| 加入WTO后中國電信業(yè)運營(yíng)和監管面臨的挑戰和對策 |
| 作者：未知 來(lái)源：http://www.7784.cn 加入時(shí)間：2006-3-7 |
| [被屏蔽廣告] 一、中國電信業(yè)對外開(kāi)放現狀 原郵電部在《從事放開(kāi)經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》（1993年9月11日）第六條明文規定：“境外組織和個(gè)人以及在我國境內的外商獨資、中外合資和合作企業(yè)，不得投資、經(jīng)營(yíng)或者參與經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)。”1995年6月又發(fā)布通告：“國際電信業(yè)務(wù)（包括基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)），我國尚未放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，國家規定由郵電部統一經(jīng)營(yíng)，未經(jīng)國務(wù)院批準，任何單位不得經(jīng)營(yíng)國際電信業(yè)務(wù)；重申我國境內的公用通信網(wǎng)、專(zhuān)用通信網(wǎng)的有線(xiàn)電、無(wú)線(xiàn)電通信業(yè)務(wù)，一律不允許境外各類(lèi)團體、企業(yè)、個(gè)人以及在我國境內已興辦的外商獨資、合資和合作經(jīng)營(yíng)或參與經(jīng)營(yíng)，也不得以任何形式吸引外資參股經(jīng)營(yíng)”。在我國頒布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中，郵政、電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理也被列為禁止項目。到1999年初，電信服務(wù)在我國對外商的市場(chǎng)準入中，仍然完全處于被禁止之中。 2000年9月25日國務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國電信條例》。不久，又出臺了《外商投資電信企業(yè)管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》），明確了外商進(jìn)入我國電信運營(yíng)市場(chǎng)的具體條件。根據《規定》，外商如果選擇商業(yè)存在這種模式在我國境內提供電信服務(wù)業(yè)務(wù)，只能采用設立合資公司的形式。并對外商投資電信企業(yè)的注冊資本做了限制：(1)經(jīng)營(yíng)全國的或者跨省、自治區、直轄市范圍的基礎電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為２０億元人民幣；經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為１０００萬(wàn)元人民幣；(2)經(jīng)營(yíng)省、自治區、直轄市范圍內的基礎電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為２億元人民幣；經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為１００萬(wàn)元人民幣。 此外，《規定》還對外商投資電信企業(yè)的審批程序做了具體的規定。 至此，我國已按照WTO承諾為外資企業(yè)合法的在中國大陸經(jīng)營(yíng)各類(lèi)電信業(yè)務(wù)提供了法律保障。 入世后，對外商投資境內電信業(yè)的限制將逐步放寬，但外商投資電信服務(wù)業(yè)仍必須得到國家電信主管部門(mén)的批準，取得營(yíng)業(yè)執照，這也是世界上所有國家的共同做法。目前信息產(chǎn)業(yè)部在《規定》的基礎上，正在制定此規定的實(shí)施細則。 二、政府對電信運營(yíng)商的管制現狀 (一)建立了獨立的電信管制機構，從中央到地方，電信管理機構已實(shí)現了政企分開(kāi)。 此外，國家計委、財政部、外經(jīng)貿部等部委在電信領(lǐng)域也行使一定的管理權利。 信息產(chǎn)業(yè)部成立后，政府加大了改革力度。通過(guò)破除壟斷、引入競爭，促進(jìn)了電信市場(chǎng)的快速發(fā)展。但目前突出問(wèn)題是我國的電信行業(yè)主管部門(mén)管制職能劃分不清，管制效率還不夠高。另外，對電信企業(yè)的管理權力也分散于幾個(gè)部門(mén)之中，影響了信息產(chǎn)業(yè)部的權威性。 (二)電信管制初步做到有法可依，但《電信法》仍未出臺 從1998年12月，國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部等相關(guān)部門(mén)陸續發(fā)布了一系列行政法規和規章以及其他規范性文件，主要包括：《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《從事放開(kāi)經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)審批管理辦法》、《計算機信息系統安全保護條例》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事刊登新聞業(yè)務(wù)管理暫行規定》、《電信服務(wù)質(zhì)量監督管理暫行辦法》、《電信用戶(hù)申訴暫行辦法》、《電信服務(wù)用戶(hù)滿(mǎn)意度評價(jià)制度》、《電信服務(wù)標準（試行）》等，初步形成了有中國特色的電信法律法規體系。