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——以湖北省義務(wù)教育發(fā)展現狀為例

湖北省教育科學(xué)研究所  葉 平  張傳萍

黨的十六屆六中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )若干重大問(wèn)題的決定》，將堅持教育優(yōu)先發(fā)展、促進(jìn)教育公平擺在突出位置，提出了新形勢下教育改革和發(fā)展的指導方針和重大舉措。我國正處于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，義務(wù)教育階段學(xué)校之間的發(fā)展差距越來(lái)越引起了社會(huì )各界的廣泛關(guān)注；以“上學(xué)難、上學(xué)貴”為集中表現的教育公平問(wèn)題也已成為我國社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題之一。新修訂的《義務(wù)教育法》第六條已經(jīng)做出了明確規定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區支援經(jīng)濟欠發(fā)達地區實(shí)施義務(wù)教育?！蓖七M(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)教育公平，已經(jīng)成為新時(shí)期、新階段我國義務(wù)教育一個(gè)新的發(fā)展方向和發(fā)展任務(wù)。

一、教育公平與義務(wù)教育均衡發(fā)展

教育公平是人的發(fā)展的起點(diǎn)公平，是社會(huì )公平的重要組成，沒(méi)有教育公平就實(shí)現不了社會(huì )公平。教育公平之所以成為世界各國教育政策的基本出發(fā)點(diǎn)，除了接受教育已經(jīng)成為現代社會(huì )公民的基本人權外，教育還能夠顯著(zhù)地改善人的生存狀態(tài)，增進(jìn)社會(huì )公平，歷來(lái)被看作是人們發(fā)展提高、縮小社會(huì )差別的重要手段，被視為實(shí)現社會(huì )平等“最偉大的工具”。正因為教育涉及人民群眾的切身利益和社會(huì )發(fā)展的各個(gè)方面，堅持教育的社會(huì )主義性質(zhì)和公益性原則，保障人民享有接受良好教育的機會(huì )，促進(jìn)教育公平，對保障社會(huì )公平、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )具有十分重要的意義。

教育均衡發(fā)展是教育公平的基礎。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，直接關(guān)系到教育公平。所謂“教育均衡”實(shí)質(zhì)上是指“在教育公平思想和教育平等原則支配下，教育機會(huì )和受教育者在教育活動(dòng)中具有平等待遇和理想，以及確保其實(shí)際操作的教育政策和法律制度?！苯逃饧仁且环N理想追求，也是現實(shí)的階段性目標。⑴ 教育均衡發(fā)展在空間結構上主要是指不同地區之間、同一地區不同學(xué)校之間、同一學(xué)校不同群體之間的均衡發(fā)展；在時(shí)間進(jìn)程上主要是指學(xué)生在接受教育的起點(diǎn)方面擁有相對平等的入學(xué)機會(huì )，過(guò)程方面得到大致均等的教育資源和教育條件，在結果方面能夠獲得盡可能的發(fā)展與成長(cháng)。國際義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)驗和教訓充分證明，關(guān)注義務(wù)教育均衡發(fā)展，特別是實(shí)現教育機會(huì )均等，已成為世界各國近二十年來(lái)提高國民素質(zhì)、維護社會(huì )穩定的共同行動(dòng)。我們應吸取一些國家因教育不公引來(lái)嚴重后果的沉痛教訓，從社會(huì )和諧發(fā)展和國家長(cháng)治久安的大局出發(fā)，堅定不移地消除義務(wù)教育發(fā)展不均衡現象。

美國哲學(xué)家羅爾斯在他的名著(zhù)《正義論》里，對公平的理解有三種：一是機會(huì )公平，二是過(guò)程公平，三是結果公平。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，在經(jīng)濟領(lǐng)域里講“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，各種生產(chǎn)要素按貢獻參與分配”，指的是在收入分配時(shí)并不刻意追求結果公平。教育公平和教育均衡既有相似性，也有其特殊性。

