非訴行政執行是指行政機關(guān)在行政管理相對人對其作出的具體行政行為既不起訴，也不申請復議，又不自覺(jué)履行的情況下，向人民法院提出執行其具體行政行為的申請，從而實(shí)現生效具體行政行為內容的活動(dòng)。行政機關(guān)要實(shí)現其作出的具體行政行為內容，除行政相對人自覺(jué)履行的以外，一般都要通過(guò)執行程序實(shí)現。我國行政訴訟法第六十六條規定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行?！?最高人民法院《關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(下稱(chēng)行訴法解釋)第八十七條規定“法律、法規沒(méi)有賦予行政機關(guān)強制執行權，行政機關(guān)申請人民法院強制執行，人民法院應當依法受理。法律、法規規定既可以由行政機關(guān)依法強制執行，也可以申請人民法院強制執行，行政機關(guān)申請人民法院強制執行的，人民法院可以依法受理”。有些學(xué)者將我國行政訴訟法及其司法解釋的這種規定概括為“以申請人民法院執行為原則，以行政機關(guān)強制執行為例外” 。
由此可看出在非訴行政執行案件中，行政機關(guān)可以通過(guò)兩種方式實(shí)現其具體行政行為所確定的內容:一是申請人民法院強制執行，二是運用法律法規賦予的行政強制執行權自己執行。我國現行的民事、行政法律都規定了申請執行應當在一定的期限內提出申請，無(wú)正當理由逾期申請的法院不予受理(我國民事訴訟法第219條及行訴法解釋第84、88條都有具體的規定)。但非訴行政執行不同于民事執行，在民事方面權利人可以放棄執行申請權，因為民事執行申請權屬私權范疇，權利人可以自行處分。而行政非訴執行申請權通說(shuō)認為屬行政公權力，是國家法律賦予行政機關(guān)的權力，行政機關(guān)不能隨意放棄，行政機關(guān)在作出具體行政行為
后申請執行既是其權利之一，也是其法定職責之一。
正是因為行政非訴執行申請權的不得隨意處分的性質(zhì)，如
果行政機關(guān)由于某種原因在法定期限內未申請執行或逾期申請執行該如何救濟?我國行政訴訟法第66條對行政執行的規定非常原則，操作性不強，行訴法解釋對行政機關(guān)怠于申請執行又沒(méi)有作出具體規定。如
果法律、法規賦予了行政機關(guān)強制執行權，行政機關(guān)即使逾期申請法院執行而被法院裁定不予受理，行政機關(guān)也可以通過(guò)自行強制執行來(lái)補救。但如
果法律、法規沒(méi)有賦予行政機關(guān)行政執行權該如何救濟?我國現行法律、法規及相關(guān)司法解釋都沒(méi)有規定。
筆者試舉一簡(jiǎn)單案例分析:王某與朱某前
后毗鄰而居，朱某未經(jīng)規劃部門(mén)審批擅自在自宅東側搭建了20.6平方米披屋，王某認為朱某的違章建筑影響其通風(fēng)、采光等權益，向規劃部門(mén)舉報。規劃局于2月6日作出責令朱某拆除違章建筑20.6平方米的處罰決定。朱某接到處罰決定
后既未申請復議，也未提起訴訟，又不自覺(jué)履行。王某多次催促規劃局采取措施將朱某的違章建筑拆除，但規劃局一直到12月28日才申請法院執行。法院經(jīng)審查認為，規劃局未在行訴法解釋第88條規定的“應當自被執行人的法定起訴期限屆滿(mǎn)之日起180日內提出申請”，遂裁定不予受理。本案中規劃局的執行申請被法院裁定不予受理，而我國規劃法又沒(méi)有賦予規劃部門(mén)行政執行權，也就是說(shuō)規劃部門(mén)不能通過(guò)自行強制執行來(lái)補救。那么本案王某的合法權益該如何保護，對朱某的違法事項該如何消除?有人認為相關(guān)權利人王某可以以行政機關(guān)不履行申請執行的法定職責為由提起行政訴訟。也有人認為行政機關(guān)在作出具體行政行為
