作者：宿州中院 潘慶飛
編輯：武新邦 賈曼麗
發(fā)布時(shí)間：2014-12-10 14:44:03
《治安管理處罰法》頒布實(shí)施后，在維護社會(huì )治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益方面起到了積極作用，較之原有的《治安管理處罰條例》有了長(cháng)足的進(jìn)步，但在司法實(shí)踐中，有些規定仍需要進(jìn)一步細化或做合理化的改進(jìn)，下文通過(guò)對幾起涉及侵犯人身權的處罰案件的分析，找出目前立法上存在的不足，并提出合理化的建議。
一、幾起典型案例及引發(fā)的爭議
案例一：劉某系某中學(xué)教師，因其和另一女性教師之間產(chǎn)生的糾紛一直未能解決，該女性教師之母高某多次到其辦公室吵鬧，已經(jīng)影響了其正常的工作。一日，高某又到其辦公室吵鬧，并將其辦公桌物品推落地上，劉某為阻止其進(jìn)一步行為，將高某推出門(mén)外，并閃身回到辦公室，高某因失去平衡跌倒在地，但并未致傷。公安機關(guān)認為劉某的行為構成毆打他人，給予其五日拘留的行政處罰。劉某的行為是否構成毆打成為案件審理的焦點(diǎn)。
案例二：邰某與王某系嬸母與侄女關(guān)系，兩家長(cháng)期不和。一日，邰某某因糾紛與其嫂（第三人之母）發(fā)生撕扯，后被制止。王某從外地回家后，認為其母在紛爭中吃了虧，便持鐵棍去邰某家中報復，邰某當時(shí)正在睡覺(jué)，被其子叫醒時(shí)看到張某正持鐵棍向其砸來(lái)，邰某情急中用胳膊推擋，鐵棍砸中其手臂。邰某遂和王某扭打在一起，并由屋內持續到屋外，混亂中張某面部被抓傷，邰某左手臂、腹部受傷。公安機關(guān)接報警后，以雙方構成互毆行為，違反治安管理處罰法，分別對王某處以五日拘留的行政處罰，對邰某處以二日拘留的行政處罰。邰某不服公安機關(guān)對其作出的處罰，向法院提起行政訴訟。訴訟中，關(guān)于邰某的行為是否構成正當防衛，對處罰決定是否有影響成為爭議的焦點(diǎn)。
案例三：劉其某已超過(guò)七十周歲，其與劉春某兩家因宅基地糾紛發(fā)生撕打，劉春某侄子劉某得知后也參與了打斗，公安機關(guān)以雙方存在互毆行為，劉某毆打六十周歲以上的人，對其處十日拘留，并處五百元罰款。因劉其某雖有毆打行為，但已經(jīng)超過(guò)七十周歲，對其作出拘留五日，不執行行政拘留的處罰。本案雖有明確法律規定，但保護原則在司法實(shí)踐適用上的公平性及制度設計本身的科學(xué)性值得商榷。
二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因及解決建議
以上案件雖是常見(jiàn)的治安案件，但從案件中反映出的爭議焦點(diǎn)問(wèn)題卻能看出《治安管理處罰法》的相關(guān)規定不明確或者規定缺乏科學(xué)性對公安機關(guān)辦理治安案件以及治安處罰行政訴訟案件的審理都產(chǎn)生了一些影響，亟待加以解決。具體體現在以下方面：
?。ㄒ唬Α皻颉钡亩ㄐ约熬唧w表現形式規定上的不明確
《治安管理處罰法》第四十三條規定，毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。該條雖對毆打行為應受的處罰作了具體規定，但是條文中并沒(méi)有描述“毆打”的含義。公安部法制局編輯出版的《治安管理處罰法釋義與實(shí)務(wù)指南》指出：毆打他人，是指行為人公然實(shí)施的損害他人身體健康的打人行為。行為方式一般采用拳打腳踢，或者使用棍棒等器具毆打他人。上述釋義雖對“毆打”作了進(jìn)一步解讀，但因實(shí)踐中治安案件案情千差萬(wàn)別，不一而足，上述規定遠遠不能滿(mǎn)足具體案件定性的需要，也正因為此，造成各地公安機關(guān)對相同或相似案件中“毆打”行為的認定出現極大的偏差，體現不出公平性，被處罰人因此提起的訴訟在治安類(lèi)案件中占有很大比例并呈逐年上升的趨勢。案例一中，劉某為擺脫高某的糾纏，實(shí)施的“推出門(mén)開(kāi)、閃身離開(kāi)”的行為是否具有傷害的故意，是否具有明顯的違法性，能否認定為“毆打”值得思考。再如，有的案件中，行為人為擺脫對方的糾纏實(shí)施的甩脫、掙脫行為致使對方倒地的，能否認定為毆打，也值得思考。筆者認為，處理治安案件中，對“毆打”行為應當謹慎認定，認定時(shí)至少應滿(mǎn)足以下條件：一是行為人必須具有主動(dòng)傷害的故意；二是行為必須具有行政違法性。在一些發(fā)生在鄰里甚至親屬間因其他權利爭端引發(fā)的治安案件處理中，對“毆打”行為如作過(guò)于泛化的認定，將致使公安機關(guān)維護社會(huì )穩定的功能得不到發(fā)揮，甚至可能會(huì )使一些本來(lái)比較小的社會(huì )矛盾變得更加激化。