1、現代教育的一個(gè)基本特征是普及性與民主化，人人應該享受教育，也應該接受教育，教育是每個(gè)人發(fā)展的基本前提，是促進(jìn)社會(huì )發(fā)展的最有效手段之一，必須首先體現人們受教育的基本權利的平等，即接受教育的機會(huì )均等和起點(diǎn)公平，并且以法律給予保障。每個(gè)人先天的差異是客觀(guān)存在的，如個(gè)人稟賦、家庭出身、所處地區的經(jīng)濟狀況等等，但是后天的起點(diǎn)不公平就取決于教育政策的選擇，人們主要的不滿(mǎn)是受教育的機會(huì )不公平。從國際視野看，無(wú)論是高收入國家、中等收入國家還是低收入國家，都通過(guò)立法程序保證每一個(gè)兒童的受教育機會(huì )。我國新修訂的《義務(wù)教育法》明確規定：“義務(wù)教育是國家統一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！薄胺簿哂兄腥A人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！币虼?，教育公平反映了社會(huì )主義教育事業(yè)的本質(zhì)特征，其底線(xiàn)保障就是實(shí)施“一個(gè)也不能少”的九年義務(wù)教育，為每一個(gè)兒童提供必需的學(xué)校設施和教育經(jīng)費，確保義務(wù)教育階段兒童的入學(xué)機會(huì )。在這里，公平原則表現為“橫向公平”，即：同等情況同等對待，給相同人群提供同等的機會(huì )。

2、義務(wù)教育也必須保障受教育者接受教育的過(guò)程公平。從經(jīng)濟學(xué)角度來(lái)說(shuō)，教育公平是和教育資源的分配與享受聯(lián)系在一起的。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，具有非競爭性（你的消費并不影響別人消費）和非排他性（不能把沒(méi)有錢(qián)的人排除在外）。由于公益性是義務(wù)教育的主要屬性，教育公平的一個(gè)重要的原則就在教育機構和教育群體之間公平地分配資源，達到教育需求和教育供給的相對均衡，并最終落實(shí)到受教育者對教育資源的分配和使用上。因此，公共教育資源的合理配置，是義務(wù)教育均衡發(fā)展和實(shí)現教育公平的必要條件。

3、1966年，以美國霍布金斯大學(xué)社會(huì )學(xué)教授科爾曼牽頭的調查組，在大規模的調查研究的基礎上，向美國國會(huì )遞交了《關(guān)于教育機會(huì )平等性的報告》，被公認為20世紀社會(huì )問(wèn)題研究的最重要的報告。⑵ 科爾曼報告的主要創(chuàng )新之處在于：把教育結果公平的指標“學(xué)生學(xué)業(yè)成就”引入到教育機會(huì )平等的研究領(lǐng)域?？茽柭鼒蟾嬲J為，在決定學(xué)生學(xué)業(yè)成就的因素中，金錢(qián)不是萬(wàn)能的。最重要的影響因素不是設備、課程和教師素質(zhì)的差異，而是學(xué)生的社會(huì )經(jīng)濟背景差異?？茽柭鼒蟾鏋槊绹毡閷?shí)行“平權法案”鋪平了道路，公立教育的資源分配大幅度向弱勢人群傾斜，實(shí)行了所謂“為了平等的反向歧視”政策?？茽柭鼒蟾娴闹匾獑⑹驹谟冢何覀儽仨毚_立以教育質(zhì)量為導向的教育機會(huì )均等觀(guān)，建立以學(xué)生進(jìn)步程度為核心的學(xué)?？?jì)效評價(jià)新體系，提供對弱勢人群子女的教育機會(huì )均等的制度性保障。特別是要按照羅爾斯提出的“差別原則”，在義務(wù)教育階段加強對弱勢人群在子女受教育機會(huì )的監控和實(shí)施補償政策，以彌補起點(diǎn)不公平。這里必須強調“縱向公平”的原則，即：不同情況不同對待，向不同人群提供不同的資源或權利。

