來(lái)源：
成都國土資源 2012年第1期 |
◇ 彭建輝
自黨的十六大以來(lái)，特別是獲批統籌城鄉綜合配套改革試驗區以及部、省、市三方簽訂《合作協(xié)議》以來(lái)，成都市在黨中央、國務(wù)院和省委、省政府領(lǐng)導下，在國土資源部和省國土資源廳的關(guān)心支持下，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，緊密結合大城市帶大郊區、城鄉發(fā)展不夠協(xié)調問(wèn)題較為突出的實(shí)際，積極實(shí)施城鄉統籌、"四位一體"科學(xué)發(fā)展總體戰略，大力開(kāi)展土地整治工作，整體推進(jìn)農村田、水、路、林、村綜合整治，取得了良好的綜合效益。在實(shí)施農村土地整治過(guò)程中，我市緊緊圍繞統籌城鄉發(fā)展的戰略部署，不斷深化農村土地整治的內容，逐漸把土地綜合整治與農村產(chǎn)權制度改革、新型基層治理機制、村級公共服務(wù)和社會(huì )管理改革這四項農村工作緊密結合起來(lái)，探索形成了一整套系統集成推進(jìn)農村土地整治的辦法，為加快社會(huì )主義新農村和世界現代田園城市建設、構建新型城鄉形態(tài)奠定了堅實(shí)基礎。
一、土地綜合整治取得顯著(zhù)成效
土地綜合整治的全面開(kāi)展，不僅有效地促進(jìn)了耕地保護，還有力地推動(dòng)了節約集約用地；不僅促進(jìn)了新農村建設和現代農業(yè)發(fā)展，更為城鎮發(fā)展拓展了建設空間。
一是促進(jìn)了耕地保護。從2004年以來(lái)，全市共實(shí)施完成土地綜合整治項目近400個(gè)、有效新增耕地近40萬(wàn)畝；改造中低產(chǎn)田6萬(wàn)多畝、下濕田近2萬(wàn)畝，坡改梯近20萬(wàn)畝；修建排水灌溉溝渠近200萬(wàn)米、蓄水池1700多個(gè)和農村生產(chǎn)道路4500多公里。整理后的土地，田成方、路相通、渠相連，實(shí)現了耕地能灌能排、旱澇保收，中低產(chǎn)田土所占比重大幅降低，耕地和基本農田質(zhì)量得到極大地提高。據統計，土地整治項目區高產(chǎn)、穩產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)農田比率普遍達到整治面積的80%以上，農田產(chǎn)出率普遍提高20%以上。
二是推動(dòng)了節約集約用地。長(cháng)期以來(lái)，我市農村普遍存在居住分散、人均占地面積大的特點(diǎn)。通過(guò)實(shí)施土地整治，引導有條件地方的農民集中居住，農村人均建設用地由原來(lái)的150～175平方米/人，減少到55 ～75平方米/人，較好地解決了宅基地超標、一戶(hù)多宅等問(wèn)題。通過(guò)盤(pán)活農村閑置、空閑、低效用地，實(shí)現了用地節約、布局優(yōu)化和市場(chǎng)要素集聚，遏制了城鎮和農村建設用地兩頭增加的狀況，提高了土地利用效率。
三是促進(jìn)了新農村建設。通過(guò)城鄉土地資源優(yōu)化配置、顯化農村土地資產(chǎn)和級差地租返還農村，以生活方式轉變帶動(dòng)促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式轉變，有效解決了新農村建設"錢(qián)從哪里來(lái)"的問(wèn)題。八年來(lái)，共建成農村新型社區和聚居點(diǎn)1200多個(gè)，促進(jìn)了近30萬(wàn)戶(hù)60余萬(wàn)農民集中居住。農民集中居住區配套了水、電、視、訊、道路、綠化、教育、醫療、娛樂(lè )等基礎和公共配套設施，極大地改善了農村生活環(huán)境，初步實(shí)現了城鄉群眾生活同質(zhì)化，為"人往哪里去"和"可持續發(fā)展"找到了重要出路。