后，相對人在法定期限內既不申請復議，也不提起訴訟，又不自覺(jué)履行，行政機關(guān)又無(wú)正當理由逾期申請執行，原具體行政行為已失去法律強制效力，行政機關(guān)可以重新作出具體行政行為，然
后申請法院執行[i]。
筆者認為上述兩種做法都無(wú)益于及時(shí)消除行政相對人的違法狀態(tài)，保護相關(guān)權益人的合法權益。
第一種意見(jiàn)認為可由相關(guān)權利人提起不作為行政訴訟，即便如此，法院經(jīng)審理之
后作出確認行政機關(guān)不申請執行或逾期申請執行違法之判決，責令行政機關(guān)依法履行申請執行職責，規劃局即使申請也會(huì )被法院超過(guò)法定申請期限而裁定不予受理，行政相對人的違法事實(shí)并沒(méi)有消除，相關(guān)權利人的合法權益仍然處在被侵犯的境地，并沒(méi)有得到及時(shí)有效的保護。
第二種意見(jiàn)認為行政機關(guān)可以重新作出具體行政行為，然
后再申請法院執行。筆者認為這種做法雖然最終能實(shí)現具體行政行為，消除行政相對人的違法事項，但允許行政機關(guān)重新作出具體行政行為勢必影響行政效率，長(cháng)期以往會(huì )影響行政權威，同時(shí)行政執法有失嚴肅。況且針對同一個(gè)違法事實(shí)以同一事實(shí)和理由給予兩次處罰也有違“一事不再罰”原則。再者，根據行政法基本原理具體行政行為一經(jīng)作出即具有拘束力、公定力、執行力，那種認為相對人沒(méi)有提起訴訟也未自覺(jué)履行，行政機關(guān)未在法定期限內申請執行，具體行政行為就失去法律強制效力的說(shuō)法是沒(méi)有理論根據的。有人認為行政處罰法第24條規定的“一事不再罰”只是指對當事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，并沒(méi)有限制其他罰種的兩次處罰。筆者愚見(jiàn)如
果只限于字面理解則有失片面，依筆者淺見(jiàn)所謂“一事不再罰”是指同一行政機關(guān)針對同一行政相對人的同一個(gè)違法行為或違法事項，不得以同一事實(shí)和理由給予兩次以上的處罰，不只限于罰款這一罰種。那么如何解決法律、法規沒(méi)有賦予行政機關(guān)執行權，行政機關(guān)又逾期申請執行時(shí)的法律空白?鑒于我國立法上的原因，目前我國行政機關(guān)和法院在行政強制執行權限劃分上缺乏統一的標準和界限，很多行政機關(guān)因沒(méi)有法定強制執行權而不得不申請法院執行，大量的非訴行政執行案件不僅影響行政效率，也增加了法院的負擔，同時(shí)也容易使當事人誤認為法院是行政機關(guān)的執行工具，產(chǎn)生法院與行政機關(guān)“穿連襠褲”的錯覺(jué)。
因此筆者建議，(一)在條件成就的情況下盡快制定《行政強制執行法》，將非訴行政執行權回歸行政機關(guān)。(二)在《行政強制執行法》出臺前通過(guò)立法或司法解釋?zhuān)x予相關(guān)權益人在行政機關(guān)的申請執行期限屆滿(mǎn)
后三個(gè)月內可以以自己名義向法院申請執行具體行政行為，以達到消除行政相對人的違法事項，保護自己合法權益的目的。(三)由行政機關(guān)對無(wú)正當理由不申請執行或逾期申請執行的直接責任人予以行政處分，情節嚴重的給予辭退，促使行政機關(guān)工作人員依法及時(shí)履行相關(guān)職責。
注釋:
[i] 參見(jiàn)沈陽(yáng)市皇姑區法院1997年審理的劉秀蘭訴沈陽(yáng)市皇姑區規劃土地局不履行規劃管理職責案;上海市徐匯區法院1996年審理的張?？翟V上海市徐匯區規劃土地管理局不申請人民法院強制執行案。
(作者單位:江蘇省南通市港閘區人民法院)