4、我們也要看到，教育公平屬于歷史范疇，具有過(guò)程性和階段性，實(shí)現教育均衡也是一個(gè)需要長(cháng)期奮斗的歷史過(guò)程。教育公平只能是相對的公平，不可能存在絕對的公平，教育公平的標準只能與社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展水平相一致。公平是“人們對某事物是否平等的一種價(jià)值判斷”，只有在一定的歷史時(shí)期和區域范圍內評價(jià)教育公平才具有現實(shí)意義。例如，當前我國反映居民收入分配差異的基尼系數為0.46，收入分配相當不均，但從城鄉分別看，城市是0.34，農村是0.37，城市和農村內部差距不是很大。這說(shuō)明主要是城鄉差距造成了居民收入基尼系數的擴大，這種狀況相對于城市貧民區與燈紅酒綠鄰里相望對比，沖擊力要小些，對社會(huì )穩定的破壞力也要小。⑶  同樣，把上海的城市學(xué)校與貴州的農村學(xué)校相比，現實(shí)意義并不大。

5、由于我國現階段義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，一個(gè)縣（市、區）的教育均衡是整個(gè)教育均衡的基礎，教育公平應該從各縣域內義務(wù)教育的均衡發(fā)展開(kāi)始，并逐步在更大范圍內逐步推進(jìn)?？h級政府必須從改造城市和農村薄弱學(xué)校入手，努力縮小縣域內城市和農村學(xué)校辦學(xué)條件和財政經(jīng)費投入的差距。此外，從發(fā)展的歷史進(jìn)程看，當前我國教育公平首先體現在義務(wù)教育階段，體現在接受義務(wù)教育權利的平等，以及時(shí)間、內容和環(huán)境的平等上。非義務(wù)教育是選擇性教育，其公平主要體現在受教育者的選擇權利和選擇機會(huì )。堅持教育公平也必須承認教育差距，教育均衡也是一個(gè)歷史范疇，是一個(gè)“均衡—不均衡”不斷螺旋上升的歷史發(fā)展過(guò)程，我們的目標是防止這種差距過(guò)于懸殊，出現兩極對立，造成社會(huì )動(dòng)蕩，從而阻礙教育發(fā)展和社會(huì )公正。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展的現狀分析

我國義務(wù)教育發(fā)展的不均衡現象，主要表現在城鄉之間、區域之間、學(xué)校之間的教育發(fā)展水平存在著(zhù)較大差異，以及不同群體受教育的機會(huì )存在著(zhù)較大差異。本文將以湖北省為例，對上述發(fā)展不均衡的狀況進(jìn)行分析。

（一）區域差異與城鄉差異

1、全國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的基本狀況簡(jiǎn)述

義務(wù)教育階段發(fā)展的不均衡，首先指的是區域差異和城鄉差異。2006年，國家教育督導團發(fā)布了第一次《國家教育督導報告2005》，對全國2800多個(gè)縣區義務(wù)教育資源配置的總體狀況和區域、城鄉發(fā)展差距進(jìn)行了初步監測。監測的結果表明，到2004年，我國東中西部義務(wù)教育階段的經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資水平依然存在著(zhù)較大的差異。有的指標中西部地區過(guò)低，與東部地區的差距進(jìn)一步拉大。⑷ 小學(xué)和初中生均預算內公用經(jīng)費，中部甚至低于西部地區。全國尚有113個(gè)縣(區)的小學(xué)、142個(gè)縣(區)的初中生均預算內公用經(jīng)費為零，其中85%以上集中在中、西部地區。在教學(xué)儀器設備和高水平教師配置上，城鄉差距較為明顯。農村小學(xué)、初中生均教學(xué)儀器設備值普遍偏低，不能滿(mǎn)足基本教學(xué)要求；高水平教師所占比例分別比城市低8.9和14.5個(gè)百分點(diǎn)。 由于城市學(xué)校硬件好、教師素質(zhì)高甚至超編，而農村學(xué)校危房多、教師合格率較低，許多經(jīng)濟欠發(fā)達地區的骨干教師不斷流向發(fā)達地區，造成當地教育教學(xué)質(zhì)量持續下降。

