建立健全懲治和預防腐敗體系，是黨中央為做好新形勢下反腐倡廉工作作出的重大戰略決策，是從源頭上防治腐敗的根本舉措，是發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下更好地防治腐敗的必由之路，對于提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位，具有極其重要的意義。市質(zhì)監系統通過(guò)積極構建懲防體系，進(jìn)一步提高了各級黨委（黨組）的領(lǐng)導水平和拒腐防變能力。但是從實(shí)踐看，在教育的針對性、制度的實(shí)用性和監督有效性上，都還存在一些不盡人意的地方。下面，從構建情況、存在問(wèn)題及對策思考三個(gè)方面談一下。
一、懲防體系構建的基本情況
2005年初，中共中央制定頒發(fā)了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實(shí)施綱要》，省委、市委又相繼出臺了《實(shí)施意見(jiàn)》、《實(shí)施辦法》。市質(zhì)監系統的懲治和預防體系的構建工作從2005年5月開(kāi)始啟動(dòng)，主要從兩個(gè)方面入手。一是注重實(shí)效，穩步推進(jìn)。我們結合實(shí)際，確立了行政執法、行政許可和評審、檢驗檢測、干部人事、基建工程采購、財務(wù)管理等6個(gè)方面的重點(diǎn)部位和環(huán)節，制定了10個(gè)調研課題，由裘煒國局長(cháng)和我為主，分別帶領(lǐng)工作組深入到各縣（市）區局（分局）、直屬事業(yè)單位進(jìn)行專(zhuān)題調研，先后召開(kāi)由市局機關(guān)各業(yè)務(wù)處（室），行政執法、檢驗檢測等有關(guān)人員參加的座談會(huì )9個(gè)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。前后歷時(shí)3個(gè)多月，經(jīng)反復醞釀，于同年8月9日出臺了《寧波市質(zhì)量技術(shù)監督系統建立健全懲治和預防腐敗體系實(shí)施意見(jiàn)》，同時(shí)，明確了2005年－2007年主要目標、任務(wù)分解。各縣（市）區局（分局）、直屬事業(yè)單位都能結合自身實(shí)際，研究制定構建懲防體系的方案和措施等，并及時(shí)調整和完善。2006年，結合治理商業(yè)賄賂專(zhuān)項工作，在認真開(kāi)展不正當交易行為自查自糾工作中不斷完善懲防體系，市局紀委牽頭，對各單位進(jìn)行逐個(gè)督導，及時(shí)提出指導意見(jiàn)，并重點(diǎn)對制度建設完善機制進(jìn)行了檢查和梳理，開(kāi)展查漏補缺工作。2007年，以開(kāi)展“作風(fēng)建設年”和創(chuàng )建“群眾滿(mǎn)意基層站所（辦事窗口）”活動(dòng)為契機，圍繞思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導作風(fēng)、生活作風(fēng)，在樹(shù)立“八種良好風(fēng)氣”和落實(shí)中紀委7號文件中積極開(kāi)展構建工作，推進(jìn)懲防體系建設。二是完善制約機制，積極構建。我們從管理制度入手，圍繞加強教育構建自律機制、健全制度構建約束機制、加強監督構建防范機制、強化“一崗雙責”構建責任機制以及廉情預測預警機制等方面，確立構建目標，責任落實(shí)到處（室），并明確了完成時(shí)限。