特別是作為我國第一部管理電信業(yè)的綜合性法規，《中華人民共和國電信條例》的出臺結束了電信業(yè)基本無(wú)法可依的狀態(tài)，通信的發(fā)展和改革進(jìn)入了新的階段。最近國務(wù)院頒布的《外商投資電信企業(yè)管理規定》，也為外資的進(jìn)入提供了明確的法律依據。 綜觀(guān)世界上一些電信業(yè)發(fā)達和電信管制比較完善的國家，都有自己的電信法典。如英國有“1981年電信法”，美國在1934年通訊法的基礎上通過(guò)了1996年電信法，德國也在1996年出臺了電信法。電信法為這些國家電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng )造了良好的環(huán)境。我國目前急需出臺《電信法》來(lái)鞏固改革的成果，從法律上明確電信管制者的地位以及各運營(yíng)商的義務(wù)，并加強對消費者利益的保護。應該講，目前《電信法》的出臺時(shí)機已經(jīng)基本成熟，應加快立法工作，以便依法進(jìn)行電信管制。 (三)管制策略：加大電信重組力度，培育有效競爭 隨著(zhù)鐵通公司的組建，我國電信市場(chǎng)出現了電信、移動(dòng)、聯(lián)通、網(wǎng)通、鐵通、吉通和衛星通信公司7大運營(yíng)商，在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域做到了至少有兩家企業(yè)提供服務(wù)的局面。政府為促進(jìn)競爭，實(shí)行不對稱(chēng)管制政策，對主導電信運營(yíng)商市場(chǎng)重點(diǎn)管制，而對新進(jìn)入者和非主導企業(yè)放松管制，并且給予一定的政策優(yōu)惠。非對稱(chēng)管制的結果是在電信市場(chǎng)初步形成了一定的競爭，特別是在長(cháng)途業(yè)務(wù)領(lǐng)域，競爭已經(jīng)比較充分，在移動(dòng)通信領(lǐng)域的競爭也比較有效。但是，在本地業(yè)務(wù)市場(chǎng)，企業(yè)間的競爭仍是微不足道。 為促進(jìn)電信市場(chǎng)更大程度的競爭，國務(wù)院于2001年11月17日下發(fā)《電信市場(chǎng)重組方案》，決定先將中國電信按地域劃分為南北兩家公司，再將吉通、網(wǎng)通和中國電信華北、東北、山東10個(gè)省公司合并組建新的網(wǎng)通公司；中國電信其余省市電信公司組建為新的中國電信集團公司；聯(lián)通和移動(dòng)保持不變。在上述重組完成后，中國電信市場(chǎng)將會(huì )呈現“5+1”格局，電信業(yè)重組成中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通5家公司，再加一個(gè)中國衛星通信公司。其中，中國電信的長(cháng)途傳輸網(wǎng)將按照光纖數和信道容量的所有權70%、30%來(lái)分配給新網(wǎng)通和新電信。我國政府的目標是在不太遠的將來(lái)，組建4～5個(gè)實(shí)力大致相等的綜合性電信運營(yíng)企業(yè)，以實(shí)現有效競爭。 目前信息產(chǎn)業(yè)部正加緊落實(shí)電信拆分的具體實(shí)施工作，至于第二次電信拆分重組的效果如何，需要時(shí)間的檢驗。 (四)政府在對電信企業(yè)實(shí)行管制的同時(shí)，越來(lái)越重視電信消費者的利益保護 為保護電信消費者的合法利益，信息產(chǎn)業(yè)部先后出臺了數個(gè)行政規章和其他規范性文件，明確了消費者享有的權利以及電信運營(yíng)商的義務(wù)。信息產(chǎn)業(yè)部還通過(guò)設立的專(zhuān)門(mén)的投訴受理中心，對運營(yíng)商的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監督。此外，信息產(chǎn)業(yè)部定期發(fā)布各電信運營(yíng)商的服務(wù)質(zhì)量檢查情況，并向社會(huì )公開(kāi)通報，形成了有效的社會(huì )監督局面。 此外，電信行業(yè)主管部門(mén)還在互聯(lián)互通、資費管理等方面加大了管理和處罰力度，直接或間接地維護了消費者的合法權益。 不過(guò)，政府在進(jìn)行管制時(shí)，不嚴格按照法律規定進(jìn)行管理活動(dòng)的問(wèn)題仍十分突出。不依法辦事的問(wèn)題體現在許多方面。比如沒(méi)有嚴格執行《價(jià)格法》等國家法律，在價(jià)格制定、費用調整等方面沒(méi)有嚴格履行法定程序，如舉行的聽(tīng)證會(huì )存在的問(wèn)題：聽(tīng)證會(huì )缺乏廣泛性和代表性，參加聽(tīng)證會(huì )的人員由政府代表指定，實(shí)行封閉式聽(tīng)證，難以代表社會(huì )各方的利益；缺乏反饋性，通常是舉行一次性聽(tīng)證會(huì )，沒(méi)有將有關(guān)信息進(jìn)行反饋就正式制定有關(guān)政府管制政策。 入世后，我國政府對電信企業(yè)的管制任務(wù)將更為艱巨，有關(guān)主管部門(mén)必須加快自身改革，盡快提高管制水平和管制效率，以迎接入世的挑戰。 三、中國政府對電信運營(yíng)業(yè)的入世承諾 根據《基礎電信協(xié)議》，協(xié)議的簽字國必須對本國電信市場(chǎng)開(kāi)放的業(yè)務(wù)、時(shí)間進(jìn)度做出許諾，許諾由成員國之間協(xié)商決定，簽字國在許諾中可以附加限制條件。