實(shí)行手機實(shí)名制 加強居民身份證管理
邱志鴻*
最近，信息產(chǎn)業(yè)部電信管理局副局長(cháng)趙志國透露，正在起草的《通信管理辦法》的規定，將實(shí)行手機用戶(hù)的實(shí)名制登記制度。即將實(shí)施的手機實(shí)名制參考美國、英國等國的成功經(jīng)驗。具體做法是：運營(yíng)商在辦理申請者（無(wú)論是個(gè)人還是集體用戶(hù)）手機入網(wǎng)手續時(shí)，對用戶(hù)的相關(guān)身份證件進(jìn)行審查。申請者為個(gè)人用戶(hù)的，應當出示有關(guān)個(gè)人身份證件；申請人為單位的，移動(dòng)通信運營(yíng)商應當登記其名稱(chēng)、地址和聯(lián)系人等事項。信產(chǎn)部配合公安部打擊違法短信的方向無(wú)疑是正確的，全國手機用戶(hù)有望從短信垃圾堆中解脫出來(lái)。但是實(shí)行手機實(shí)名制，并非信息產(chǎn)業(yè)部的新舉措，早在1998年6月23日原郵電部電信總局頒發(fā)的《公用蜂窩式移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)規程（修訂）》中就規定了手機入網(wǎng)的實(shí)名制要求，但八年來(lái)在實(shí)踐中執行的情況并不好。其中的原因主要有政府有關(guān)部門(mén)監管不力、運營(yíng)商的渠道管理不當，更重要的在于對手機實(shí)名制的法律依據不足，以及國家有關(guān)部門(mén)對居民身份證的管理有待加強，有些情況至今還沒(méi)有引起各級政府的足夠重視。本文重點(diǎn)分析原手機實(shí)名制的實(shí)施與加強公民身份證管理的關(guān)系。
一、一九九八年郵電部規定的手機實(shí)名制管理的缺陷
1998年6月23日原郵電部電信總局頒發(fā)的《公用蜂窩式移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)規程（修訂）》第41條明確規定：“個(gè)人用戶(hù)憑身份證件（軍人憑軍官證）或戶(hù)口簿，單位用戶(hù)憑單位證明和付費協(xié)議，并詳細填寫(xiě)<移動(dòng)電話(huà)放裝登記卡>后，辦理用戶(hù)登記手續”，“如持外地身份證開(kāi)戶(hù)，需要有本地身份證或戶(hù)口簿進(jìn)行擔保”。這就是最早的手機實(shí)名制。為何實(shí)施八年后又要重新提出手機實(shí)名制呢？筆者認為當時(shí)的管理缺陷是：
（一）實(shí)行手機實(shí)名制的法律依據不足
1985年9月6日頒布的《中華人民共和國居民身份證條例》對居民身份證的使用范圍并沒(méi)有明確的規定?！稐l例》第十四條規定“公民在辦理涉及政治、經(jīng)濟、社會(huì )生活等權益的事務(wù)時(shí)，可以出示居民身份證，證明其身份”。2003年6月28日通過(guò)的《中華人民共和國身份證法》已經(jīng)明確規定了居民身份證的使用范圍。該法第十四條規定，“有下列情形之一的，公民應當出示居民身份證證明身份：（一）常住戶(hù)口登記項目變更；（二）兵役登記；（三）婚姻登記、收養登記；（四）申請辦理出境手續；（五）法律、行政法規規定需要用居民身份證證明身份的其他情形。按照該法的規定，必須由法律或者行政法規才能規定誰(shuí)有權能驗示居民身份證的資格。
當前，實(shí)際使用公民身份證證明身份的具體情形有：選民登記、戶(hù)口登記、就業(yè)、參加全國性統一考試、辦理公證、銀行儲蓄等。
至于辦理移動(dòng)通信入網(wǎng)手續是否需要出示并登記公民身份證，目前我國法律和行政法規尚無(wú)明確規定。不論是郵電部電信總局的業(yè)務(wù)規程，還是中國移動(dòng)通信集團的業(yè)務(wù)規程，都屬于企業(yè)內部的規章制度，對社會(huì )公眾沒(méi)有法律約束力。所以當時(shí)有些法律界人士認為，公民辦理手機入網(wǎng)時(shí)，有權拒絕向通信運營(yíng)商們出示自己的身份證明，這個(gè)觀(guān)點(diǎn)并無(wú)一定道理。如果信息產(chǎn)業(yè)部要在全國實(shí)行手機實(shí)名制，應當吸取原郵電部電信總局實(shí)行手機實(shí)名制的經(jīng)驗教訓，首先要解決“需要用居民身份證證明身份”的法律依據的問(wèn)題。