結合開(kāi)展的各項活動(dòng)，本著(zhù)“簡(jiǎn)便、管用、易行”的原則，制定和完善了《市質(zhì)監局工作基本規則》、《黨風(fēng)廉政建設責任制分工實(shí)施意見(jiàn)》、《國有資產(chǎn)運作過(guò)程中重大事項監督辦法》、《行政執法錯案責任追究制度和行政執法評議考核制度》、《寧波市質(zhì)監局機關(guān)黨風(fēng)廉政保證金責任制考核辦法》、《寧波市質(zhì)量技術(shù)監督系統黨員領(lǐng)導干部報告個(gè)人有關(guān)事項規定的實(shí)施辦法》、《質(zhì)監系統源頭抓質(zhì)量監管責任制追究辦法》、《黨委決策重大事項議事規則》、《市質(zhì)監局十項禁令》以及《市質(zhì)監局國家公務(wù)員（機關(guān)工作人員）年度（績(jì)效）考核細則》等一系列規章制度。積極推行民主推薦、公開(kāi)選拔、競爭上崗、考察預告、任前公示等一系列人事改革制度和措施。同時(shí)注重預防和監督。與市、區兩級檢察院建立了定期信息通報制度，出臺了《關(guān)于聯(lián)合開(kāi)展職務(wù)犯罪預防工作的意見(jiàn)》，定期組織形勢分析，加強預測預防工作；進(jìn)一步整合資源，將“12365”投訴（咨詢(xún)）中心的受理服務(wù)范圍擴大到質(zhì)監工作涉及的每個(gè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范疇，并受理對本系統行風(fēng)建設和機關(guān)效能建設的舉報投訴。從人大、政協(xié)、企業(yè)、群眾團體、新聞單位等社會(huì )各界中，聘任系統黨風(fēng)廉政建設特邀監督員；市局還將監察室的電話(huà)、電子郵箱地址等在114查號臺和市局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公布，努力為群眾提供方便快捷的投訴途徑。目前，初步形成了縱向到底、橫向到邊的懲治和預防腐敗體系的架構。
二、系統懲防體系建設存在的問(wèn)題
市質(zhì)監系統懲防體系構建至今，已有近兩年多的時(shí)間，從運作的情況看，總體情況是好的，但還有不少問(wèn)題值得重視。
（一）責任意識待強化。一是思想認識有偏差。有的單位和部門(mén)對黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作的重要性認識不夠，甚至仍有一些領(lǐng)導干部認為抓黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作是職能部門(mén)的事，自己職責就是抓好業(yè)務(wù)工作，缺乏抓責任制分工落實(shí)的主動(dòng)性，工作被動(dòng)應付，存在厭煩情緒。有的認為，這幾年質(zhì)量技術(shù)監督部門(mén)的職能不斷擴大，業(yè)務(wù)工作壓力很大，黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作抓多了、抓緊了、抓狠了，會(huì )分散精力，會(huì )干擾中心，尤其是個(gè)別直屬事業(yè)單位在發(fā)展定位上出現偏差，把“創(chuàng )收”作為唯一管理目的。在具體工作中，牽頭和協(xié)辦之間協(xié)調配合難以合拍。二是責任意識淡化，“一崗雙責”落實(shí)不夠。個(gè)別單位領(lǐng)導在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設責任制中，滿(mǎn)足于召開(kāi)會(huì )議，提出要求，對如何履行“一崗雙責”研究不夠，辦法不多。有的對分管范圍內的黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作很少過(guò)問(wèn)，對部署的反腐倡廉各項任務(wù)不檢查、不督促，得過(guò)且過(guò)，放任自流，滿(mǎn)足于不發(fā)生問(wèn)題，簽訂的黨風(fēng)廉政建設責任狀流于形式，存在“兩張皮”現象。