但許諾一旦做出，就必須遵守。 根據我國的入世協(xié)議書(shū)，加入WTO后我國在電信服務(wù)貿易領(lǐng)域應承擔的義務(wù)主要體現在以下幾個(gè)方面： (一)首先必須履行GATS電信附件規定的基本義務(wù)，允許外國各部門(mén)的服務(wù)業(yè)提供者(包括自然人和法人)進(jìn)入和使用我國公共電信網(wǎng)及所提供的服務(wù)，不得在安裝服務(wù)設施配備、收費等方面違反國民待遇和最惠國待遇。GATS電信附件被形容為電信市場(chǎng)準入的“總保單”，是各成員應遵守和最低限度的電信市場(chǎng)準入標準，適用于各成員影響進(jìn)入和使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的所有措施，不適用于影響有線(xiàn)或無(wú)線(xiàn)電廣播或電視節目傳播的措施(附件第2條)。它要求各成員確保按合理的、非歧視的條件允許其他成員的服務(wù)提供者進(jìn)入或使用其公共電信網(wǎng)及其服務(wù)，包括在具體承諾表中承諾提供的服務(wù)；應允許服務(wù)提供者購買(mǎi)或租賃附加終端和其他與公共電信網(wǎng)互聯(lián)的必需設備。各成員應確保其他成員服務(wù)提供者在其境內或越境使用公共電信網(wǎng)及其服務(wù)，包括私人租用線(xiàn)路，允許所租用的線(xiàn)路與公共電信網(wǎng)及第三人租用的線(xiàn)路互聯(lián)。GATS電信附件要求各成員一致遵守，一成員即使沒(méi)有參加《GATS第四議定書(shū)》，沒(méi)有在基礎電信方面做出任何市場(chǎng)準入承諾，也要為其他成員服務(wù)提供者在其境內從事相關(guān)服務(wù)提供進(jìn)入和使用公共電信網(wǎng)的基本保證。 (二)中國必須履行與主要WTO成員達成的關(guān)于電信業(yè)市場(chǎng)準入，國民待遇方面具體承諾的義務(wù)。承諾如下表： 中國與主要WTO成員關(guān)于電信業(yè)市場(chǎng)承諾表 注：a指外資比例，余同。 (三)中國必須在電信領(lǐng)域承擔《服務(wù)貿易總協(xié)定》規定的一般義務(wù)，主要是最惠國待遇(MFN)和透明度要求。GATS最惠國待遇原則具有給惠與受惠的普遍性，每一成員既是給惠主體也是受惠主體；它又有實(shí)在性，最惠國待遇與各成員所作的具體承諾掛鉤，不是空洞無(wú)物。根據MFN要求，中國應立即無(wú)條件地將其在基礎電信國家承諾表中做出的具體承諾非歧視地適用于所有其他成員，應給予每一成員的服務(wù)及服務(wù)提供者不低于具體承諾表規定的待遇標準。并且在未做出具體承諾的電信領(lǐng)域，中國也必須給予另一成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于給予其他國家(包括WTO成員和非成員)類(lèi)似的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。假如我們允許外國公司在我境內經(jīng)營(yíng)移動(dòng)通訊業(yè)(商業(yè)存在的市場(chǎng)準入)，而在國民待遇方面未作承諾(非約束)，我們可以依法對外國電信經(jīng)營(yíng)者征收比國內經(jīng)營(yíng)者更高的所得稅，對任何其他成員電信經(jīng)營(yíng)者都應按此標準征稅，低于或高于這個(gè)標準都會(huì )造成歧視后果。中國還必須符合GATS及電信附件規定的保持與電信服務(wù)有關(guān)的法律、行政措施的透明度要求，公布影響外國電信服務(wù)提供者所提供服務(wù)市場(chǎng)準入的法規、標準和行政措施；公布影響其他成員服務(wù)提供者進(jìn)入和使用我國公共電信網(wǎng)及服務(wù)的法規、標準和行政措施。 履行上述義務(wù)的主體包括中央和地方政府及代表政府行使權利的非政府團體。GATS要求：“每一成員應采取一切可能的適當措施，確保其境內的地區地方政府和當局及非政府團體履行其責任和義務(wù)。” 由此可見(jiàn)，我國電信服務(wù)業(yè)開(kāi)放承諾具有以下特點(diǎn)： 1.我國對電信開(kāi)放的承諾是全方位的，既要承擔電信附件規定的基本義務(wù)和GATS的一般性義務(wù)（最主要的是最惠國待遇和透明度要求），也要承擔具體的電信市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)度安排。 2.我國電信市場(chǎng)運營(yíng)市場(chǎng)的開(kāi)放是遵循“從增值業(yè)務(wù)開(kāi)始到移動(dòng)通信業(yè)務(wù)、到開(kāi)放基礎電話(huà)業(yè)務(wù)、最后開(kāi)放基礎設施”的開(kāi)放順序的，這也是WTO成員市場(chǎng)開(kāi)放其電信運營(yíng)市場(chǎng)時(shí)基本遵循的原則。 3.我國的電信市場(chǎng)開(kāi)放承諾是有限制的，是附條件的市場(chǎng)開(kāi)放。體現在以下幾個(gè)方面： 首先，有時(shí)間限制。不是一蹴而就，而是漸進(jìn)的，針對各項業(yè)務(wù)提出了開(kāi)放的時(shí)間安排。市場(chǎng)開(kāi)放度隨入世時(shí)間的延長(cháng)而提高。業(yè)務(wù)開(kāi)放是由點(diǎn)到面逐步開(kāi)放的。 其次，有地域限制。先開(kāi)放經(jīng)濟最發(fā)達的經(jīng)濟中心城市，再開(kāi)放一些中心城市，最后是取消地域限制。 再次，有股權限制。