（二）電信企業(yè)管理規章制度不嚴，先公后緊，漏洞較大
長(cháng)期以來(lái)，原郵電部實(shí)行的是“政企合一”的管理體制，往往只重視電信業(yè)務(wù)的增長(cháng)率，不重視手機入網(wǎng)電信服務(wù)的法律關(guān)系，所以當時(shí)對手機入網(wǎng)比照用戶(hù)申請市內電話(huà)登記，并不嚴格。1994年2月9日郵電部電信總局下發(fā)的《公用蜂窩式移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)規程（試行）》第37條“普通用戶(hù)業(yè)務(wù)的處理”規定“用戶(hù)詳細填寫(xiě)‘移動(dòng)電話(huà)安裝登記卡’一式兩份，營(yíng)業(yè)部門(mén)應認真審核登記卡上填寫(xiě)的內容是否符合要求。在規定辦理收費和付機手續后其登記卡一并交用戶(hù)保存（不寫(xiě)電子串號）。另一份由營(yíng)業(yè)部門(mén)作為用戶(hù)資料存檔備查。”由于《業(yè)務(wù)規程》規定的手續過(guò)于簡(jiǎn)單，當初并沒(méi)有要求營(yíng)業(yè)人員對入網(wǎng)用戶(hù)查驗本人的身份證。
1998年6月23日郵電部電信總局頒發(fā)的《公用蜂窩式移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)規程（修訂）》比1994年的《業(yè)務(wù)規程（試行）》有了較大的完善，如第41條明確規定：“個(gè)人用戶(hù)憑身份證件（軍人憑軍官證）或戶(hù)口簿，單位用戶(hù)憑單位證明和付費協(xié)議，并詳細填寫(xiě)<移動(dòng)電話(huà)放裝登記卡>后，辦理用戶(hù)登記手續”，“如持外地身份證開(kāi)戶(hù)，需要有本地身份證或戶(hù)口簿進(jìn)行擔保”。因此從《業(yè)務(wù)規程》的修改過(guò)程來(lái)看，開(kāi)戶(hù)入網(wǎng)的必備條件，就是用戶(hù)必須提供本地的身份證的原件。如果用戶(hù)不能提供本地身份證原件的，就不具備開(kāi)戶(hù)入網(wǎng)的條件，經(jīng)營(yíng)者就應當說(shuō)明理由，拒絕辦理。但是《業(yè)務(wù)規程（修訂）》仍有不少缺陷。如對委托他人代理開(kāi)戶(hù)的，沒(méi)有明確規定須憑代理人的身份證辦理，因此營(yíng)業(yè)廳工作人員往往仍以登記人的身份證辦理入網(wǎng)，讓代理人代登記人簽名。這就造成以后手機糾紛中一旦登記人否認簽名，就無(wú)法尋找代理人，造成大量正在使用的手機無(wú)機主。到1999年底郵電分營(yíng)前夕，當時(shí)已經(jīng)造成全國電信用戶(hù)欠費高達100多億，無(wú)法催討的局面。
2001年8月1日中國移動(dòng)集團公司頒發(fā)了《簽約移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)管理辦法》和《預付費移動(dòng)電話(huà)業(yè)務(wù)管理辦法》，完善了手機入網(wǎng)實(shí)名制的同時(shí)，又推出了不需要身份證進(jìn)行登記的預付費卡的業(yè)務(wù)，明確公民辦理手機入網(wǎng)“神州行”業(yè)務(wù)不須攜帶居民身份證。
在推出不需要憑居民身份證登記的“神州行”預付費卡業(yè)務(wù)時(shí)，得到社會(huì )上的贊同。當時(shí)法律界有些人認為，中國移動(dòng)此舉非常人性化，也是尊重人權的體現。移動(dòng)預付費業(yè)務(wù)的出現，推動(dòng)了移動(dòng)業(yè)務(wù)的大發(fā)展，同時(shí)也造成目前全國有2億多無(wú)登記資料的機主的重要原因。因此當時(shí)手機實(shí)名制的法律依據不足和企業(yè)管理制度漏洞，是原郵電部手機實(shí)名制失敗的重要原因。
（三）代理營(yíng)業(yè)廳對新用戶(hù)入網(wǎng)的身份證難以把關(guān)