?。ǘχ伟舶讣羞m用正當防衛規定的缺失
《治安管理處罰法》中并未設置對行為人有正當防衛情節的，應如何處罰的規定，正是這一立法上的缺失，導致很多處罰從結果看，失去了應有的公平。從司法實(shí)踐來(lái)看，公安機關(guān)在處理治安案件時(shí)，尚未將正當防衛作為排除違法的條件。一般來(lái)說(shuō)，辦案人即使發(fā)現有正當防衛行為，也會(huì )以雙方構成互毆，各自作出拘留罰款的處罰。這種現象的頻發(fā)，一方面是公安機關(guān)考慮使用司法暴力“各打五十大板”，可以使當事人盡快屈服，減省了行政成本，另一方面，對雙方均作處罰，能夠增加公安機關(guān)的罰款數額，或多或少有經(jīng)濟刺激因素的存在。
正當防衛系大陸法系刑法理論上的概念，因此，很多實(shí)務(wù)屆甚至理論屆人士均對在治安案件中引入“正當防衛”概念持否定態(tài)度。筆者認為，受害人為抵御不法侵害所實(shí)施的防衛行為，理應受到法律的保護，免除法律責任，治安案件中同樣應引入“正當防衛”的概念，否則將背離治安管理處罰法確定的過(guò)罰相當、處罰和教育相結合等原則。案例二中，邰某是在其住宅受到王某侵害后，為防衛而實(shí)施的抵抗行為，雖然在形式上表現為對他人人身的侵害，但行為的實(shí)質(zhì)卻是為了保護合法權益不受非法侵犯而對違法的加害人實(shí)施的正當的反擊。因此，該行為在不超過(guò)必要限度的情況下不具有社會(huì )危害性，不應當認定是違法行為。當然，案例二中還應考慮邰某和王某糾纏至屋外繼續廝打這一情節可能已經(jīng)超出防衛的必要限度。
在治安案件處理中引入“正當防衛”概念，必須注意以下幾個(gè)問(wèn)題：1、存在正在進(jìn)行的不法侵害；2、行為人須是出于防衛而非侵害的目的；3、需對加害人本人進(jìn)行；4、防衛方式和致害程度不超過(guò)必要限度。不可否認，公權力救濟有時(shí)存在滯后性，正當防衛的意義在于使社會(huì )公共利益和其他合法權利免受正在進(jìn)行的不法侵害，鼓勵公民通過(guò)自力救濟和正在進(jìn)行的不法侵害做斗爭，震懾違法犯罪分子。因此，在治安案件中合理引入“正當防衛”制度，在目前警力不足的情況下，不失為治安管理處罰法保護公民權益立法目的實(shí)現的有效手段之一。
?。ㄈ┍Ｗo范圍的合理性及決定不執行有失嚴謹問(wèn)題
《治安管理處罰法》第二十一條規定，違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰。（一）已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的。（二）已滿(mǎn)十六周歲不滿(mǎn)十八周歲，初次違反治安管理的。（三）七十周歲以上的。（四）懷孕或者哺乳自己不滿(mǎn)一周歲嬰兒的。本條是《治安管理處罰法》較之原來(lái)的《治安管理處罰條例》新增加的條款。從立法的目的考量，本條規定應當是處于對弱勢群體的特殊保護考慮，案例三中，公安機關(guān)對劉其某作出拘留但不執行的處罰決定就體現了這一原則。筆者贊同對弱勢群體應做特殊保護，但在特殊群體范圍的框定和保護方式上，筆者持有不同的意見(jiàn)。首先，隨著(zhù)生活水平的提高，我國國民的智力水平和平均壽命都有了大幅度的提高，十四周歲的青少年已經(jīng)具備了對其行為及后果的意識能力和意志能力，理應要求他們對其行為及后果承擔責任。而且，從立體化社會(huì )治理體系和與刑法銜接的角度考慮，刑法之所以規定已滿(mǎn)十六周歲的人犯罪，才應當負刑事責任，是因為考慮到十六周歲的人的違法行為可以通過(guò)治安處罰等其他治理手段予以懲處，如對已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的人一概不予拘留，可能會(huì )出現因打擊不力造成青少年違法行為上升。同理，對七十周歲以上的人一概不予拘留也存在和刑法銜接以及司法力度弱化，震懾作用降低的負面效果。其次，從目前的立法慣例看，無(wú)論是刑法還是其他行政法規中對裁判或者處罰決定的規定，均未見(jiàn)既處罰又在同時(shí)宣布不予執行的規范性立法文件。而從上述法條設置看，在未判斷行為人是否應受處罰之前就已經(jīng)框定了不執行的行為人范圍，使得作出處罰失去了必要性。筆者認為，對弱勢群體的保護確有必要，但鑒于存在以上情形，建議在《治安管理處罰法》修訂或者出臺相關(guān)解釋時(shí)，借鑒刑法免于刑事處罰的判決模式，對符合第二十一條規定的情形，規定為：依照本法應當給予行政拘留處罰的，免于處罰。以滿(mǎn)足法條本身邏輯上的自足。同時(shí)，對免于拘留處罰的，應當規定對其處以其他的行政處罰措施。
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