2008年8月13日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并通過(guò)了《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）。為落實(shí)《綱要》精神，科學(xué)編制市縣鄉級土地利用總體規劃，強化土地用途管制和土地宏觀(guān)調控，國土資源部辦公廳于2009年5月25日印發(fā)了《關(guān)于市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）?！吨笇б庖?jiàn)》體現了新一輪市縣鄉級土地利用總體規劃修編工作新的特點(diǎn)：一是明確了土地規劃分類(lèi)與基數轉換，使土地規劃分類(lèi)與基數更科學(xué)更真實(shí)；二是從重"規模"到重"布局"，實(shí)行城鄉建設用地空間管制制度；三是著(zhù)眼城鄉統籌，優(yōu)化土地利用結構；四是劃分土地利用區和進(jìn)行土地空間管制，實(shí)行差別化的土地利用政策；五是嚴格保護耕地，對耕地及基本農田補充要求質(zhì)量與數量并重；六是發(fā)揮農地多重功能，構建生態(tài)良好的土地利用格局?！吨笇б庖?jiàn)》的頒布，標志著(zhù)全國市縣鄉級土地利用總體規劃修編進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，現就規劃修編中的一些問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、動(dòng)態(tài)經(jīng)濟發(fā)展與靜態(tài)規劃的矛盾
土地利用總體規劃是一項帶有戰略性的長(cháng)期規劃，具有經(jīng)常性和連續性。規劃制定的各項內容和重要指標綱性較強，是靜態(tài)的。但在市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的環(huán)境下，尤其是在對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展作長(cháng)期預測時(shí)會(huì )由于項目建設的不可預見(jiàn)性，將不可避免地出現動(dòng)態(tài)經(jīng)濟發(fā)展同靜態(tài)規劃內容和指標的矛盾。如何使規劃能夠盡量切近現實(shí)，使其偏離客觀(guān)實(shí)際最小，就需要在新一輪土地利用總體規劃修編中要建立動(dòng)態(tài)規劃理念。
在上輪規劃實(shí)施初期，規劃建設用地指標充裕，而到規劃實(shí)施中期，剩余的用地指標就已非常緊張，規劃的彈性明顯不足。因此，規劃修編中在時(shí)段上分解用地指標時(shí)，可只安排最近一段時(shí)間內（最好與區域國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展時(shí)段相一致，如5年）的規劃建設用地指標。在第一個(gè)時(shí)段過(guò)去之后，再根據上個(gè)時(shí)間段規劃實(shí)施中土地利用的規模、程度和效益等情況，以及區域國民經(jīng)濟發(fā)展情況來(lái)確定下一階段的規劃建設用地指標，這樣就可以彰顯規劃的時(shí)效性和彈性。
二、約束性指標的平衡
剛性的規劃指標即約束性指標，包括耕地和基本農田保有量、新增建設用地量、補充耕地量等，這些指標自上而下層層分解控制，需要嚴格執行。首先，為了嚴格保護耕地特別是基本農田，需對于耕地保護指標分解落實(shí)，因而上級政府從大局考慮，往往將耕地保護任務(wù)向耕地資源豐富的地區傾斜，即將中心城區和經(jīng)濟發(fā)達地區的基本農田保護指標分解到其他地區，這使得這些承擔耕地保護任務(wù)地區普遍感到較大壓力。其次，新一輪土地利用總體規劃修編的原則是以嚴格的耕地保護為前提，節約集約用地為核心，控制建設用地為重點(diǎn)。因此，建設用地供應量往往不能滿(mǎn)足需求量，在建設用地規劃指標分配上將存在比較大的難度。再次，要保證耕地特別是基本農田面積不減少、質(zhì)量不降低的一個(gè)重要措施就是通過(guò)土地綜合整治，而開(kāi)發(fā)、復墾和整理出的土地資源在區域間存在很大差異，所以耕地面積的增加和經(jīng)濟建設發(fā)展存在區域的不平衡性。如何平衡耕地和基本農田指標的分配也是規劃修編的一個(gè)難點(diǎn)。
對于解決好三個(gè)指標問(wèn)題，可從以下途徑進(jìn)行探索：一是對于滿(mǎn)足土地供給方面，政府和土地管理部門(mén)在嚴格執行控制建設用地增量、節約集約用地的同時(shí)，要充分挖掘閑置、空閑、低效用地的潛力，把土地有效供給重點(diǎn)放在盤(pán)活存量土地上。二是對于平衡耕地保護責任和落實(shí)耕地補充指標分解方面，耕地保護責任單位和新增建設用地使用者拿出一定的資金，作為對新增建設用地指標和基本農田指標的補償。這樣，即照顧了城鎮發(fā)展，又對承擔耕地保護責任一方進(jìn)行了經(jīng)濟補償。目前成都市實(shí)施的耕地保護基金制度，就很好調動(dòng)了農民保護耕地的積極性。三是對于非農建設占用耕地，嚴格執行耕地占補平衡制度。
三、統籌好城鄉建設用地
統籌協(xié)調是科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導規劃修編的切入點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)，也就是把統籌好城鄉發(fā)展、統籌社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展、統籌人與自然和諧發(fā)展等結合起來(lái)。城鎮化的發(fā)展，使農村人口向城鎮集中，逐步減少農村建設用地總量，是我國促進(jìn)城鄉建設用地合理調整、有效保護耕地和基本農田的必然選擇。目前，在全國各地展開(kāi)的城鄉建設用地增減掛鉤，從量方面來(lái)說(shuō)，可以實(shí)現耕地數量不減少、質(zhì)量不降低，建設用地總量不增加；從質(zhì)方面來(lái)說(shuō)，通過(guò)建設新型社區、農村聚居點(diǎn)可以改善農民生產(chǎn)、生活條件，使城鎮發(fā)展獲得更多發(fā)展空間，城鄉用地布局和結構得到進(jìn)一步優(yōu)化。