四是促進(jìn)了現代農業(yè)發(fā)展。通過(guò)實(shí)施土地綜合整治，道路、溝渠等農業(yè)生產(chǎn)條件得到極大的改善，為發(fā)展現代農業(yè)奠定了基礎。農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)充分利用整治后農用地的良好種植條件，因地制宜開(kāi)地展土地流轉、穩步推進(jìn)適度集中規模經(jīng)營(yíng)、大力發(fā)展現代農業(yè)，目前全市已建成200多個(gè)標準化、規?；r產(chǎn)品生產(chǎn)基地，"三品"（無(wú)公害農產(chǎn)品、綠色食品和有機食品）認證達到800多個(gè)。
五是拓展了城鎮建設空間。通過(guò)實(shí)施土地綜合整治，將農村零星、分散、閑置的集體建設用地整理復耕，留足農民新型社區建設用地和本鄉、本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地后，節余的建設用地指標按照土地利用總體規劃調劑到縣城和集鎮的產(chǎn)業(yè)集聚區使用，優(yōu)化了城鄉建設用地空間布局。在耕地不減少、建設用地不增加前提下，有效解決了城鎮發(fā)展中面臨的用地難題，增強了發(fā)展活力。
實(shí)踐證明，土地綜合整治作為土地管理制度的一項重大改革，已經(jīng)成為當前我市統籌城鄉發(fā)展、建設社會(huì )主義新農村和世界現代田園城市實(shí)踐的重要政策性措施和有力抓手。但歷史告訴我們，任何一項改革新舉措的成功實(shí)踐從來(lái)都不是一帆風(fēng)順的，都會(huì )面臨各種矛盾和問(wèn)題。需要本著(zhù)求真務(wù)實(shí)的精神，在實(shí)踐中不斷修正和完善。
二、土地綜合整治仍然面臨的難題
?。ㄒ唬┱叩碾y題
一是掛鉤項目立項審批受到規模限制。災后重建結束后，部、省恢復了對我市掛鉤周轉指標的年度計劃控制，每年獲批的掛鉤項目數量有限。從我市目前的情況來(lái)看，因前期土地整治有效改善了項目區農村面貌和農民生活條件，在這種示范效應帶動(dòng)下，農民申報項目的積極性越來(lái)越高。但由于受立項審批規模限制，每年實(shí)施的項目數量有限，難以完全滿(mǎn)足新農村建設需要。二是掛鉤項目立項審批受到區域限制。國發(fā)〔2011〕47號文件規定："嚴禁項目區跨縣級行政區域設置"。但從實(shí)踐來(lái)看，我市部分區（市）縣農村地域廣闊，整治潛力巨大，其農村建設用地整理出的空間超過(guò)城鎮建設的需要，而其他地區農村土地整治空間有限，難以滿(mǎn)足當地城鎮發(fā)展需要。因此，跨縣域設置項目區的需求客觀(guān)存在。三是掛鉤項目的拆舊區不能變更。川府發(fā)〔2011〕10號文件規定"拆舊區一經(jīng)確定，嚴禁變更，建新區確需調整的，按申報程序逐級上報審批"。在實(shí)際工作推動(dòng)中，農民意愿會(huì )隨著(zhù)項目實(shí)施效果的逐漸呈現而發(fā)生變化，原先沒(méi)有參與項目的部分農民也要求參與，這使得這部分項目的拆舊地塊因不能變更而無(wú)法實(shí)施，即使按照變更后的拆舊地塊實(shí)施完成了，省國土資源廳也不予驗收，這對土地整治工作的推進(jìn)影響很大。四是掛鉤項目的建新區難以及時(shí)建設。根據有關(guān)規定，掛鉤項目立項前就要確定項目建新區和拆舊區，而建新區必須在拆舊區完成復墾并驗收合格后才能使用，其周期往往在3年以上。這樣造成的結果是時(shí)間跨度過(guò)大，原規劃建新區建設的不確定性增強，掛鉤周轉指標沒(méi)有真正起到周轉的作用。
?。ǘ┵Y金的難題
隨著(zhù)農村土地綜合整治的深入推進(jìn)，完全由政府包攬項目、全投資的做法，在資金、人力、物力等方面已難以為繼。因此，我市創(chuàng )新了農村土地綜合整治機制，廣泛吸引社會(huì )資金參與。各區（市）縣為增強土地綜合整治對社會(huì )資金的吸引力，創(chuàng )新了多種投資回報方式：投資者可以選擇取得建設用地指標，可以選擇就地使用集體建設用地，也可以選擇參與建新區土地出讓收益分成或取得合理固定回報等。這些創(chuàng )新做法對于加快土地綜合整治進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但2011年4月陸續出臺的川府發(fā)〔2011〕10號、川國土資發(fā)〔2011〕36號等省級相關(guān)文件，對土地綜合整治引資的部分方式作出了限制性規定，使得我市引資不受限制的途徑僅剩"取得建設用地指標"和"給予合理固定回報"兩種，前者在目前情形下不具有足夠吸引力，而后者目前尚沒(méi)有統一明確的標準，導致社會(huì )資金對投資土地整治的興趣越來(lái)越低。