隨著(zhù)上海移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的發(fā)展，代理連鎖店有近1000家，目前上海“全球通”的銷(xiāo)售量占上海市場(chǎng)的80%。但是有些代理商從追求商業(yè)利潤出發(fā)，向基層代理商店下包代銷(xiāo)指標。因此在銷(xiāo)售SIM卡前應當對用戶(hù)身份證原件進(jìn)行形式審查。主要驗視用戶(hù)的身份證是否其本人所持、身份證是否在法定有效期內、用戶(hù)填寫(xiě)的身份證號碼是否與其所填寫(xiě)的號碼一致等，對用戶(hù)的入網(wǎng)資格進(jìn)行形式上的審查。
實(shí)際上，要求營(yíng)業(yè)人員驗視用戶(hù)的身份證是否本人持有，客觀(guān)上難度是比較大的。營(yíng)業(yè)廳工作人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)公安機關(guān)、武警部隊那樣的特種訓練，是難以根據持證人體的臉型、鼻子、眉毛、眼睛，來(lái)判別該身份證是否屬于持證人所有的。
當然，有些營(yíng)業(yè)人員往往為了完成推銷(xiāo)手機的利潤指標，主觀(guān)上沒(méi)有嚴格把好新用戶(hù)開(kāi)戶(hù)入網(wǎng)的驗示關(guān)。有不少借用他人身份證、拾得他人身份證、冒用他人身份證和虛假身份證，都準予辦理入網(wǎng)手續。由于上海是個(gè)國際大都市，流動(dòng)人口的復雜性，盡管電信運營(yíng)商一再強調加強管理，但仍有不少代理商的營(yíng)業(yè)人員違規操作或者受騙上當。
二、實(shí)行手機入網(wǎng)實(shí)名制的必要性
最近兩年，信息產(chǎn)業(yè)部在如何規范通信短信方面確實(shí)做了不少工作。2004年4月15日，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于規范短信息服務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》。2005年2月8日，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于治理當前電信服務(wù)熱點(diǎn)問(wèn)題的指導意見(jiàn)》。2005年9月26日，信息產(chǎn)業(yè)部又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò )不良信息傳播治理的通知》。以上這些規范性文件都是政府針對特定時(shí)期出現的具體問(wèn)題，提出的相應解決辦法，這些辦法主要針對的主體是移動(dòng)運營(yíng)企業(yè)和信息服務(wù)提供者，對禁止信息服務(wù)亂收費，保護廣大用戶(hù)的合法權益，起了積極的作用。同時(shí)，我們也看到，以上措施只是加強對電信運營(yíng)商的管理，但對于不法分子利用短信從事違法犯罪行為并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的制約作用。
2005年11月1日起，為了有效遏制利用手機發(fā)送短信息從事各種違法犯罪活動(dòng)的勢頭，公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、銀行業(yè)監督管理委員會(huì )三部委聯(lián)合，對主要針對五種涉及利用短信危害群眾權益、利益，構成違法犯罪的行為進(jìn)行打擊，這五種行為是：假冒銀行詐騙的，散布淫穢信息的，非法銷(xiāo)售槍支、彈藥、爆炸物的，假婚介、介紹賣(mài)淫嫖娼的以及干擾他人正常生活的違法、違憲、違禁的整治內容。三部委從各自的職能和職責出發(fā)，分工配合，針對近期出現的利用短信從事金融詐騙等新出現的犯罪行為進(jìn)行整治。