所以規劃的修編工作應在深入研究未來(lái)社會(huì )、經(jīng)濟發(fā)展對各類(lèi)用地需求上與各部門(mén)專(zhuān)項規劃相銜接，在統一確定社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展目標基礎上統籌安排各業(yè)用地。同時(shí)，結合新農村建設，大力開(kāi)展農村居民點(diǎn)和企業(yè)用地整理，促進(jìn)土地利用集約度和效益提高。
四、各類(lèi)用地布局的優(yōu)化問(wèn)題
土地利用總體規劃修編的重要任務(wù)之一就是優(yōu)化各類(lèi)用地空間布局。與其說(shuō)規劃修編是為解決用地指標問(wèn)題，不如說(shuō)是因用地布局不合理而進(jìn)行規劃修編。從某種意義上說(shuō)，科學(xué)的空間布局比規?？刂聘匾?。在規模確定或受限的條件下，如何優(yōu)化用地空間布局是保持規劃科學(xué)性的重要手段。
《指導意見(jiàn)》體現了新一輪規劃修編對各類(lèi)用地空間布局和基本農田的調整、布局的重視，并明確了布局的原則和要求。但是仍有一些問(wèn)題值得研究，如在基本農田調整和布局中，如何界定基本農田的集中連片問(wèn)題，在不同級別規劃、不同類(lèi)型地區應有不同標準，而且標準如何確定；每一級規劃又如何進(jìn)行基本農田管制分區（如基本農田保護區和基本農田密集區）及各級規劃分區的具體管制規則如何制定等。
五、土地利用總體規劃與其他規劃的銜接
土地利用總體規劃是較城市規劃等各業(yè)規劃更全面、更具體的對區域內全部土地進(jìn)行分析和研究后編制的，且從資源利用、保護角度確定了土地用途、規模和布局。而其他行業(yè)規劃，如城市規劃、交通規劃、水利規劃、旅游規劃等在目的內容、編制規程、工作路線(xiàn)、編制方法、編制期限、基礎數據等方面與土地利用總體規劃之間存在差異，導致各業(yè)用地規模預測不相同。這既影響土地利用總體規劃的可操作性，又將增加規劃調整修改的次數。所以只有加強土地利用總體規劃對其他規劃在各類(lèi)用地規模上的指導作用，使其他規劃對土地利用總體規劃起驗核和反饋作用，補充和完善土地利用總體規劃的控制指標，才能做到規劃間的相互協(xié)調。這就必須加強部門(mén)間溝通協(xié)調，盡量做到規劃期限、用地分類(lèi)、用地統計等口徑一致。
六、規劃編制方法有待進(jìn)一步改進(jìn)
土地利用總體規劃編制所采用的方法一般沿用定性研究的方法，即以經(jīng)驗判斷為基礎，然后進(jìn)行各種數據的預測。由于傳統方法具有靜態(tài)性特點(diǎn)，因而規劃年限越長(cháng)預測結果與現實(shí)之間差異越大。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，傳統方法所預測的結果越來(lái)越不能適應實(shí)際發(fā)展的需要。因此，規劃方法的革新也是目前開(kāi)展規劃修編所需解決的重要問(wèn)題。為此，有的學(xué)者提出將定性方法改為定性與定量相結合，即把一些問(wèn)題通過(guò)數學(xué)關(guān)系式、數學(xué)模型等顯示出來(lái)進(jìn)行推算分析。有的學(xué)者提出了"反規劃"的土地利用規劃方法，它與傳統的規劃順序相反，即對一個(gè)區域空間利用首先進(jìn)行空間生態(tài)安全研究，從區域的整個(gè)生態(tài)系統環(huán)境和自然系統功能的可持續性角度出發(fā)，優(yōu)先規劃非建設用地范圍，確定該區域不能做什么。也就是以維護土地生態(tài)安全為前提，劃出"不為"的區域，同時(shí)給"為"的區域留夠空間，以促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，并持續發(fā)揮土地的經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)效益。所以，規劃編制工作方法上，要增加規劃的公開(kāi)性和透明度，要在政府組織下廣泛征求相關(guān)部門(mén)、社會(huì )各界專(zhuān)家的意見(jiàn)，采取多種方式暢通公眾參與規劃編制和論證的渠道，接受公眾的監督。
七、生態(tài)保護問(wèn)題
《綱要》和《指導意見(jiàn)》都突出了土地生態(tài)建設，體現了鮮明的土地生態(tài)環(huán)境協(xié)調意識?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)也強調在開(kāi)發(fā)利用自然資源過(guò)程中，必須使生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率提高，整個(gè)社會(huì )向著(zhù)可持續的方向發(fā)展，這也是新一輪土地利用總體規劃修編所要解決的核心問(wèn)題。因此，在規劃修編中應以生態(tài)、社會(huì )、經(jīng)濟的綜合協(xié)調為目標加強土地生態(tài)現狀評價(jià)，應按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》中的規定對人類(lèi)活動(dòng)對土地生態(tài)系統的影響（如破壞程度、退化程度或潛在危險性）、區域生態(tài)環(huán)境現狀、土地利用動(dòng)態(tài)變化規律及其生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)，分析規劃行為對環(huán)境的潛在影響，并提出相應的消除、減緩措施，以提高規劃的科學(xué)性和合理性，提高土地利用規劃實(shí)施效率。