（二）監督制約乏力。監督機制是懲防體系構建中重要一環(huán)，目前的主要問(wèn)題有：一是同級監督力度偏“軟”。從目前的組織體制看，同級紀委（紀檢組）對同級黨組織監督制約的作用發(fā)揮不明顯，能做到有效提醒已經(jīng)不錯了，很大程度上取決于“一把手”的重視程度和領(lǐng)導干部的自我約束能力。二是上級對下級監督有“脫節”。主要是對所屬單位的情況若明若暗，進(jìn)行督促檢查時(shí)，針對性不強，聽(tīng)匯報、查臺帳的多，強有力的抓手少；下級匯報工作也是報優(yōu)多，亮丑少，往往等出了問(wèn)題再回過(guò)頭來(lái)檢討過(guò)失、總結教訓。三是黨內監督“和”為貴。一些班子成員之間講求無(wú)原則的“一團和氣”，看到了對方身上的不足，則睜一眼閉一眼，不指出、不提醒，你好我好大家好，平時(shí)缺乏交心通氣，即便是召開(kāi)民主生活會(huì )，也是批評自己的多，指出別人缺點(diǎn)時(shí)則蜻蜓點(diǎn)水、遮遮掩掩。有的是民主氛圍不濃，不敢講、不愿講，怕得罪人，怕被抓小辮子，這些都不利于班子建設。四是群眾監督力道“弱”。主要表現為工作透明度不高，該公開(kāi)的不公開(kāi)，該保密則保不住，導致在群眾中出現背后亂議論，小道消息泛濫，既影響了單位風(fēng)氣，更談不上群眾的監督。
（三）制度規定難落實(shí)。一是章法意識不強。工作憑想當然，隨心所欲，有章不循、有法不依的現象還時(shí)有發(fā)生。二是責任追究不夠嚴肅。少數單位對直接管轄范圍內發(fā)生的明令禁止的不正之風(fēng)查處不力，一些損害企業(yè)和群眾利益的現象依然存在，特別是向企業(yè)亂收費和出虛假檢驗檢測報告等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。有的單位不顧上級的三令五申，利用行政審批、監管和執法等權力影響，在企業(yè)申報名牌、申領(lǐng)證過(guò)程中，通過(guò)檢驗機構、中介服務(wù)機構，以“委托檢驗費”、“咨詢(xún)服務(wù)費”等形式，變相向企業(yè)收取費用；有的檢驗檢測機構與企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議后，服務(wù)不到位，甚至只收費不服務(wù)，增加了企業(yè)負擔，等等。三是制度建設欠“管用”。從前期對制度構建梳理的情況看，各單位規章制度疊起來(lái)有厚厚的一本，但真真管用實(shí)用的卻不多。有的單位制定的制度是為了應付上級，搞得是花架子；有的制度時(shí)過(guò)境遷，不能適應當前工作需要，而有的問(wèn)題沒(méi)有形成制度來(lái)有效制約，達不到懲防體系應有的效用；有的操作起來(lái)很復雜，難以落實(shí)；有的甚至與國家法律法規和上級精神相抵觸，等等。
（四）貫穿滲透不到位。從系統內部部署和開(kāi)展的各項工作看，尤其是在業(yè)務(wù)工作中體現反腐倡廉工作是不夠的，存在“兩張皮”的現象。一是在部署工作尤其是業(yè)務(wù)工作中涉及反腐倡廉內容少。從近年來(lái)下發(fā)的指導性文件、召開(kāi)的業(yè)務(wù)工作專(zhuān)題會(huì )議、提工作要求時(shí)，有些還沒(méi)有將紀檢監察工作的要求做到“一起部署”。二是有些在檢查業(yè)務(wù)工作時(shí)還沒(méi)有做到與反腐倡廉工作“一起檢查”。三是對新情況新問(wèn)題調查研究還不夠深入，有效的對策和方法還不夠多，懲防體系構建和反腐倡廉工作的延伸和拓展不夠及時(shí)。
（五）組織機構欠健全。從我市質(zhì)監系統干部隊伍的現狀來(lái)看，由于脫胎于“二級局”，隨著(zhù)職能的不斷擴大和延伸，人員不足，力量薄弱的矛盾日益突出。系統紀檢監察干部隊伍情況也如此，現有管轄的11個(gè)縣（市）區局（分局）和6個(gè)直屬事業(yè)單位，專(zhuān)職紀檢干部只有2人，其余都是兼職紀檢干部，而且他們通常分管著(zhù)4至5項工作，加之綜合管理和行政執法工作壓力大、任務(wù)重，兼職紀檢干部能拿出五分之一的精力抓紀檢監察工作已經(jīng)很不錯了，因而造成精力分散，難以真正發(fā)揮紀檢機構的應有作用，有時(shí)只能應付了事，這與懲防體系構建和反腐倡廉所面臨的形勢和任務(wù)是不相適應的。
