2010年8月12日，成都市蒲江縣朝陽(yáng)湖鎮和大興鎮兩個(gè)土地整治項目（簡(jiǎn)稱(chēng)蒲江項目）在成都農村產(chǎn)權交易所公開(kāi)掛牌融資，通過(guò)自由競價(jià)，最終由成都興城投資有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)興城公司）以總價(jià)款1.3億元競得投資權，預計項目可整理建設用地指標820畝。蒲江項目是成都市創(chuàng )新土地整治運行機制的一次探索，也是通過(guò)市場(chǎng)競爭方式融資和引入社會(huì )投資者參與土地整治的第一宗案例。本文即對成都市引入社會(huì )資金參與土地整治，創(chuàng )新土地整治運行機制的做法、意義和需要處理好的幾個(gè)關(guān)系進(jìn)行的思考和分析。
一、主要做法
成都市創(chuàng )新土地整治運行機制的模式，可概括為"政府引導、農民自主、市場(chǎng)競爭、收益返還"。主要做法是：
?。ㄒ唬┐_立農民主體地位。改變過(guò)去由政府部門(mén)包攬整治項目的做法，將是否參與、如何籌資、怎樣建房、收益分配、權屬調整等重大事項，均交由農民集體和參與整治項目的農戶(hù)決定。在鄉鎮、村的組織下，涉及農民集體產(chǎn)權的通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì )、村民代表大會(huì )等形式集體決定；涉及農戶(hù)個(gè)人產(chǎn)權的由農戶(hù)自主決定。根據"整村推進(jìn)"的要求，農民集體和農戶(hù)可以村為單位或者多村聯(lián)合申報整治項目，也可委托他人或者其他經(jīng)濟組織申報整治項目。
?。ǘ┺D變政府職能作用。各級政府及職能部門(mén)從具體整治項目實(shí)施中抽身出來(lái)，集中精力做好規劃、政策和建設標準的編制、制定，以及項目審核、技術(shù)服務(wù)、糾紛調處等監管和服務(wù)工作，通過(guò)調控與管理嚴格落實(shí)建設用地整理復墾，引導農村土地整治有序推進(jìn)。如農民宅基地和其他集體建設用地復墾為耕地的質(zhì)量，由縣級農業(yè)部門(mén)進(jìn)行檢驗，并出具耕地質(zhì)量報告等；國土資源部門(mén)負責加強對復墾土地的監督管理，復墾耕地驗收合格后按耕地管理落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權，并簽訂耕地保護合同、納入耕地保護基金管理范圍，防止擅自改變耕地性質(zhì)搞非農建設等。
?。ㄈ┮胧袌?chǎng)競爭機制。在堅持規劃先行、計劃控制、項目管理的前提下，在整治項目投資主體的選擇、節余建設用地指標的使用等重要環(huán)節引入市場(chǎng)競爭機制，鼓勵和吸引各類(lèi)資金投資實(shí)施農村土地整治。一是整治項目立項批準后，農民集體和農戶(hù)可持立項批復到成都農村產(chǎn)權交易所掛牌融資，尋求投資者。二是實(shí)施整治項目整理出的耕地占補平衡指標和建設用地指標，可進(jìn)入成都農村產(chǎn)權交易所公開(kāi)交易，各類(lèi)需求者均可在成都農村產(chǎn)權交易所競購建設用地指標和耕地占補平衡指標。三是實(shí)行"持指標"報征和"持指標"準入制度，即區（市）縣政府申請征收土地，必須持有等面積的建設用地指標或耕地占補平衡指標；國有經(jīng)營(yíng)性建設用地（暫不含工業(yè)用地）使用權出讓的競買(mǎi)者，必須持有不少于擬競買(mǎi)面積的建設用地指標，方可參與競買(mǎi)。
?。ㄋ模┙⑹找娣颠€制度。一方面，規定實(shí)施整治項目整理復墾的建設用地面積，扣除農民集中居住區占地使用后的剩余部分，必須無(wú)償預留不低于5%給當地農民集體，以為當地農村和農民集體留足建設發(fā)展空間；同時(shí)鼓勵實(shí)施整治項目節余的建設用地指標在符合規劃的前提下，在本鄉（鎮）、村范圍內就地、按集體建設用地流轉的方式使用。另一方面，節余建設用地指標初始交易所得的收益，繳納10%的基礎設施配套費后全部返還給農村，由農民集體和參與整治項目的農戶(hù)按照體現農村產(chǎn)權制度改革成果的原則自主決定具體的分配方案；基礎設施配套費由市政府收取后，返還給整治項目所在地的區（市）縣政府，統籌用于農村的基礎設施建設；整治項目整理出的耕地占補平衡指標初始交易實(shí)現的收益，也全部用于農村的田、水、路、林、村整治。