外資只能以合資形式進(jìn)入我國電信運營(yíng)市場(chǎng)，且外資股權比例被限制在一定范圍內，導致的業(yè)務(wù)競爭是一種聯(lián)合的競爭。對關(guān)系國計民生和信息安全的電信業(yè)務(wù)，不允許外資控股。 最后，承諾只是針對特定的時(shí)期。在承諾的過(guò)渡期后，沒(méi)有做出進(jìn)一步開(kāi)放的承諾。 以上這些限制條件，決定了外資不可能在短時(shí)間內大舉涌入中國市場(chǎng)。因此，對于入世和開(kāi)放中國電信運營(yíng)市場(chǎng)，要辨證地對待。既不能悲觀(guān)絕望，也不要盲目自大。首先不必過(guò)分擔心外資的進(jìn)入，外資是否進(jìn)入，既取決于對中國電信市場(chǎng)前景的預測（電信被炒得過(guò)熱，受?chē)窠?jīng)濟總體情況制約），也要取決于國內現有電信運營(yíng)商的策略選擇。因為在許可時(shí)，必須是合資形式，而如果國內公司不愿意與外資分享豐厚的利潤，仍然無(wú)法以合資企業(yè)的形式進(jìn)入。未來(lái)中國電信市場(chǎng)的競爭將是中資企業(yè)與合資企業(yè)、中資企業(yè)與中資企業(yè)、合資企業(yè)與合資企業(yè)間的競爭，不會(huì )出現中資和外資企業(yè)的直接競爭。 另外，從那些已經(jīng)開(kāi)放電信市場(chǎng)的國家來(lái)看，并沒(méi)有哪個(gè)國家的電信產(chǎn)業(yè)被外資所控制（巴西是一個(gè)爭議）。恰恰相反的是，隨著(zhù)國內市場(chǎng)的對外開(kāi)放，這些國家的電信市場(chǎng)走上了健康發(fā)展之路，市場(chǎng)競爭的形成和加強也使消費者得到了更好的電信消費服務(wù)。另外，國外電信公司并不是盲目進(jìn)入別國的電信市場(chǎng)，因為從實(shí)踐來(lái)看，那些進(jìn)行海外經(jīng)營(yíng)的電信公司，其海外經(jīng)營(yíng)有好有壞，并不是戰無(wú)不勝。從目前發(fā)達國家國家和地區電信公司的發(fā)展來(lái)說(shuō)，普遍遇到了困難。這些企業(yè)正忙于自我調整和穩固國內電信市場(chǎng)，對海外市場(chǎng)至少在近兩年不會(huì )有太大動(dòng)作。 從對我國入世承諾的內容分析以及其他國家和地區電信市場(chǎng)對外開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，入世對我國電信運營(yíng)業(yè)并不是“洪水猛獸”，也不會(huì )存在民族產(chǎn)業(yè)被外資“沖垮”的可能性。然而，挑戰仍是巨大的，表現在電信運營(yíng)市場(chǎng)會(huì )發(fā)生很大的變化，電信管制者和電信運營(yíng)企業(yè)必須盡快做好自我調整，以應對挑戰。 四、入世后電信運營(yíng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰 (一)概述 加入WTO是我國經(jīng)濟融入經(jīng)濟全球化大潮的必然選擇?？傮w上來(lái)講，在電信運營(yíng)市場(chǎng)全球化發(fā)展的今天，加入WTO對于我國的電信運營(yíng)業(yè)是機遇大于挑戰。它不僅有利于我國電信產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力的提高，而且為我國的電信運營(yíng)企業(yè)向全球電信運營(yíng)市場(chǎng)開(kāi)拓經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了廣闊的空間和機遇。但由于我國電信運營(yíng)業(yè)長(cháng)期以來(lái)封閉經(jīng)營(yíng)，導致競爭實(shí)力較弱，法律政策的管制框架尚不完善，能否抓住加入WTO所帶來(lái)的發(fā)展機遇還需要進(jìn)行大量的工作。因此，我們要加強對挑戰和自身不足的估計和分析，迎接挑戰，抓住機遇。 入世會(huì )對我國電信運營(yíng)業(yè)存在挑戰，主要有以下幾個(gè)方面的原因。一是由于我國電信運營(yíng)商的競爭力與國際運營(yíng)商相比仍然存在較大的差距，尤其是經(jīng)營(yíng)服務(wù)水平方面甚是欠缺，因此外資進(jìn)入后以何種方式與國有電信運營(yíng)商展開(kāi)競爭是至關(guān)重要的；二是我國的《電信法》尚未出臺,各項管制政策還未到位，處于研究制訂階段，外資進(jìn)入后，電信監管機構對電信運營(yíng)商的管理方式將主要通過(guò)法律手段來(lái)進(jìn)行，相關(guān)法律法規的不健全將可能會(huì )導致外資進(jìn)入后鉆法律空子的后果，最終造成對國家利益的損失；三是外資進(jìn)入我國電信運營(yíng)領(lǐng)域后可能會(huì )對國家通信安全和機密帶來(lái)威脅；四是外資可能集中于東部沿海地區和贏(yíng)利業(yè)務(wù)，加劇城鄉和地域差距，影響電信的普遍服務(wù)。因此，我國入世談判時(shí)對電信運營(yíng)市場(chǎng)的對外開(kāi)放承諾是決定我國電信運營(yíng)業(yè)在入世后所面臨的挑戰程度的關(guān)鍵因素。下面先對談判結果進(jìn)行一下分析。 我國已經(jīng)加入WTO，從談判結果來(lái)看，對電信的開(kāi)放是適度的，對外資仍然有一定的限制。