guān)于公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)的實(shí)施辦法。
王錫鋅認為，《條例》生效之日，公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)義務(wù)就已經(jīng)產(chǎn)生，實(shí)施辦法只不過(guò)是要具體規定相關(guān)操作細節。他表示，如果不能順利獲取其申請公開(kāi)的有關(guān)信息，他們將會(huì )依照《條例》規定的救濟渠道舉報申訴，不排除提起行政復議和行政訴訟。
公共利益信息公開(kāi)困境
據記者了解，三位法學(xué)教授最初曾擬以“北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心”的名義，以“對機場(chǎng)高速路收費制度展開(kāi)課題研究”為由，申請政府信息公開(kāi)。但權衡再三，他們最終還是選擇以北京市民的名義，其申請理由改為“多次被收取高速路通行費，涉及切身利益”。
依照《條例》第十三條，公民、法人或者其他組織可以“根據自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”申請獲取相關(guān)政府信息。這實(shí)際上是要求，政府信息公開(kāi)的申請人，應“與申請公開(kāi)的信息有利害關(guān)系”。
不僅如此，上述“國辦實(shí)施《意見(jiàn)》”還提出，“行政機關(guān)對申請人申請公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供”。
對此，諸多學(xué)者都認為，這種對政府信息公開(kāi)的申請人資格的附加條件，同《條例》的宗旨和原意相背離，可能造成諸多消極后果，尤其會(huì )對一些因公共利益需要的信息公開(kāi)申請造成障礙，應該適時(shí)予以修改。
王錫鋅認為，知情權是參與權和監督權行使的前提，是公民的一項基本權利。對于公眾對政府信息的需要，應當做廣義的理解，與公共利益直接或間接相關(guān)的政府信息，更應該公開(kāi)。
在王錫鋅看來(lái)，事關(guān)公共利益的政府信息涉及很多人，由于大多個(gè)體存在“搭便車(chē)”心態(tài)，可能造成申請信息公開(kāi)的動(dòng)力不足，從而損及公共利益。實(shí)際上，法律不應限制來(lái)自民間組織、研究機構、熱心公益的人士等申請涉及公共利益的政府信息，還應當為此提供法治保障。
在接受《財經(jīng)》采訪(fǎng)時(shí)，王錫鋅表示，只有持續的公眾參與和行動(dòng)，才能使政府信息公開(kāi)制度獲得持續的動(dòng)力。而由其擔任主任的北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心，在5月17日啟動(dòng)了一個(gè)名為“政府信息公開(kāi)公眾支持”的項目。
該項目已開(kāi)通了一條咨詢(xún)熱線(xiàn)（010－62757286），為公民、法人和其他組織申請政府公開(kāi)有關(guān)信息提供法律和技術(shù)方面的幫助和支持。據記者了解，上述熱線(xiàn)電話(huà)開(kāi)通后10天左右，已接到全國十多個(gè)省市的40多例政府信息公開(kāi)的咨詢(xún)。
“作為研究行政法治和憲政的學(xué)者，我們不只是政府信息公開(kāi)的旁觀(guān)者，也應是行動(dòng)者?！蓖蹂a鋅如此解釋他和兩位同事的上述行動(dòng)，“我們期望以公眾關(guān)注度高、涉及公共利益的案例來(lái)推動(dòng)政府信息公開(kāi)，讓政府信息公開(kāi)制度為更多的人所知所用?！薄?/p>
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