二、積極意義
?。ㄒ唬嫿顺鞘蟹床皋r村、城鄉統籌發(fā)展的新機制。成都市實(shí)行"持指標"準入制度，實(shí)質(zhì)是將城市土地收益中的一部分反哺到了農村。因為開(kāi)發(fā)企業(yè)參與競買(mǎi)土地，關(guān)注的是取得土地的總成本，實(shí)行"持指標"準入制度，開(kāi)發(fā)企業(yè)購買(mǎi)指標"入場(chǎng)"就支付了部分成本，因而在拍賣(mài)土地時(shí)土地成交價(jià)格必然會(huì )下降，政府土地收益會(huì )相應減少。而這部分減少的政府土地收益，通過(guò)指標這個(gè)載體轉移到了農村用于土地整治及新農村建設，有效解決了新農村建設"錢(qián)從哪里來(lái)"的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)"持指標"準入制度，是成都市自2008年建立耕地保護基金制度以來(lái)，在構建城市反哺農村、城鄉統籌發(fā)展新機制方面作出的又一次有益地探索，對促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展具有重要意義。
?。ǘ┯欣诩涌旄纳妻r民生產(chǎn)生活條件，推動(dòng)新農村建設。近年來(lái)，成都市組織實(shí)施了一批農村土地整治示范項目，有力促進(jìn)了農民生產(chǎn)生活條件改善。在這種示范效應帶動(dòng)下，住房條件差、收入水平低、生產(chǎn)生活配套設施落后地區的廣大農民群眾迫切要求加快實(shí)施農村土地整治。但以往由政府包攬項目全部資金投入的做法，難以組織和集聚起足夠的人員、資金，無(wú)法滿(mǎn)足偏遠廣大農民群眾的迫切愿望。引入市場(chǎng)競爭機制后，每年可為新農村建設注入大量的資金，將有力推動(dòng)農房建設、農村基礎設施和公共服務(wù)設施的配套建設，逐步實(shí)現城鄉公共服務(wù)均等化，進(jìn)而加快構建起現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化和現代文明交相輝映的新型城鄉形態(tài)，對新農村的建設將起到十分重要的推動(dòng)作用。
?。ㄈ┯欣诩涌燹r村的市場(chǎng)化和民主化進(jìn)程。成都市2008年開(kāi)始深入推進(jìn)的以農村產(chǎn)權制度改革為突破的農村市場(chǎng)化改革，讓廣大農村土地由資源變?yōu)榱速Y本，從而推動(dòng)了各種生產(chǎn)要素流動(dòng)，增強了農業(yè)和農村發(fā)展的內生活力。而在以往的土地整治模式下，實(shí)施農村土地整治項目對農民的補助主要由政府"定價(jià)"，沒(méi)有充分顯現農民擁有的土地權利的價(jià)值，不利于調動(dòng)廣大農民參與農村土地整治的積極性。在堅持規劃先行、項目管理的基礎上引入市場(chǎng)機制，不僅可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現功能，比"政府定價(jià)"更能合理確定其內在價(jià)值，還可以充分發(fā)揮村民議事協(xié)調機制作用，把土地綜合整治中涉及農民切身利益的和問(wèn)題交給群眾自主決定并解決在基層，也將促進(jìn)基層民主政治的發(fā)展和基層治理機制的完善。
?。ㄋ模┯欣谏罨毮苻D變，維護農民群眾合法權益，確保整治項目規范運作。以往的農村土地整治項目由政府主導實(shí)施。政府既要負責制定政策、編制規劃、審核項目、組織施工、調處糾紛、監督驗收，又要負責動(dòng)員農戶(hù)、籌集資金、申報項目、管理工程、調整土地、建設住房等等?？梢哉f(shuō)政府既是"運動(dòng)員"，又是"裁判員"。這很不利于政府集中精力切實(shí)履行自身職責，監督農村土地綜合整治項目依法依規實(shí)施。成都市農村土地整治由農民集體和農戶(hù)自主決定，通過(guò)市場(chǎng)篩選出適合的投資者、按照政策規定和標準實(shí)施土地整治，能夠較好地避免違背農民意愿、侵犯農民利益等問(wèn)題的發(fā)生。農村土地整治從"政府代民做主、大包大攬"轉變到"農民自主、政府有所為有所不為"，政府從"運動(dòng)員"的角色中抽身出來(lái)，切實(shí)加強政策標準制定、規劃編制審核、項目監管驗收等項職能，當好"裁判員"，有利于保證項目規范運作。
