關(guān)于土地收益分配制度改革的思考

過(guò)去二三十年間，中國的財富大量涌現，土地收益、資本收益、自然資源收益迅速增長(cháng)。這在很大程度上應歸因于這些生產(chǎn)要素的資本化過(guò)程，即隨著(zhù)某些生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和市場(chǎng)深化達到一定程度，原來(lái)無(wú)價(jià)值或者很廉價(jià)的生產(chǎn)要素，在市場(chǎng)上獲得了前所未有的價(jià)值，或者說(shuō)，其潛在價(jià)值在市場(chǎng)上得到了體現。

隨著(zhù)城市化的進(jìn)展，土地溢值已經(jīng)成為政府收入的一個(gè)重要組成部分。2011年各級地方政府土地出讓年收入已經(jīng)達到3.3萬(wàn)億元的規模，相當于地方政府本級財政收入的63%（未包括在本級收入內），成為地方政府在常規預算收入以外的一大財源。房地產(chǎn)業(yè)估算利潤也有1萬(wàn)多億元，其中主要部分實(shí)際上也是來(lái)自土地。

但在目前體制下，土地收益的分配不合理，是導致地方政府腐敗、三公消費過(guò)大、收入分配不合理的重要原因。土地出讓收入雖然按規定納入了政府性基金預算管理，但實(shí)際上管理的嚴格程度和透明度都仍然很低。在財政部公布的《2011年全國政府性基金支出決算表》（財政部，2012b）中，關(guān)于這項收入的使用只有兩個(gè)數字：“國有土地使用權出讓金收入安排的支出：預算數18260.64萬(wàn)元，決算數31052.26萬(wàn)元”。至于這筆相當于全國財政收入1/3的巨額資金都用在了什么地方，沒(méi)有任何信息。這樣的基金預算管理，可謂形同虛設。國家審計署還發(fā)現，各地土地出讓收入任意減免、未納入基金預算管理的情況非常普遍。這給腐敗、幕后交易、以及公共資源的揮霍浪費留下了很大的空間，是當前收入分配扭曲的一個(gè)重要環(huán)節。

同時(shí)，土地出讓收入把出讓土地未來(lái)70年的收益，變成地方政府的一次性收入，抬高了土地價(jià)格和房產(chǎn)價(jià)格，導致當前的過(guò)度繁榮和對未來(lái)發(fā)展的透支，形成了畸形的地方政府激勵機制，使地方政府過(guò)度熱衷于土地開(kāi)發(fā)和項目投資，熱衷于推高土地和房產(chǎn)價(jià)格，以至于發(fā)展方式轉換難以實(shí)現。這種不合理的激勵機制還導致了各地政府強制拆遷、掠奪性開(kāi)發(fā)的事件層出不窮，激化了政府和人民群眾之間的矛盾。

土地是不可再生資源，這種靠大規模土地開(kāi)發(fā)出讓推動(dòng)的短期過(guò)度繁榮和政府高額收入，也是不可持續的。這種開(kāi)發(fā)模式如不改變，一旦土地資源耗盡，經(jīng)濟必然陷入類(lèi)似“荷蘭病”的長(cháng)期蕭條。

因此，土地出讓和土地收益分配制度的改革，勢在必行。以下是一個(gè)不成熟的初步改革思路，以供討論。

1）全面推行房地產(chǎn)稅改革，逐步用長(cháng)期可持續的、制度化的房地產(chǎn)稅代替地方政府的土地出讓收入。這有幾方面的好處。其一，房地產(chǎn)稅是一個(gè)在土地使用全過(guò)程中可長(cháng)期持續征收的稅種，稅源穩定，具有可持續性，有利于糾正地方政府追逐土地開(kāi)發(fā)眼前利益的短期行為，也有利于防止土地收益的揮霍浪費和流失。其二，增加了房地產(chǎn)持有的成本，有利于抑制囤房炒房的投機行為，也有利于促進(jìn)房?jì)r(jià)的合理回落。其三，有利于促進(jìn)土地資源的節約和合理利用。房地產(chǎn)稅收入應該作為地方政府的一個(gè)重要收入來(lái)源，納入財政預算，接受制度化管理和各種監督。目前房地產(chǎn)稅改革遲遲不能在全國范圍推行，看來(lái)主要是因為觸及了少部分人的既得利益，包括各相關(guān)部門(mén)政策制定者的利益在內。但是向既得利益屈服，必然導致進(jìn)一步的經(jīng)濟失衡。