此外，2010年以來(lái)，因前期財政政策擴張過(guò)度、通脹壓力增大、國家宏觀(guān)政策一再收緊、銀行準備金率和貸款利率不斷提高，使得社會(huì )投資者融資困難，即使是區（市）縣國有平臺公司也難以找到合適的融資途徑。因此，部分社會(huì )投資者即使有心參與，也因自有流動(dòng)資金不足而難以進(jìn)入。投入資金的不足，在一定程度上延緩了我市農村土地綜合整治進(jìn)程。
?。ㄈ┦袌?chǎng)化的難題
2010年6月以來(lái)，我市創(chuàng )新農村土地綜合整治機制，實(shí)行建設用地指標交易制度，初步顯化了建設用地指標價(jià)值，由此吸引了不少社會(huì )資金投資農村土地綜合整治。但首次建設用地指標交易因市場(chǎng)競爭過(guò)于激烈而導致價(jià)格異常，而被上級部門(mén)予以暫停。2011年4月，我市按照國土資源部和省廳的要求對建設用地指標交易制度進(jìn)行了修改完善，并按照完善后的制度重新啟動(dòng)了指標交易，為避免指標來(lái)源不足和指標交易價(jià)格波動(dòng)過(guò)大的問(wèn)題，新征收首次出讓的國有經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓實(shí)行"持證準用"、暫時(shí)采取以每畝30萬(wàn)的價(jià)格供給指標的方法。雖然這種方法在一定程度上顯化了指標價(jià)格，維護了國有經(jīng)營(yíng)性建設用地的供地秩序，具有一定的積極意義，但因缺乏市場(chǎng)競爭而限制了指標價(jià)格的上漲空間，制約了指標價(jià)格形成機制的成熟完善，同時(shí)也限制了"持證準用"對農村土地綜合整治的推動(dòng)作用。當前面臨的問(wèn)題是，指標交易完全市場(chǎng)化可能會(huì )對國有經(jīng)營(yíng)性建設用地市場(chǎng)造成沖擊，而指標交易市場(chǎng)化不足又難以達到助推土地綜合整治制度的設計初衷。如何使得建設用地指標交易適度市場(chǎng)化，切實(shí)達到推動(dòng)土地綜合整治的目的，需要我們深入研究并在實(shí)踐中加以解決。
?。ㄋ模┕ぷ髂繕伺c農民意愿存在矛盾的難題
根據《成都市農村土地綜合整治白皮書(shū)（2009-2015）》，我市計劃用6年左右的時(shí)間，對全市農村300萬(wàn)畝耕地和30萬(wàn)畝左右的農村建設用地進(jìn)行綜合整治。但在當前農民自主的前提下，土地綜合整治做還是不做、什么時(shí)候做、怎樣做，都由農民自己說(shuō)了算。因此，土地綜合整治工作的推進(jìn)存在較大的不確定性，要如期完成既定目標還有很大難度。如果強化政府引導甚至變?yōu)檎鲗苿?dòng)，那么整治工作的快速推進(jìn)肯定毋庸置疑，但如此一來(lái)，農民作為土地整治的被動(dòng)接受者，會(huì )很自然地認為政府有獲利動(dòng)機，進(jìn)而與政府討價(jià)還價(jià)甚至漫天要價(jià)；如果強行推動(dòng)土地整治，那么無(wú)論農民集中居住區及配套設施建得再好，都很容易被認為是在打農民土地的主意，從而陷于"費力不討好"的境地。因此，如何在"政府引導、農民自主"的前提下如期完成土地綜合整治的既定目標，也是當前土地綜合整治推進(jìn)中亟待解決的問(wèn)題。
?。ㄎ澹├娣峙涞碾y題
2010年以來(lái)，為了改變節余建設用地指標由政府定價(jià)、行政調劑的做法，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用、更好地顯化農民土地資產(chǎn)的價(jià)值和權益、實(shí)現"還權賦能"、深化城鄉統籌發(fā)展，我市創(chuàng )新了"政府引導、農民集體和農戶(hù)為主體、鄉（鎮）村組織、市場(chǎng)化運作"的土地綜合整治新機制。在這種機制下，農民集體和農戶(hù)自主實(shí)施的整治項目，節余建設用地指標及其出讓收益歸其所有，由各類(lèi)投資者投資實(shí)施的整治項目，節余建設用地指標及其收益由雙方合同約定。