這些限制包括：外資進(jìn)入我國的電信運營(yíng)市場(chǎng)必須是與國內電信運營(yíng)商合資，而不能獨資成立；與國內電信運營(yíng)商合資時(shí)，外資不得超過(guò)一定的比例，在基礎電信領(lǐng)域不得超過(guò)49%，增值電信領(lǐng)域不得超過(guò)50%；從時(shí)間上看，對外資的開(kāi)放有3～5年的過(guò)渡期；從地域上看，對發(fā)達地區的開(kāi)放優(yōu)先于對不發(fā)達地區的開(kāi)放；外資不得進(jìn)入國際出口局的建設和經(jīng)營(yíng)管理，保證了我國電信管理當局對國際信息流入國內的管理和控制。這些限制為我國的國有電信運營(yíng)商提供了增強競爭力的過(guò)渡期，為電信監管機構制定相關(guān)法律法規提供了時(shí)間，為國家通信安全提供了保障，從而使加入WTO后我國的電信運營(yíng)業(yè)面臨的4個(gè)方面的挑戰得以降低。即使如此，從綜合實(shí)力來(lái)看，入世仍然對我國的電信運營(yíng)業(yè)存在挑戰。下面分別從運營(yíng)商和電信監管機構兩個(gè)角度分析一下入世后所面臨的挑戰。 1.電信市場(chǎng)競爭的加劇是對運營(yíng)商的嚴峻考驗 按照我國做出的承諾，外資將采取與國有電信運營(yíng)商合資的方式進(jìn)入我國的電信運營(yíng)市場(chǎng)?？梢灶A料，2002年開(kāi)始，重組后的六大運營(yíng)商將成為外資進(jìn)入中國電信運營(yíng)市場(chǎng)時(shí)爭奪的合資合作對象。外資的進(jìn)入不僅為我國電信運營(yíng)商融入了資金，更為重要的是帶來(lái)了各國運營(yíng)商多年來(lái)經(jīng)營(yíng)電信服務(wù)的靈活有效的經(jīng)營(yíng)管理方式，這必將使我國的電信運營(yíng)業(yè)向著(zhù)更高質(zhì)量成長(cháng)，由以往的粗放型增長(cháng)逐步向集約型增長(cháng)轉型，企業(yè)內部資源整合將更加高效。這一變化反映在電信運營(yíng)市場(chǎng)上則表現為電信市場(chǎng)競爭的進(jìn)一步升級和加劇，消費者得到更多的益處，電信運營(yíng)商則面臨著(zhù)優(yōu)勝劣汰的嚴峻考驗。競爭力強的電信運營(yíng)商將在競爭中不斷成長(cháng)，市場(chǎng)份額逐步擴大，而競爭力較弱的運營(yíng)商將會(huì )面臨被收購或退出市場(chǎng)的風(fēng)險。市場(chǎng)競爭加劇導致的另一個(gè)后果就是電信運營(yíng)商利潤率的降低，這對于運營(yíng)商的資金周轉及經(jīng)營(yíng)管理都會(huì )帶來(lái)直接的影響，是對電信運營(yíng)商的又一個(gè)挑戰。 2.外資的進(jìn)入對電信運營(yíng)商的公司化運作提出了更高要求 外資參股電信運營(yíng)企業(yè)，成為電信運營(yíng)商的股東，按照《公司法》規定，外資代表將行使其股東的權利。一方面外資股份會(huì )參與股東分紅，從我國電信運營(yíng)市場(chǎng)中得到盈利；另一方面作為公司股東，外資代表有權監督公司的運作，參加股東大會(huì )，參與公司的重大決策，從而使得公司運行更加規范。從目前來(lái)看，我國的幾家大的國有運營(yíng)商，尤其是傳統的運營(yíng)商，尚未實(shí)現公司化運作，對公司化運作缺乏足夠的認識和實(shí)際經(jīng)驗。因此需要盡快學(xué)習和運用現代企業(yè)管理方法來(lái)轉換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制，建立現代企業(yè)制度。大膽引進(jìn)富有豐富管理經(jīng)驗的人才，培養一批具有現代管理理念，熟悉公司化運作的優(yōu)秀人才。同時(shí)還要提高公司資本運作的能力和水平，通過(guò)重組、并購等方式實(shí)現公司的外部擴張式成長(cháng)。 3.入世后我國電信運營(yíng)商在開(kāi)拓國際電信運營(yíng)市場(chǎng)面臨挑戰 加入WTO后，不僅外資可以進(jìn)入我國電信運營(yíng)市場(chǎng)，我國電信運營(yíng)商也可以“走出去”開(kāi)拓國際電信運營(yíng)市場(chǎng)。后者對于我國的電信運營(yíng)商來(lái)講是比較陌生的。一方面，從觀(guān)念上講，由于我國電信市場(chǎng)巨大的潛力，近年來(lái)，我國的電信運營(yíng)商一直將精力集中在開(kāi)拓國內電信運營(yíng)市場(chǎng)，對國際電信運營(yíng)市場(chǎng)極少關(guān)注；另一方面，我國的電信運營(yíng)商在實(shí)力上與國際電信運營(yíng)商存在較大的差距，開(kāi)拓國際電信市場(chǎng)對于我們是考驗。雖然開(kāi)拓國際電信運營(yíng)市場(chǎng)存在種種困難，但是從長(cháng)遠來(lái)看，我們應該樹(shù)立國際化經(jīng)營(yíng)的意識，積極準備進(jìn)軍國際電信市場(chǎng)。 (三)電信監管機構面臨的挑戰 1.電信監管機構面臨監管方式的變化 雖然近年來(lái)我國電信監管機構在監管方式上做了不少的轉變，但仍然未達到入世后對監管的要求，需要做進(jìn)一步的轉變。如：過(guò)去長(cháng)期計劃經(jīng)濟下形成的“官本位”的思想觀(guān)念與WTO的要求不相符合等。目前信息產(chǎn)業(yè)部已經(jīng)不再直接插手干預電信運營(yíng)企業(yè)正常的企業(yè)行為了，但在一些具體細節上由于相關(guān)法律的不健全，仍然離不開(kāi)大量的行政審批。