2）為保障廣大中、低收入居民的利益，對每個(gè)居民家庭合理面積內的第一套房產(chǎn)應予免稅或在一個(gè)較長(cháng)時(shí)期（可考慮10—20年范圍）內免稅。但應征房產(chǎn)稅的適用范圍不宜過(guò)窄，力度不應過(guò)小，否則將失去房產(chǎn)稅改革的本來(lái)意義。房地產(chǎn)稅的全面實(shí)行，會(huì )提高投機性購房、囤房的成本，抑制投機需求，必將導致房?jì)r(jià)和地價(jià)的合理回落。這遠遠好于采用行政性的限購政策抑制房?jì)r(jià)。同時(shí)，這將增加地方政府穩定和可長(cháng)期持續的財政收入，但減少地方政府當期的土地出讓收入，因此起到對后者的替代作用。為了減輕在高房?jì)r(jià)時(shí)期已購房居民的雙重負擔，也可以考慮對高房?jì)r(jià)時(shí)期購買(mǎi)的合理限度內的房產(chǎn)（例如，第二套房產(chǎn)），給予一定期限（例如5年）的房產(chǎn)稅免稅期。

3）在推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的同時(shí)，對土地出讓收入的預算管理應當加強，使其具體化、制度化、透明化，保證用于地方的長(cháng)期發(fā)展和公眾福利。為了平衡不同地區因地價(jià)巨大差異導致的苦樂(lè )不均，土地出讓收入可改為地方和中央共享，中央收入部分用于補助欠發(fā)達農村地區。

4）房地產(chǎn)稅改革將在一定程度上減少地方政府的當期收入。鑒于目前財政預算收入的分配體系不能滿(mǎn)足地方政府執行公共服務(wù)職能的需要，有必要根據財權和事權相統一的原則，推進(jìn)財政體制改革，調整中央和地方政府的財政分配關(guān)系，減少中央對地方一事一議的專(zhuān)項轉移支付，充實(shí)地方政府的常規預算。但與此同時(shí)，必須推進(jìn)財政公開(kāi)，大幅度提高財政收支的透明度，形成社會(huì )公眾對財政資金使用的監督機制，以減少腐敗和財政資金的濫用。

5）為了保護農民的合法權益和促進(jìn)土地資源的有效使用，需要推進(jìn)農村土地制度改革，確認農民承包土地的長(cháng)期使用權并給予法律保護，穩步開(kāi)放土地使用權交易市場(chǎng)，允許土地使用權的有償轉讓和租賃。要在法律上明確界定農民對宅基地的產(chǎn)權，允許宅基地和宅基地復墾指標進(jìn)入土地市場(chǎng)交易。最終逐步形成全國范圍的土地市場(chǎng)。凡非公益性質(zhì)的工商服務(wù)業(yè)開(kāi)發(fā)建設用地，應以市場(chǎng)協(xié)議轉讓代替政府征用，確保農民的合法權益得到保護。政府可以對土地收益的暴利部分征高稅，用于公益目的或用于平衡不同地區之間失地農民的補償。涉及公益用途的政府征地，應參照市場(chǎng)價(jià)格，給農民以合理補償。上述這些改革，可以根據不同地區的經(jīng)濟發(fā)展程度、城市化程度和農民轉移及就業(yè)的程度，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

（2012-08-29）