三、進(jìn)一步加強懲防體系構建工作的對策與思考
分析以上存在的不足，原因是多方面的。既有思想認識上不到位的問(wèn)題，也有受到體制機制局限的問(wèn)題；既有監督不到位的情況，又有責任感不強，對新情況新問(wèn)題研究不夠的問(wèn)題；既有單位發(fā)展定位上的偏差，又有結合貫穿不到位和管理不規范，以及質(zhì)保體系和權力制約之間的協(xié)調問(wèn)題。當前，懲防體系的構建只能說(shuō)是初步的，是框架性的，還有許多地方需要進(jìn)一步完善。為此積極構筑懲防體系，努力提高系統干部職工尤其是領(lǐng)導干部的拒腐防變能力，必須堅持以落實(shí)黨風(fēng)廉政建設責任制為“龍頭”，切實(shí)履行“一崗雙責”，在思想認識、責任體系、制度建設和氛圍營(yíng)造等方面的具體化上、實(shí)效性上下功夫。
（一）強化責任，構建“一崗雙責”的責任機制。落實(shí)責任是解決黨風(fēng)廉政建設方面存在問(wèn)題的有效措施，也是構筑懲防體系的核心問(wèn)題。一是在領(lǐng)導體制上，牢固樹(shù)立“第一責任人”意識。在黨委（黨組）和黨支部的統一領(lǐng)導下，“一把手”要以高度的政治責任感堅持親自抓，把黨風(fēng)廉政建設和懲防體系構建工作列入黨政重要議事日程，在認真履行職責的同時(shí)，切實(shí)加強對反腐倡廉和懲防體系構建工作的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨委班子的領(lǐng)導核心作用，不斷統一“一班人”的思想，提高認識，分工合作，積極進(jìn)取。上級主管領(lǐng)導要加強指導幫促，做到常提醒、常壓擔。二是在工作機制上，推進(jìn)“一崗雙責”具體化，努力形成合力。“一崗雙責”并非口號,而是需要做許多大量細致的工作。各業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導、行政部門(mén)要樹(shù)立全局意識，堅決克服“此職非彼職”的觀(guān)念，認真履行“一崗雙責”，堅持在研究業(yè)務(wù)工作時(shí)不忘研究反腐倡廉工作；在部署業(yè)務(wù)工作時(shí)不忘部署反腐倡廉工作；在檢查業(yè)務(wù)工作時(shí)不忘檢查反腐倡廉工作，努力抓好分管范圍內的黨風(fēng)廉政建設和懲防體系構建工作，做到“兩手抓，兩手都要硬”。三是在責任落實(shí)上，強化責任追究。切實(shí)按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)負責”的要求，根據領(lǐng)導班子成員的職責分工，明確在職責范圍內的黨風(fēng)廉政建設應負的直接領(lǐng)導責任，同時(shí)把反腐倡廉和懲防體系構建各項任務(wù)逐項分解到相關(guān)職能部門(mén)，進(jìn)一步明確工作目標、完成時(shí)限，做到一級抓一級，一級促一級，確保責任到位。班子成員應當在理論學(xué)習中心組、民主生活會(huì )、班子考核、工作總結等場(chǎng)合和時(shí)機，匯報“一崗雙責”的履行情況。同時(shí)，兩級黨委要明確應當追究責任的行為，設定責任追究的方式，對所分管的工作發(fā)生了黨風(fēng)廉政建設方面的問(wèn)題，要嚴肅責任追究。