隨著(zhù)法律制度的逐步完善和入世后對監管的要求逐步到位，行政審批將會(huì )大大減少，電信監管機構將通過(guò)法律手段來(lái)對電信運營(yíng)市場(chǎng)進(jìn)行監管，規范企業(yè)的違法行為，對于電信產(chǎn)業(yè)的宏觀(guān)管理將通過(guò)適當運用價(jià)格、稅收、法律等手段來(lái)加以引導。另外，入世也對監管機構的公正性、獨立性、權威性提出更高的要求，科學(xué)決策、執法公正、反腐倡廉成為衡量監管機構是否有效的重要標準。 2.電信監管機構和相關(guān)部委需要盡快制定和完善入世后需要的法律法規 我國電信業(yè)相關(guān)的法律法規還不健全，包括至今尚未出臺《電信法》，難以適應入世后WTO提出的要求。而有些現行的法律法規已經(jīng)不再適用入世后的情況。因此，當前的緊要任務(wù)是盡快清理過(guò)去的法律法規，廢除或修改不再適用的法律條文，按照WTO規則來(lái)制定新的法律法規。尤其是要盡快出臺外商投資我國電信運營(yíng)業(yè)和我國電信運營(yíng)商開(kāi)拓國際電信市場(chǎng)兩個(gè)方面的法規和管理辦法，為運營(yíng)商合法經(jīng)營(yíng)提供依據。除了行業(yè)法規，反壟斷法、并購法等法律法規的空白也不符合入世要求。 3.電信監管機構需要對管制政策加以完善 完善管制政策是入世后對電信監管機構提出的另一個(gè)重要要求。隨著(zhù)外資的進(jìn)入以及電信運營(yíng)業(yè)引入競爭的進(jìn)一步深化，壟斷時(shí)期遺留下來(lái)的管制政策或競爭初期曾經(jīng)有效的管制政策已經(jīng)不再適用，或者需要進(jìn)一步完善。按照WTO的規則，結合我國的實(shí)際情況，目前需要完善的管制政策主要包括市場(chǎng)準入、獨立管制機構、互聯(lián)互通、資費管制、通信資源管理、普遍服務(wù)6個(gè)方面。其中互聯(lián)互通和普遍服務(wù)是入世后最為緊要的兩個(gè)方面，直接關(guān)系到電信運營(yíng)市場(chǎng)競爭的有效性和國家利益的維護。完善管制政策，一方面要制定相關(guān)的管理辦法，如：互聯(lián)互通管理辦法、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法等；另一方面要針對我國的實(shí)際情況對這些管制政策進(jìn)行深入的研究，從而制定有效的管制政策。例如，對于普遍服務(wù)政策的研究需要做大量細致的工作，包括收取和建立普遍服務(wù)基金的辦法，成本補償機制的研究制定，普遍服務(wù)基金使用辦法等方面。 五、政策建議 (一)對政府的政策建議 1.學(xué)習并且利用WTO的有關(guān)規則 對電信行業(yè)管制者來(lái)說(shuō)，起碼要了解WTO與電信服務(wù)貿易有關(guān)的相關(guān)規則，如《服務(wù)貿易總協(xié)定》、《管制原則參考文件》以及《基礎電信協(xié)議》等。通過(guò)對這些規則的學(xué)習，了解各國電信市場(chǎng)開(kāi)放情況以及有哪些限制或豁免措施，并學(xué)會(huì )運用WTO所允許的規則來(lái)對我國的電信市場(chǎng)進(jìn)行有效管制。此外，還有學(xué)習WTO的爭端解決機制，以便在發(fā)生電信服務(wù)貿易國際爭端時(shí)，能夠利用此機制來(lái)解決糾紛。 2.加快出臺《電信法》 入世后，隨著(zhù)電信市場(chǎng)投資主體多元化進(jìn)一步增強，電信管制者的管制任務(wù)加重了。電信管制要由以往的行政管制為主向依法管制過(guò)渡，而我國目前尚沒(méi)有一部統一的《電信法》，規范我國電信市場(chǎng)的法律規范主要是行政法規和部門(mén)規章等。這些法律規范法律效力相對比較低，不具有權威性，不適應電信市場(chǎng)發(fā)展尤其是三網(wǎng)融合發(fā)展的需要。 在制定我國的《電信法》時(shí)，應當堅持以下幾個(gè)原則： ——在遵循WTO電信管制有關(guān)要求的同時(shí)，充分利用有關(guān)保護發(fā)展中國家的有關(guān)條款。 目前，有關(guān)部門(mén)正積極開(kāi)展《電信法》的起草工作?！峨娦欧ā返某雠_要經(jīng)過(guò)一系列的法定程序，因此，估計最早也要在2003年下半年或2004年出臺。 3.加快管制機構職能轉換，明確管制重點(diǎn)，提高管制效率 要按照政企職責分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統一、效能的原則，轉變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率。具體到電信管制機構改革而言，就是要理順電信管制機構與國務(wù)院其它部門(mén)的關(guān)系，合理劃分職責權限，避免交叉重復，調整機構設置，精簡(jiǎn)各部門(mén)的內設機構和人員，提高行政效率。 加入WTO后，我國已經(jīng)基本完成了電信市場(chǎng)的拆分重組，電信運營(yíng)市場(chǎng)的競爭格局已經(jīng)大致確定，將有4～5家實(shí)力大致均等的電信企業(yè)在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展競爭。在隨后的幾年時(shí)間里，電信管制部門(mén)的主要職能將側重在以下幾個(gè)方面 ： ——依據《電信條例》（《電信法》出臺后要依據《電信法》），制訂具體的電信管制政策和法規。制訂“游戲規則”，將成為我國電信監管部門(mén)的一項重要職責，也是對電信市場(chǎng)進(jìn)行依法管理的前提和首要條件。 ——市場(chǎng)準入管理。