這些專(zhuān)項規范和整治活動(dòng)對規范短信提供具有積極的作用，但隨著(zhù)短信市場(chǎng)的發(fā)展，新的問(wèn)題層出不窮，如何建立一種長(cháng)效機制，從源頭上治理不良短信，清除有害短信產(chǎn)生、傳播的溫床，實(shí)現對短信業(yè)務(wù)的可管理、可監督，針對多種主體對短信息的制造、傳播等環(huán)節實(shí)施有效監控，從而切實(shí)保障國家安全、社會(huì )公共安全和保護消費者的人身財產(chǎn)利益，是政府相關(guān)部門(mén)應該認真考慮的問(wèn)題。因此從如何有效遏制短信詐騙犯罪的角度來(lái)講，推行手機實(shí)名制，確實(shí)是一項有效措施。
據報道，上海市通信管理局提出，上海將全面推行手機實(shí)名制，大體分營(yíng)業(yè)廳全覆蓋登記、代理商全覆蓋登記和現有號碼補登記三個(gè)階段實(shí)施。要求電信運營(yíng)商取消多級代理模式，推行二級平行代理模式以便管理。此外還考慮借鑒注冊碼制度，未經(jīng)過(guò)實(shí)名注冊的卡號將無(wú)法開(kāi)通。這些設想都是建立在居民身份證科學(xué)管理的基礎上的，但實(shí)際上有許多問(wèn)題需要解決。
三、實(shí)行手機入網(wǎng)實(shí)名制，必須加強居民身份證管理
要實(shí)行實(shí)名制，除電信運營(yíng)商主重解決營(yíng)銷(xiāo)渠道管理外，政府有關(guān)部門(mén)也還需要解決以下難點(diǎn)：
（一）要解決第二代身份證偽造的技術(shù)問(wèn)題
實(shí)行手機實(shí)名制登記，其前提必須是居民身份證，每個(gè)人只有唯一的身份證。但是如果身份證可以制假的，那么手機入網(wǎng)實(shí)名制又如何保證呢？據介紹，與第一代居民身份證相比較，第二代居民身份證芯片采用數字防偽措施，用于機讀信息的防偽，表面采用防偽膜和多項印刷防偽技術(shù)，質(zhì)量和安全防偽性能都大大提高。
2005年7月23日，武漢天河機場(chǎng)在對旅客進(jìn)行安全檢查時(shí)，首次查獲一張假的第二代居民身份證。據報道，這張假身份證乍看起來(lái)，是一張由廣州市公安機關(guān)簽發(fā)的第二代居民身份證，由前往深圳的一名青年男子所持。天河機場(chǎng)安檢員在檢查時(shí)，發(fā)現此證件是一張偽造的假證。2005年 9月11日，深圳機場(chǎng)安檢站又查獲一起乘客使用偽造第二代居民身份證件的案件。經(jīng)進(jìn)一步的仔細檢查鑒定，確認該旅客所持證件是偽造的第二代居民身份證。兩起偽造第二代身份證的案例，說(shuō)明我國制作新身份證的技術(shù)需要進(jìn)一步提高，偽造身份證的出現，給手機實(shí)名制帶來(lái)了一定的威脅，犯罪人雖少，但能量大，活動(dòng)范圍極廣，公安機關(guān)查獲困難，這點(diǎn)應當引起我們足夠的重視。
（二）要解決身份證遺失后先公告后補發(fā)的法律問(wèn)題
居民遺失了身份證，在補辦時(shí)是否需要登報聲明掛失？我國在2003年6月28日通過(guò)的《中華人民共和國居民身份證法》并沒(méi)有明確規定，這不得不說(shuō)是個(gè)法律上的缺陷。
我們認為，居民身份證是公民重要的身份證明文件，它可用于辦理貨幣存取、婚姻登記、乘坐飛機、證券交易、商務(wù)往來(lái)、簽訂合同、信貸抵押、產(chǎn)權登記、住宿旅游、出入境等多方面的事務(wù)。身份證應當謹慎保管，一旦遺失，不但要及時(shí)補辦，而且要登報聲明作廢，這是履行公民的社會(huì )責任，也體現社會(huì )的文明與進(jìn)步，尤其是可最大限度地減少不法分子利用遺失的身份證作案，防止給社會(huì )造成危害，又能減免身份證遺失者本人的法律責任。
登報與不登報法律效果不同，這直接影響身份證遺失者本人的法律責任。身份證遺失了，如果能夠及時(shí)補辦，并且及時(shí)登報聲明作廢，即使被他人冒充用作刑事犯罪或者民事行為，都可以以登報聲明作廢作為抗辯理由，免除自己被冒充身份證產(chǎn)生的法律責任。但是，如果沒(méi)有補辦和登報，或者只補辦不登報聲明作廢，被他人冒充作案的，必將會(huì )給他本人增加麻煩，甚至會(huì )因為未登報聲明作廢，未向社會(huì )公示而被追究法律責任。
在實(shí)踐中遺失身份證不登報被追究法律責任的各地都有。他們遺失身份證，有的被冒充安裝電話(huà)、手機入網(wǎng)、借款、購物、抵押，有的被冒充作案等等。由于他們遺失的居民身份證仍然有法律效力，本人又不登報聲明作廢，分不清是遺失還是被借用，所以其法律后果只能由本人承擔。