（二）加強教育，構建廉潔自律機制。要充分發(fā)揮思想教育的先導作用，積極營(yíng)造廉潔從政的良好氛圍。一是整合資源，形成合力。建立和完善“大宣教”格局，糾正反腐倡廉宣教僅由職能部門(mén)“單打一”的教育模式，充分發(fā)揮機關(guān)黨委、政治處、監察室、辦公室、法規處等部門(mén)在反腐倡廉宣傳教育工作中的作用，將反腐倡廉教育納入思想建設工作的總體部暑，統一規劃、統一要求。不論是綜合部門(mén)制定的學(xué)習教育計劃，還是業(yè)務(wù)部門(mén)開(kāi)展的培訓，以及召開(kāi)的各種會(huì )議，都應該將廉政教育納入其中，融入到各自業(yè)務(wù)工作之中，統籌安排，相互促進(jìn)。要把反腐倡廉教育作為干部教育培訓的重要內容，多方位多角度展開(kāi)教育，形成反腐倡廉“大宣教”格局。二是積極拓展廉政文化建設的內涵。在深化我局廉政文化“上辦公區域墻面、辦公桌臺面、辦公電腦屏面”的“三上”活動(dòng)的基礎上，進(jìn)一步拓展廉政文化建設的內容，適時(shí)組織所屬單位之間的交流觀(guān)摩，推進(jìn)系統廉政文化建設。充分利用內部OA網(wǎng)、簡(jiǎn)報等平臺，積極開(kāi)展黨風(fēng)廉政教育活動(dòng)，使干部職工經(jīng)常受教育陶冶情操，提高自律意識。多開(kāi)展形式多樣、內容豐富的主題實(shí)踐活動(dòng)，形成人人思廉、人人崇廉、人人促廉的良好氛圍。三是完善機制，促進(jìn)教育的制度化、規范化。把反腐倡廉教育納入黨委宣傳教育總體部署，一起計劃，一起檢查，一起落實(shí)；成立宣傳教育領(lǐng)導小組負責組織實(shí)施；要抓好正反典型教育，通過(guò)宣揚正面典型，樹(shù)立標桿；開(kāi)展警示教育，以案釋紀，以案釋法，做到警鐘長(cháng)鳴，促進(jìn)各級黨員領(lǐng)導干部增強拒腐防變意識，努力增強宣傳教育的說(shuō)服力和感召力。
（三）加強監督，構建有效的防范機制。監督是懲防體系構建的關(guān)鍵環(huán)節之一，要處理好決策權、執行權與監督權的關(guān)系，做到既相互制約又相互協(xié)調。一是堅持自覺(jué)接受監督與巡視監督相結合。系統各級黨組織從抓好自身監督做起，帶頭學(xué)習制度、嚴格執行制度和自覺(jué)維護制度。嚴格執行民主集中制，落實(shí)黨組織重要議事規則，尤其是執行好“三重一大”集體決策制度，堅決防止“一言堂”和“個(gè)人說(shuō)了算”等問(wèn)題發(fā)生；提高民主生活會(huì )的質(zhì)量，落實(shí)主要負責人參加雙重民主生活會(huì )的要求，把重點(diǎn)放在解決黨性黨紀黨風(fēng)方面存在的突出問(wèn)題上，民主生活會(huì )的結果在向上級報告的同時(shí)要向群眾通報；進(jìn)一步健全領(lǐng)導干部述職述廉制度，黨政主要負責人每年應向本單位干部職工報告本人及領(lǐng)導班子廉潔從政情況，班子其他成員報告廉潔自律和履行“一崗雙責”情況，認真執行領(lǐng)導干部有關(guān)事項報告制度，自覺(jué)接受監督。開(kāi)展巡視監督是新的歷史條件下加強黨內監督的一項重大舉措，是深入開(kāi)展反腐倡廉工作的客觀(guān)要求。目前，巡視制度只規定省以上黨委設置，但從我們系統垂直管理的實(shí)際情況看，建立巡視制度是客觀(guān)的需要，能夠較好地解決對“一把手”監督不力的問(wèn)題，有效防止權力運行的失范。二是主動(dòng)參與監督。班子成員加強對分管工作管理過(guò)程中落實(shí)反腐倡廉工作的檢查督促，加強事前防范、事中監管、事后監控；紀檢監察部門(mén)切實(shí)履行職能，加強監督檢查。在實(shí)施監督過(guò)程中，除了主動(dòng)參與對管轄范圍內的領(lǐng)導班子民主生活會(huì )、領(lǐng)導干部述職述廉、領(lǐng)導干部個(gè)人重大事項報告等監督外，還要積極做好對領(lǐng)導干部的廉政談話(huà)、誡勉談話(huà)等工作，如發(fā)現領(lǐng)導干部在工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、廉政勤政等方面的苗頭性、傾向性問(wèn)題，要早打招呼，及時(shí)警誡。三是廣泛開(kāi)展監督。