之所以采取這種方式，是為了在充分尊重農民意愿的前提下，更加有效地增加農民的財產(chǎn)性收入，更好地保障農民合法權益?？陀^(guān)地說(shuō)，這符合中央"始終把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)"的要求。但國發(fā)〔2010〕47號文件明確規定，"經(jīng)批準將節約的建設用地指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農村。"若嚴格按照這一規定來(lái)推動(dòng)土地綜合整治工作，一是將對現行征地補償安置機制造成極大沖擊；二是社會(huì )投資者將無(wú)利可圖。這種情況下，要動(dòng)員全社會(huì )的力量來(lái)推動(dòng)土地整治幾乎不可能，將迫使土地整治工作陷于停滯狀態(tài)。因此如何平衡利益分配，既維護好農民權益，又保障投資者利益，又好又快地推動(dòng)土地綜合整治工作，是需要我們不斷探索解決的又一難題。
三、創(chuàng )新完善土地綜合整治機制的思考及建議
為解決好上述難題，進(jìn)一步深入推進(jìn)土地綜合整治，更好地構建城市反哺農村、城鄉統籌發(fā)展的機制，深化城鄉統籌發(fā)展，下一步應著(zhù)力從以下幾個(gè)方面創(chuàng )新完善土地綜合整治機制。
?。ㄒ唬└母飹煦^項目的立項方式，爭取采用"兩段式"操作方式，進(jìn)一步提高項目審批及實(shí)施效率
目前我市的建設用地指標產(chǎn)生只能通過(guò)掛鉤項目立項，"拆舊區、建新區"捆綁實(shí)施方式取得。這種運作方式存在起點(diǎn)高、資金需求量大、實(shí)施周期長(cháng)等特點(diǎn)，同時(shí)還存在建新區調整等問(wèn)題。為了更好地服務(wù)農村、加快整治、縮短時(shí)限、提高效率，可爭取對掛鉤項目探索試行"兩段式"實(shí)施方式。即：由市國土資源局對拆舊區進(jìn)行批準立項，先實(shí)施拆舊區農民集中居住區建設、對原宅基地復墾還耕，待市局驗收合格、登記并頒發(fā)《建設用地指標證書(shū)》、進(jìn)行建設用地指標交易和"持證準用"、市土地拍賣(mài)中心收回指標證書(shū)后，再根據城鎮發(fā)展需要，由市、縣政府安排城鎮建新區，然后再與拆舊區組成掛鉤項目，報省國土資源廳批準掛鉤立項，并對拆舊區進(jìn)行最終驗收。如果上述設想難以實(shí)現，也要在原有立項模式下?tīng)幦№椖康牟鹋f區和建新區一樣都能變更，不僅讓指標落地更為靈活，也讓農民意愿得到更充分的尊重。同時(shí)，對有些建新區需要及時(shí)建設并使用的項目，應允許其提前按一定比例使用周轉指標，使周轉指標真正起到周轉的作用。
?。ǘ┐龠M(jìn)建設用地指標交易適度市場(chǎng)化，進(jìn)一步完善建設用地指標價(jià)格形成機制
我市研究出臺建設用地指標交易制度，其核心目的就是要通過(guò)"持證準用"倒逼社會(huì )資金進(jìn)入農村土地綜合整治，從而加快全市農村土地綜合整治進(jìn)程。但從目前的情況來(lái)看，指標交易制度的設計初衷并沒(méi)有得到很好地實(shí)現。下一步，隨著(zhù)各類(lèi)投資主體投資實(shí)施的整治項目陸續完成，應適時(shí)改變目前主要由市土地儲備中心以相對固定的價(jià)格供給建設用地指標的做法，逐步發(fā)揮"持證準用"制度對各類(lèi)投資主體的"倒逼"機制作用?？梢栽谌到y總結建設用地指標交易經(jīng)驗與教訓的基礎上，根據國有土地出讓情況，在充分考慮區（市）縣政府承受能力的前提下，科學(xué)合理、穩步有序地提高政府（或平臺公司）為權利人的建設用地指標供給價(jià)格，通過(guò)指標價(jià)格信號的逐步釋放，促進(jìn)指標交易適度市場(chǎng)化，進(jìn)一步增強指標交易對各類(lèi)投資者的吸引力。
?。ㄈ﹦?chuàng )新土地綜合整治投資回報方式，進(jìn)一步豐富完善吸引社會(huì )資金進(jìn)入土地綜合整治的路徑