2、湖北省義務(wù)教育發(fā)展不均衡的基本狀況

與全國情況相似，湖北省域內各市（州）之間，以及城鄉之間，義務(wù)教育同樣存在著(zhù)較為明顯的差異。數據分析表明，到2005年，湖北省義務(wù)教育階段由財政撥款的“生均預算內教育事業(yè)費”，農村小學(xué)低于全省平均值84元，農村初中低于全省平均值88元，若與城市、縣鎮學(xué)校相比則差距更大。此外，2005年的小學(xué)生均預算內教育事業(yè)費的城鄉差距，比2000年呈擴大趨勢（表1）。

表1  湖北省義務(wù)教育生均預算內教育事業(yè)費支出的比較

資料來(lái)源：根據2000/2005年《湖北省教育經(jīng)費統計快報》（省教育財務(wù)處）數據計算

財政撥款的“預算內生均公用經(jīng)費”，是保障義務(wù)教育階段學(xué)校運轉的基本推薦。統計表明，到2005年，農村小學(xué)與全省平均水平基本持平，農村初中略高于全省平均水平（參見(jiàn)表2），體現了“新增教育經(jīng)費主要用于農村”的政策導向。

表2  湖北省義務(wù)教育生均預算內公用經(jīng)費支出的比較

資料來(lái)源：根據2000/2005年《湖北省教育經(jīng)費統計快報》（省教育廳財務(wù)處）數據計算

但是，截至2005年，據不完全統計，全省小學(xué)“生均預算內公用經(jīng)費”為零的學(xué)校，仍占小學(xué)總數的18.7%，其中，絕大多數分布在農村小學(xué)（占17.1%）；全省普通初中“生均預算內公用經(jīng)費”為零的學(xué)校，也占普通初中總數的15.7%，其中，絕大部分也分布在農村初中（占11.7%），參見(jiàn)表3。

表3  2005年湖北義務(wù)教育階段預算內公用經(jīng)費為零的學(xué)校數不完全統計

注：由于數據填報原因，所統計的小學(xué)僅占全省當年學(xué)校數（12613所）的64.9%；普通初中僅占全省當年學(xué)校數（2578所）的71.9%。

此外，通過(guò)對湖北省17個(gè)市（州）的生均教育經(jīng)費總支出（預算內、外經(jīng)費）的比較判斷，我省普通小學(xué)、普通初中的地區差距十分明顯。2005年，全省各地區生均教育總經(jīng)費的極差（絕對差距），普通小學(xué)約1519元，普通初中約1668元。無(wú)論根據極差還是差異系數 判斷，與2000年相比，上述差距均呈現出不同程度的擴大，各地區義務(wù)教育投入的不均衡程度有所加?。ū?span lang="EN-US">4）。由于生均教育經(jīng)費總支出反映的是一個(gè)地區教育投入的總體水平，它從一個(gè)重要的側面說(shuō)明了湖北省義務(wù)教育的區域發(fā)展不均衡現象。

表4 湖北省17個(gè)市（州）義務(wù)教育生均教育經(jīng)費總支出的差異

資料來(lái)源：按2000/2005年《全國教育經(jīng)費統計報表·綜合表》，（教育部財務(wù)司）數據計算

為了更顯著(zhù)地揭示湖北省義務(wù)教育區域、城鄉之間的教育經(jīng)費投入差距，我們以湖北省縣（市、區）115個(gè)行政單位為計算單元，分城鄉計算了2005年全省財政預算內生均教育經(jīng)費投入的基尼系數及差異系數，計算結果列在表5。其中，差異系數反映的是各縣（市、區）均值分布的變異程度，基尼系數反映的是各縣（市、區）教育經(jīng)費按學(xué)生人數比例分配的狀態(tài)。