需要對現行的行政審批項目進(jìn)行徹底的清理，能精簡(jiǎn)的精簡(jiǎn)，可以改為備案的改為備案制，需保留的要簡(jiǎn)化程序，規定時(shí)限，改進(jìn)服務(wù)。①對于固定電話(huà)、移動(dòng)和無(wú)線(xiàn)業(yè)務(wù)等，將主要采取許可證管理方式，繼續實(shí)行審批制；②對于某些電信業(yè)務(wù)如數據傳輸、網(wǎng)元出租、轉售以及專(zhuān)網(wǎng)管理等，實(shí)行核準制；③對增值電信業(yè)務(wù)，ISP等，實(shí)行登記制；④對通信建設項目的審批計劃，電信監管部門(mén)要會(huì )同國家經(jīng)濟宏觀(guān)調控部門(mén)，進(jìn)行清理規范，進(jìn)一步下放權力到企業(yè)，只審批那些受政策限制或具有重大公共利益和戰略重要性的項目，其余的由企業(yè)自行決定。 ——加強對電信市場(chǎng)的監管，發(fā)揮裁判的功能。通過(guò)依法規范電信企業(yè)的市場(chǎng)行為，維護電信市場(chǎng)的正常秩序，保證電信市場(chǎng)的公平競爭，如確保電信網(wǎng)絡(luò )的互聯(lián)互通、制訂合理的電信資費政策、查處不正當的市場(chǎng)行為等。 ——建立科學(xué)合理的信息安全和普遍服務(wù)機制。入世后，隨著(zhù)外資的進(jìn)入，通信信息安全問(wèn)題日益突出，電信監管部門(mén)要做好與國家安全等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調，保證通信和信息安全。同時(shí)，要通過(guò)設立普遍服務(wù)基金，來(lái)落實(shí)普遍服務(wù)的實(shí)施。 ——電信消費者利益的保護。電信主管部門(mén)要采取各種具體措施，如用戶(hù)投訴受理中心、呼叫中心、服務(wù)率調查、在各大中城市設立“用戶(hù)接待站”、加強與媒體和社會(huì )監督機構的聯(lián)系，以保障電信消費者的利益。 除上述職能外，目前我國電信主管部門(mén)的部分職能如行業(yè)規劃和預測、技術(shù)發(fā)展管理和協(xié)調、通信產(chǎn)品制造管理、通信設備的認證等，都可以轉移到其他政府主管部門(mén)或社會(huì )中介機構，來(lái)保證電信監管部門(mén)能專(zhuān)心做好對電信市場(chǎng)的監管，提高管制水平和管制效率。 4.加快完成電信拆分重組，形成有效競爭 按照“打破電信壟斷、促進(jìn)公平競爭、優(yōu)化資源配置、加強市場(chǎng)監管”的方針，國務(wù)院出臺了電信拆分重組方案，即先將中國電信按地域劃分為南北兩家公司，再將吉通、網(wǎng)通和中國電信華北、東北、山東10個(gè)省公司合并組建新的網(wǎng)通公司；中國電信其余省市電信公司組建為新的中國電信集團公司；聯(lián)通和移動(dòng)保持不變。在上述重組完成后，中國電信市場(chǎng)將會(huì )呈現“5+1”格局，電信業(yè)重組成中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通5家公司，及中國衛星通信公司。其中中國電信的長(cháng)途傳輸網(wǎng)將按照光纖數和信道容量的所有權70%、30%來(lái)分配給新網(wǎng)通和新電信。此外，還允許新電信和新網(wǎng)通相互進(jìn)入對方的本地網(wǎng)，展開(kāi)本地業(yè)務(wù)競爭。 目前，信息產(chǎn)業(yè)部正在研究具體的拆分辦法。社會(huì )各界對如何按照70%、30%的比例來(lái)劃分中國電信的長(cháng)途傳輸網(wǎng)給予充分關(guān)注。另外，對于雙方彼此進(jìn)入對方本地網(wǎng)，提供平等接入的可行性也很關(guān)心。信息產(chǎn)業(yè)部應盡快組織力量進(jìn)行拆分方案的實(shí)施論證，盡量縮短政策不明確造成的不穩定，以保護現有運營(yíng)商的持續發(fā)展以及新進(jìn)入者的市場(chǎng)判斷。另外，要盡快確立新電信和新網(wǎng)通的領(lǐng)導班子，從市場(chǎng)化的角度考慮高層管理者的配置。此外，應盡快掛牌成立新公司，做好人、財、物的重新配置。 5.做好立法規劃、重視公共參與 信息技術(shù)和電信市場(chǎng)的快速變化，要求政府管制部門(mén)及時(shí)調整其電信管制政策，以符合電信市場(chǎng)的實(shí)際需要。但是應保持政策的嚴肅性和相對穩定性，不要朝令夕改，使投資者的行為建立在長(cháng)期穩定的政策預期基礎上，促使社會(huì )資源的有效配置。 為提高政策預期，需要做好三方面的工作：（1）管制機構要做好立法規劃，最好是公開(kāi)其管制重點(diǎn)和管制政策出臺的計劃表，向社會(huì )公開(kāi)，使投資者明確管制者未來(lái)的行動(dòng)計劃，從而形成自己的合理判斷，并且成為自己決策的政策依據；（2）提高政策制定水平，使得公布的政策有較強的適應性，能在一定時(shí)期內符合電信市場(chǎng)的需要；（3）在進(jìn)行電信立法和政策制定過(guò)程中，要特別注意公共參與。公共參與是現代市場(chǎng)經(jīng)濟國家政府制定法律和政策的基本形式。電信立法和管制政策的出臺都要經(jīng)過(guò)一個(gè)公共評論的過(guò)程，任何與相關(guān)立法和管制政策有關(guān)的利益集團和個(gè)人都有參與評論的權利。由于受技術(shù)和經(jīng)濟等因素的影響，在電信法制建設過(guò)程中，一個(gè)科學(xué)的政策制定機制比制定一個(gè)完美的政策更為重要。 (二)對運營(yíng)商的建議 1.