為提高土地綜合整治對社會(huì )資金的吸引力，在當前政策環(huán)境形勢嚴峻、部分引資方式受限的情況下，需要進(jìn)一步創(chuàng )新完善吸引社會(huì )資金的途徑，可從以下幾個(gè)方面著(zhù)手進(jìn)行：一是以政府回購指標給予合理固定回報的方式吸引社會(huì )資金。對固定回報的具體環(huán)節進(jìn)行認真推敲，在符合相關(guān)規定的情況下，各區（市）縣可以自行制訂政策，市上給予指導。二是以帶條件取得建新區一級土地整理開(kāi)發(fā)權的方式吸引社會(huì )資金。結合市政府批轉市國土資源局等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規范引進(jìn)社會(huì )資金進(jìn)行一級土地整理意見(jiàn)的通知》規定，將投資實(shí)施特定的農村土地綜合整治項目作為取得建新區地塊一級土地整理權的前置條件。三是以帶條件取得集體建設用地使用權的方式吸引社會(huì )資金。由村（組）集體經(jīng)濟組織根據本集體成員意愿，提出集體建設用地流轉申請，并將投資實(shí)施特定的農村土地綜合整治項目作為前置條件。
?。ㄋ模﹦?chuàng )新實(shí)施主體，引導基層組織建立集體資產(chǎn)管理公司，進(jìn)一步培育承載土地整治工作的農村市場(chǎng)主體
積極總結和推廣郫縣等地的做法，在全市范圍內組織引導土地整治項目所在村社組建集體資產(chǎn)管理公司，搭建項目實(shí)施主體和融資平臺。通過(guò)組建村集體資產(chǎn)管理公司，培育對接金融資本及各類(lèi)社會(huì )資本的農村市場(chǎng)主體，結合農村產(chǎn)權制度改革成果，探索創(chuàng )新土地綜合整治投融資模式，以有效推動(dòng)項目順利實(shí)施。在已有實(shí)踐經(jīng)驗基礎上，可以先按規定程序組建集體資產(chǎn)管理公司，由市上爭取與金融機構建立戰略合作關(guān)系，并完善擔保機制，然后以注入公司的集體建設用地使用權資產(chǎn)作抵押、整理節約出的建設用地指標預期收益作質(zhì)押，擔保機構擔保向銀行貸款融資，由此推動(dòng)項目實(shí)施；同時(shí)，集體資產(chǎn)管理公司還可與社會(huì )資金合作，作為一個(gè)整體的市場(chǎng)主體出現，在為農戶(hù)提高議價(jià)能力的同時(shí)，也提高土地整治工作的推進(jìn)效率，集體資產(chǎn)管理公司可采取整理節約出的集體建設用地使用權出讓收益或建設用地指標收益償還投資，或合作開(kāi)發(fā)集體建設用地的方式，引進(jìn)社會(huì )資金參與土地綜合整治。
?。ㄎ澹┰诎l(fā)揮農民主體作用的前提下，進(jìn)一步加強土地綜合整治的宣傳、引導和組織工作
農民作為農村的主體，是農村社會(huì )進(jìn)步的主要實(shí)踐者和推動(dòng)者。充分發(fā)揮廣大農民群眾的主體作用，是農村土地綜合整治能否深入推進(jìn)的關(guān)鍵，也關(guān)系到我市統籌城鄉綜合配套改革的目標能否最終實(shí)現，具有重大的戰略性意義。因此，應堅定不移地走下去。但與此同時(shí)，我們還應注重目標任務(wù)的推動(dòng)落實(shí)，積極以土地綜合整治為載體，又好又快地推進(jìn)新農村建設和世界現代田園城市建設。這就需要我們在發(fā)揮農民主體作用的同時(shí)，進(jìn)一步抓好土地整治的宣傳、引導和組織工作?？梢酝ㄟ^(guò)群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)的形式，把相關(guān)政策原原本本地交給群眾,搞好宣傳發(fā)動(dòng)和引導；同時(shí)強化典型帶動(dòng),啟發(fā)群眾,讓群眾明白土地綜合整治的好處,實(shí)現從廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與到群眾自愿要求、自主參與；各區（市）縣、鎮（鄉）、村（組）應切實(shí)按照《成都市國土資源局關(guān)于充分發(fā)揮農民主體作用完善土地綜合整治工作流程的指導意見(jiàn)》精神做好組織引導和服務(wù)工作。力爭在發(fā)揮農民主體作用的前提下，按時(shí)完成前期定下的目標任務(wù)。