從小學(xué)和普通初中的數據分析，無(wú)論是差異系數還是基尼系數，各縣（市、區）財政預算內經(jīng)費的差距，生均公用經(jīng)費都遠大于教師平均工資和生均教育事業(yè)費，說(shuō)明生均公用經(jīng)費的財政投入在各縣（區）之間表現出顯著(zhù)不均衡。從城市和農村基尼系數判斷，各縣（市、區）生均公用經(jīng)費的不均衡最突出地表現在城市小學(xué)和城市初中，其基尼系數均超過(guò)了0.4的“警戒線(xiàn)”，分別達到0.476和0.477，反映出城市義務(wù)教育財政公用經(jīng)費在各縣（市、區）之間差異懸殊的現象。同時(shí)，各縣（市、區）農村小學(xué)和農村初中生均預算內公用經(jīng)費均值的差距也十分明顯，差異系數也都超過(guò)了100%。

表5 2005年湖北省中小學(xué)預算內教育經(jīng)費支出基尼系數/差異系數分析表

	生均預算內公用經(jīng)費		教師平均工資		生均預算內教育事業(yè)費
	基尼系數	差異系數	基尼系數	差異系數	基尼系數	差異系數
小學(xué)	0.34	99.79	0.02	51.07	0.03	51.24
城市小學(xué)	0.48	191.68	0.14	122.54	0.17	125.59
農村小學(xué)	0.33	112.91	0.01	56.84	——	56.92
初中	0.35	92.01	0.03	57.38	0.01	55.27
城市初中	0.48	177.17	0.12	120.16	0.17	120.59
農村初中	0.37	101.91	0.02	60.99	——	59.24
普通高中	0.77	239.05	0.15	87.00	0.21	91.20

除了經(jīng)費投入方面的差異之外，我省中小學(xué)校教師素質(zhì)，也存在著(zhù)十分明顯的地區差異。到2004年，我省普通中學(xué)（含初、高中）專(zhuān)任教師素質(zhì)存在較大的地區差異，其中“學(xué)歷達標率”荊門(mén)市比潛江市高出10.7個(gè)百分點(diǎn)?！案呒壗處熕急壤蔽錆h市比神農架林區高出27.5個(gè)百分點(diǎn)（參見(jiàn)表6）。

表6 2004年湖北省普通中學(xué)專(zhuān)任教師的學(xué)歷、職稱(chēng)的地區比較

注：①資料來(lái)源：根據《湖北教育統計年鑒2004》數據整理。②表5所列的差異系數，是以各縣（市、區）平均值為基本單元計算的結果，而表4所列的差異系數，是按各市（州）平均值為基本單元的計算結果，兩表所列出的差異系數之間沒(méi)有可比性。

3、湖北省義務(wù)教育發(fā)展不均衡狀態(tài)的主要特點(diǎn)

當前，湖北省公共教育財政投入在區域范圍內不均衡，從而導致資源分配不公的狀況呈現出兩個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)：

第一，按城鄉差異分析。以2005年我省小學(xué)“生均財政預算內公用經(jīng)費”計算的基尼系數是0.34，但分城鄉看，城市小學(xué)和農村小學(xué)分別是0.48和0.33；以我省普通初中“生均財政預算內公用經(jīng)費”計算的基尼系數是0.35，但分城鄉看，城市初中和農村初中分別達到0.48和0.37。城市義務(wù)教育學(xué)校之間，以及農村義務(wù)教育學(xué)校之間的內部差異，基本上都大于城鄉之間的差異。鄉鎮中心小學(xué)與村辦小學(xué)之間辦學(xué)條件的差距不斷擴大，導致村辦小學(xué)的青年教師大量流失，留下“爺爺奶奶教小學(xué)”，學(xué)校日趨式微；城市“窗口”學(xué)校與薄弱學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距不斷擴大，成為“擇校風(fēng)”屢禁不止的主要根源。分別以城市內部或者農村內部的角度觀(guān)察，居民收入的分配差距并不太大，但相對比較而言，義務(wù)教育資源的分配卻存在著(zhù)較大的差距，這種不均衡現狀必然會(huì )帶來(lái)較大的社會(huì )沖擊力，直接影響到人民群眾對教育的滿(mǎn)意程度。