三、需要處理好的幾個(gè)關(guān)系
?。ㄒ唬┗鶎诱娃r民之間的關(guān)系。在新的運行機制下，整治項目由農民集體和農戶(hù)自主，政府主要是發(fā)揮引導作用。由于在整治項目運行的初期，農民個(gè)體因種種原因往往難以組織起來(lái)實(shí)施項目，這就需要發(fā)揮政府特別是基層政府、村委會(huì )的組織、引導作用。需要注意的一方面是基層政府、村委會(huì )不能干涉農民的自主權。涉及農民集體利益的重大事項要由農民集體決定，涉及農民個(gè)人產(chǎn)權的要由農戶(hù)自主決定，要避免集體決定侵害個(gè)人利益的情況，還要避免基層政府"代民做主"的情況。另一方面基層政府、村委會(huì )必須發(fā)揮好政策宣傳、規劃審查、技術(shù)指導、糾紛調處和項目組織管理方面的職能和義務(wù)，要通過(guò)多種方式切實(shí)為整治項目實(shí)施提供服務(wù)。
?。ǘ┺r民和投資企業(yè)之間的關(guān)系。在市場(chǎng)競爭機制下，農民一旦決定參與整治項目后，即與投資企業(yè)形成了合同關(guān)系，就必須接受合同的約束。在以前的土地整治實(shí)踐中，往往會(huì )出現農民意愿變化、反復的情況，這會(huì )影響整理建設用地規模大于或小于預期，造成可節余利用建設用地指標不確定的問(wèn)題，而政府出于對農民利益的保護，往往會(huì )尊重農民意愿，不搞強迫；然而在市場(chǎng)行為下，投資企業(yè)的投資回報主要是通過(guò)建設用地指標來(lái)實(shí)現，如果節余建設用地指標變小企業(yè)投資成本就會(huì )增加，就可能引起投資企業(yè)與農民之間經(jīng)濟糾紛。所以政府要做的一方面是要不斷的加強基礎民主政治建設和市場(chǎng)化改革，提高農民集體和農戶(hù)的市場(chǎng)行為能力；另一方面要在糾紛調處、司法救濟等方面進(jìn)一步加強制度構建，切實(shí)保護農民和投資企業(yè)等各方在市場(chǎng)行為中的權益。
?。ㄈ╉椖繉徟媱澟c實(shí)際需求的關(guān)系。目前，土地整治的立項規模需要納入年度計劃，就是說(shuō)立項規模是有限的。農民集體和農戶(hù)為改善生產(chǎn)、生活條件，就會(huì )申報整治項目，其實(shí)際需求可能會(huì )超出年度計劃范圍。據成都市初步分析，全市平均一年整理建設用地的規模約5萬(wàn)畝左右，而國土資源部、省國土資源廳下達的立項規?？赡軣o(wú)法滿(mǎn)足這一需求。當立項審批計劃不能滿(mǎn)足實(shí)際需求時(shí)，就加大了政府對項目的安排和取舍難度。這就需要政府一方面制定規劃，對優(yōu)先整治區域、整治時(shí)序作出安排；另一方面要爭取上級部門(mén)多立項，盡量滿(mǎn)足群眾改善生產(chǎn)、生活條件、實(shí)施土地整治的需求。
?。ㄋ模┲笜耸袌?chǎng)與土地市場(chǎng)的關(guān)系。實(shí)行"持指標準入"制度后，指標市場(chǎng)成為了參與土地市場(chǎng)的一個(gè)前提條件。如果指標的交易價(jià)格波動(dòng)太大或者指標出現"供不應求"、壟斷等情況，就會(huì )對土地起拍價(jià)確定、土地成交價(jià)等帶來(lái)影響，不利于土地市場(chǎng)的健康發(fā)展；如果指標市場(chǎng)出現"供過(guò)于求"濫市等情況，就會(huì )挫傷投資實(shí)施土地整治項目的積極性，對農民出讓指標的收益造成影響。為了避免出現上述情況，成都市采用了建設用地指標最低保護價(jià)和繳納建設用地指標保證金的辦法。一方面通過(guò)繳納保證金保證土地市場(chǎng)的穩定；另一方面通過(guò)最低保護價(jià)保護投資者和農民的利益。
目前成都市"持指標準入"的制度設計尚處于試驗階段，還需要在實(shí)踐中不斷研究并加以完善。