以國際化眼光建立公司核心競爭力 核心競爭力是電信運營(yíng)商競爭的靈魂，是群體或團隊中根深蒂固的互相彌補的一系列技能和知識的組合。借助該能力，電信運營(yíng)商能夠按照世界一流水平實(shí)施一到多項核心流程?？鐕娦殴炯娂姶_立自己的核心競爭力戰略。為應對加入WTO后的挑戰，我國電信運營(yíng)商已經(jīng)開(kāi)始提出建立自己的核心競爭力。在電信業(yè)國際化和我國已經(jīng)成為WTO成員國的大背景下，電信運營(yíng)商的核心競爭力必須具有國際化眼光，要面向國內和國際兩個(gè)市場(chǎng)和兩種競爭對手。 2.抓住電信重組的市場(chǎng)機遇 我國電信運營(yíng)市場(chǎng)還沒(méi)有完全形成有效競爭的市場(chǎng)格局，2001年10月17日國務(wù)院批準的電信體制改革方案對于促進(jìn)形成有效競爭的市場(chǎng)格局有重要促進(jìn)作用。但是，方案制定是一回事，而方案實(shí)施又是一回事。電信重組需要一個(gè)過(guò)程，這取決于公司之間的整合和管理者的要求，但也需要公司之間的配合。美國AT&T的拆分，用了將近1年的時(shí)間。我國電信重組也不會(huì )太快，這涉及到固定資產(chǎn)、光纜資源、人員等的整合。尤其是終端設備和機房的劃分沒(méi)有先例，需要一步一步的探索。因而，電信運營(yíng)商必須加快實(shí)施電信重組方案。電信重組完成后，我國電信市場(chǎng)才將真正實(shí)現“5+1”格局。 3.優(yōu)化企業(yè)的資產(chǎn)組合 資產(chǎn)組合是電信運營(yíng)商的骨骼。剝離不良資產(chǎn)上市是我國電信運營(yíng)商成功優(yōu)化資產(chǎn)組合的例子。有條件的電信運營(yíng)商要實(shí)現主輔分離，轉崗分流，創(chuàng )辦獨立核算、自負盈虧的經(jīng)濟實(shí)體，安置富余人員，通過(guò)戰略性改組，改變電信運營(yíng)商大而全、小而全的局面，將那些承擔社會(huì )職能的部分、輔助部門(mén)與主體分離，單獨成立實(shí)業(yè)公司，精干主業(yè)，提高效率，分別按照各自的規律去發(fā)展。主業(yè)公司作為通信運營(yíng)核心企業(yè)，要精干、高效，成為符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的現代公司和具有國際競爭力的主體電信運營(yíng)商；實(shí)業(yè)公司實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)改革，增強自身經(jīng)濟實(shí)力和市場(chǎng)競爭能力。 4.多渠道融通資金 資本是電信運營(yíng)商的血液?？鐕娦殴镜馁Y本優(yōu)勢是我國電信業(yè)和電信運營(yíng)商不得不面對的現實(shí)。目前，我國電信運營(yíng)商的融資渠道比較少或者不十分暢通。但是，在我國加入WTO之后，融資的渠道會(huì )越來(lái)越多，包括國內和國外兩個(gè)資本市場(chǎng)或證券市場(chǎng)。我國電信運營(yíng)商應該充分利用這種有利的融資渠道，多渠道融通資金。首先，爭取在國際證券市場(chǎng)發(fā)行股票和企業(yè)債券，另外也可以利用出售股權的方式引進(jìn)國外戰略投資者；第二，在國內證券市場(chǎng)上市和發(fā)行企業(yè)債券。國內上市是吸引我國巨大的民間資本的重要手段，同時(shí)，我國電信運營(yíng)商也要與引進(jìn)國外戰略投資者一樣，引進(jìn)國內戰略投資者。國內上市，引進(jìn)民間資本對我國電信業(yè)的開(kāi)放，形成有效競爭的市場(chǎng)格局具有重要的意義。第三，減持國有股。減持國有股是取得建設資金的重要渠道，也是增加我國電信運營(yíng)商活力的重要手段。 5.培育用戶(hù)忠誠度 用戶(hù)忠誠度是電信運營(yíng)商取得競爭勝利以及擴大和保持市場(chǎng)份額的關(guān)鍵。在我國加入WTO之后，隨著(zhù)外資的進(jìn)入，我國電信運營(yíng)市場(chǎng)的競爭將會(huì )越來(lái)越激烈。無(wú)論是資金還是人才的競爭，歸根結底是市場(chǎng)份額的競爭，是爭奪用戶(hù)的競爭。只有服務(wù)質(zhì)量好的電信運營(yíng)商才能培育用戶(hù)的忠誠度，防止用戶(hù)的流失，擴大新的用戶(hù)群?？鐕娦殴镜姆?wù)水平和能力明顯高于我國電信運營(yíng)商。為了能與競爭對手，尤其是跨國電信公司展開(kāi)競爭，我國電信運營(yíng)商必須苦練服務(wù)能力，提高服務(wù)水平。首先，從上到下都要樹(shù)立市場(chǎng)觀(guān)念，轉變服務(wù)態(tài)度，以“消費者滿(mǎn)意就是我的最大滿(mǎn)意”為標準。其次，建立健全電信運營(yíng)商的各項服務(wù)制度，根據消費者的反映和管制部門(mén)的建議不斷完善自己的服務(wù)水平。第三，嚴格按照有關(guān)電信業(yè)的服務(wù)標準提供電信服務(wù)。這些標準包括《電信服務(wù)標準（試行）》等。最后，熟知市場(chǎng)細分，培育高消費用戶(hù)。因為高消費用戶(hù)的支出占了大部分市場(chǎng)份額而且比較穩定。在加拿大，14%的用戶(hù)帶來(lái)平均月收入的53%，且這種現象不是偶然的。因此，要將用戶(hù)劃分得越來(lái)越細，并針對其需要制定多種服務(wù)選擇，從根本上做到用戶(hù)需要什么就能得到什么。 |
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