進(jìn)一步深化政務(wù)公開(kāi)，增加工作透明度，不斷擴大和保證群眾的知情權、參與權和監督權，讓權力時(shí)時(shí)刻刻處在群眾的監督制約之下；建立一支責任心強、工作嚴謹、敢于較真的黨風(fēng)廉政建設特邀監督員隊伍，幫助我們查漏補缺，并將督查結果與廉政保證金制度掛鉤起來(lái)，促進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)好轉；進(jìn)一步完善“12365”投訴中心和市局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上社會(huì )監督的功能；運用財務(wù)審計等手段，加強對“財權”的監督，除落實(shí)好領(lǐng)導干部的離任經(jīng)濟責任審計外，每年應當對直屬事業(yè)單位進(jìn)行一次審計，適時(shí)抽查部分所屬局（分局），防止在經(jīng)濟上違規違紀和“因公腐敗”。要進(jìn)一步完善與檢察機關(guān)的聯(lián)合預防機制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，及時(shí)交流情況，發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)處理。
（四）健全制度，構建有效的約束機制。制度是規范、是保證。按制度管人、按制度辦事，是治本抓源、從源頭上防治腐敗的有效措施，也是打牢體系構建中制度化建設的基礎。一是確保制度的實(shí)效性。要加強調查研究，了解新情況，解決新問(wèn)題，努力使制度建設具有前瞻性和有效性。在深入調查摸底的基礎上，認真分析每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節、每項工作可能導致腐敗問(wèn)題的隱患，對照現有制度建設情況，突出預防，進(jìn)行查漏補缺，進(jìn)一步堵塞漏洞，本著(zhù)“簡(jiǎn)便、易行、有效”的原則，逐步完善有關(guān)規章制度，特別是要加強對權重部門(mén)、重要崗位的制度約束，有針對性地建章立制，建立起從源頭上防治腐敗現象發(fā)生的長(cháng)效機制。應當定期形成制度匯編，提高制度的系統性、完整性和有效性。二是完善獎懲機制。加強對制度執行的監督檢查，建立對違反制度規定行為的追責機制，對違反制度、規避制度的行為，要加大追責力度，不大事化小，小事化了，做到賞罰分明、公開(kāi)公正，否則會(huì )降低制度的約束力和權威性，降低群眾對制度的信任度。三是要加強貫穿滲透。把反腐倡廉制度和要求延伸拓展到權力運行的各個(gè)環(huán)節，盡可能做到程序化、規范化。促使行政管理模式從粗放型向精細型、量值型和績(jì)效型轉變，促進(jìn)權力的行使從相對獨立型向程序型、網(wǎng)絡(luò )流程型制約監控的全過(guò)程透明化轉變。同時(shí)，建立健全督辦機制，確保人權、財權、事權的安全運作。
（五）充分發(fā)揮紀檢監察部門(mén)的組織協(xié)調作用，構建組織保障機制。建立健全懲治和預防腐敗體系，還需要有一支“政治堅強、公正清廉、紀律嚴明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良”的紀檢監察干部隊伍。對于市以下垂直管理的政府直屬機構，根據《監察法》有關(guān)精神，應該設置紀檢監察派出機構的再派出，以加強監督力度，或者在經(jīng)濟發(fā)達和人口較多的縣區級局，選配一名專(zhuān)職紀委書(shū)記或專(zhuān)職紀檢干部，改變專(zhuān)職紀檢干部嚴重缺員的狀況，加強紀檢監察工作力量。同時(shí)，加強對兼職紀檢干部的管理和培訓，使兼職紀檢干部合理分配精力，做到統籌兼顧、搞好結合。努力做到人手少黨風(fēng)廉政建設工作標準不能降、要求不能松，切實(shí)發(fā)揮好紀檢監察機構的職能作用。 |
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