公民遺失身份證應登報與公安機關(guān)補辦身份證不需登報，并沒(méi)有矛盾。這是因為遺失身份證登報聲明作廢，是防范自己承擔責任的法律手段；公安機關(guān)補辦身份證不需登報是便民措施。身份證遺失登報聲明作廢，也應及時(shí)補辦遺失的身份證。公安機關(guān)補辦身份證不需登報，遺失身份證本人也應當登報聲明作廢。當然，從法律角度來(lái)講，如果公安機關(guān)在補辦身份證前統一辦理登報聲明，那就對居民更安全了。
（三）要解決路揀、使用他人身份證的信用問(wèn)題
我國《居民身份證法》第十六條規定“出租、出借、轉讓居民身份證的”，處以警告、200元以下罰款，有違法所得的，沒(méi)收違法所得。但在實(shí)踐中因出借身份證而受罰款的，很少見(jiàn)。因此在日常生活中，居民之間因出借身份證產(chǎn)生的糾紛是經(jīng)常發(fā)生的。遺失身份證，被他人揀到，是否構成犯罪？我國法律并沒(méi)有明確規定，因此經(jīng)常有些人就用路上揀到的身份證，冒作他用，入網(wǎng)并使用移動(dòng)手機，這種詐騙行為的破案率并不高。
但香港的情況就不同。據媒體報道，自稱(chēng)是周星馳超級影迷的男子區展文，43歲，任職某酒店副經(jīng)理，9年前圣誕節在尖沙咀街頭地上發(fā)現周星馳的身份證，如獲至寶，一直將這張身份證帶在身邊保存紀念。有一天，他在街上被警方截停搜查，被搜出身上周星馳的身份證，被控管有他人身份證罪，被九龍城裁判法院判罰款5000元。
根據香港法例，區展文作為市民，揀到他人的身份證應當交給公安機關(guān)，不得私自藏匿。香港市民如遺失身份證，身份證遺者須于14天內向人事登記辦事處報失及申請補領(lǐng)新證。任何人士如果無(wú)合理辯解，保管超過(guò)一張身份證即屬犯罪，最高可判罰款及監禁兩年。 我國個(gè)人信用體系剛剛建立，個(gè)人信用和互信程度并不高。我們的法律是否能比照香港法例，規定私藏他人身份證有罪，那就更有利公安機關(guān)對身份證的嚴格管理了。
（四）要解決通信企業(yè)查詢(xún)身份證號碼的免費問(wèn)題
最近，公安部全國公民身份證號碼查詢(xún)服務(wù)中心推出的“全國公民身份信息核查服務(wù)”正式開(kāi)通，利用“全國公民身份信息系統(NCIIS)”，公眾可以通過(guò)短信、互聯(lián)網(wǎng)和手機上網(wǎng)三種形式進(jìn)行身份信息核查，核查人向“全國公民身份信息系統”提供已知被核查人的姓名和身份證號碼，系統將核查人提供的數據與存儲的數據進(jìn)行比對，再向核查人返回比對結果，提示比對是否一致，從而使核查人可以有效地識別身份證真偽，每條收費5元。身份證查驗開(kāi)發(fā)的是公共資源，政府部門(mén)利用公共資源來(lái)開(kāi)展收費服務(wù)是否合適還有待爭論。
目前，公安機關(guān)每年還需要電信部門(mén)配合進(jìn)行電信查詢(xún)，電信部門(mén)完全是免費服務(wù)的。但是電信部門(mén)要向公安機關(guān)查詢(xún)戶(hù)籍資料，要按照每一份4元支付，雙方的權利義務(wù)并不對等，從權利義務(wù)對等的法律角度來(lái)看，公安機關(guān)為電信部門(mén)查詢(xún)公民身份證號碼也應當免費提供的，有利于電信部門(mén)對入網(wǎng)用戶(hù)的管理。
因此，要實(shí)行手機實(shí)名制，應當寫(xiě)入《電信法》，并且政府相關(guān)部門(mén)有許多事情要做，并非由公安部、信息產(chǎn)業(yè)部或者其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)出一個(gè)決定就能立即奏效的，否則只能起到一陣風(fēng)的作用。如何把目前身份證管理中存在的缺陷補充完備，這才是更好實(shí)行手機實(shí)名制的基本道理。
邱志鴻，男，上海市信息法律協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、上海移動(dòng)通信有限責任公司政策法律事務(wù)部資深主任。