?。┨剿髁阈墙ㄔO用地整理復墾的辦法措施，進(jìn)一步促進(jìn)土地綜合整治全域推進(jìn)
從我市的地形地貌來(lái)看，在大邑、邛崍、彭州、崇州、都江堰等地的部分偏遠山區農村，并不具備整村推進(jìn)整治項目的條件。針對這種情況，應積極探索零星建設用地整理復墾的辦法措施，簡(jiǎn)化審批流程和要件，縮短審批時(shí)限和周期，鼓勵山區農民自行拆舊騰出指標，推動(dòng)偏遠山區農村土地綜合整治加快推進(jìn)。零星集體建設用地整理復墾經(jīng)市局驗收合格后，產(chǎn)生的建設用地指標可由有購買(mǎi)意向的社會(huì )投資者競購，在無(wú)競購人的情形下由政府以保底價(jià)進(jìn)行收儲，統一管理和使用。當社會(huì )投資者（或政府）競得（收儲）的建設用地指標數量足夠時(shí)，再打包與城鎮建新區捆綁進(jìn)行立項。和傳統方式相比，這種方式下建設用地指標產(chǎn)生更為靈活，也能夠將更多精力集中放到集體建設用地整理復墾中，并保證"即批即供即用"；更為重要的是，這種方式還能促進(jìn)土地綜合整治的全域推進(jìn)，加快改善偏遠山區的農村面貌。
?。ㄆ撸┵x予"指標"和"土地綜合整治項目收益權"融資功能，進(jìn)一步暢通土地綜合整治的融資渠道
據了解，重慶市不僅想辦法賦予了"地票"質(zhì)押融資的功能，最近還賦予了農村建設用地復墾項目收益權的質(zhì)押融資功能。因此，下一步，我市也應積極爭取與銀行、擔保公司、投資公司等各類(lèi)金融機構建立戰略合作關(guān)系，加快研究、制定鼓勵金融機構開(kāi)展"指標"和"土地綜合整治項目收益權"質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)的措施和辦法?？煽紤]由項目業(yè)主（農戶(hù)、政府土地整治專(zhuān)業(yè)機構或其他社會(huì )投資者）憑土地綜合整治項目批復，辦理土地綜合整治項目收益權質(zhì)押登記，金融機構據此給項目業(yè)主按照整治項目預計節余的建設用地指標設定質(zhì)押款項，質(zhì)押額可參照我市每年出臺的建設用地指標最低保護價(jià)設定。這種模式下，金融機構基本沒(méi)有風(fēng)險，具有較強的可行性，能夠為各類(lèi)投資者參與農村土地綜合整治提供充分的金融政策支持，從而有效推動(dòng)項目實(shí)施。
?。ò耍┻M(jìn)一步明確收益分配，在保證投資者積極性的前提下，切實(shí)維護好農民群眾的合法權益
由政府土地整治專(zhuān)業(yè)機構或社會(huì )投資者實(shí)施的項目，必須為項目區農村和農民集體留足、留夠建設用地發(fā)展空間。實(shí)施整治項目整理復墾的建設用地面積，扣除農民集中居住區占地使用后的剩余部分，必須無(wú)償預留不低于5%的部分給當地農民集體用于集體經(jīng)濟發(fā)展。鼓勵實(shí)施整治項目節余的建設用地，在本鄉（鎮）、村范圍內發(fā)展當地非農產(chǎn)業(yè)，按集體建設用地使用權流轉的方式使用。社會(huì )投資者實(shí)施整治項目節余的建設用地指標，其初始交易所得的收益，在按成交價(jià)款的10%向政府繳納基礎設施配套費后，剩余收益由投資者與農民集體和農戶(hù)雙方按事前合同約定執行；政府土地整治專(zhuān)業(yè)機構實(shí)施項目節余的建設用地指標，其初始交易所得的收益，在按成交價(jià)款的10%向政府繳納基礎設施配套費后，全部返還給農村，由農民集體和參與整治項目的農戶(hù)、按照農村產(chǎn)權制度改革后農民集體和農戶(hù)擁有的產(chǎn)權確定收益的原則，自主決定具體的分配方案?；A設施配套費由市政府收取后，也全部返還給整治項目所在地區（市）縣政府，統籌用于農村的基礎設施建設。競買(mǎi)者取得三圈層國有經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權繳納的建設用地指標價(jià)款，全額進(jìn)入出讓土地所屬區（市）縣的農村土地綜合整治基金專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)項用于農村土地綜合整治支出。