第二，按區域差異分析。我們以湖北省縣（市、區）115個(gè)行政單位均值為計算單元，分別計算了2005年全省17個(gè)市（州）義務(wù)教育階段預算內生均公用經(jīng)費基尼系數，與全省數據同列于表9。計算結果表明，小學(xué)預算內生均公用經(jīng)費基尼系數，有67%的具有可比數據的市（州），小于或等于全省數值（0.34）；普通初中預算內生均公用經(jīng)費基尼系數，有75%的具有可比數據的市（州），小于全省數值（0.35）。這一現象說(shuō)明，除一部分市（州）內部差異較大之外，湖北省多數市（州）的內部差異，都小于市（州）之間的差異。

表7 2005年湖北省17個(gè)市（州）義務(wù)教育學(xué)校預算內公用經(jīng)費基尼系數

注：鄂州、荊門(mén)、隨州、潛江、天門(mén)、神農架等市以學(xué)校為單位計算，與其他數據不可比，加括號僅供參考。仙桃、黃石、十堰、恩施的部分基尼系數，因原始數據不全無(wú)法計算。

由于義務(wù)教育財政屬于公共財政的范疇，縣級以上人民政府，特別是省級財政需要進(jìn)一步均衡財力，加大對財政實(shí)力薄弱地區的教育投入，按照新修訂的《義務(wù)教育法》的要求：“規范財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付規模和規范義務(wù)教育專(zhuān)項轉移支付，支持和引導地方各級人民政府增加對義務(wù)教育的投入”，盡快解決省內區域之間公共教育財政資源配置的不均衡問(wèn)題，應該是推進(jìn)省域義務(wù)教育均衡發(fā)展的當務(wù)之急。

（二）校際差異與人群差異

國家教育督導團進(jìn)行的監測表明，我國義務(wù)教育階段在學(xué)校校際之間的優(yōu)質(zhì)教育資源不均衡現象比較突出。

校際差距主要表現在：一部分地區農村學(xué)校教師不足，有編不補；城鎮學(xué)校大班額現象嚴重，全國初中50%以上的班為大班，其中20%以上的班為超級大班。此外，我國傳統的學(xué)校等級現象仍然廣泛存在，“窗口學(xué)?！?、示范學(xué)校與薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件的差距十分明顯，“有的城市學(xué)校像歐洲，有的農村學(xué)校像非洲”，其中，優(yōu)秀教師配置的不均衡問(wèn)題在校際間顯得格外嚴重。⑸ 許多地方不僅沒(méi)有采取積極措施消除自然產(chǎn)生的學(xué)校之間的差距，反而將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校，在經(jīng)費、師資力量等方面進(jìn)行傾斜，加劇了學(xué)校之間的差距。教育資源分配失衡，也導致了“擇校費”、“校中?！钡纫幌盗袉?wèn)題的產(chǎn)生，許多家長(cháng)在應試教育思想指導下，覺(jué)得?/FONT>不能使孩子輸在起跑線(xiàn)上?/FONT>，不惜一切代價(jià)為子女選擇好學(xué)校，進(jìn)一步拉大了學(xué)校之間的差距。

可以用數據來(lái)說(shuō)明湖北省義務(wù)教育階段學(xué)校之間的差距。以2005年為例，選擇反映公用經(jīng)費總體投入水平的“生均公用經(jīng)費總支出”（含預算內、外公用經(jīng)費）為評價(jià)學(xué)校教育經(jīng)費水平差距的指標，分別按17個(gè)市（州）排序，取生均公用經(jīng)費總支出最多的3所學(xué)校平均值為“市（州）最大值”，取“生均公用經(jīng)費總支出”最少的3 所學(xué)校平均值為“市（州）最小值”，計算出各市（州）“生均公用經(jīng)費總支出”的極差率（倍數），將結果列在表8?？梢钥吹?，在同一市（州）范圍內部，普通初中校際間的極差率已達到3.4～37.3倍，極差率超過(guò)10倍以上的市（州）多達11個(gè)；而普通小學(xué)校際間的極差率，則高達14.3～439.2倍，極差率超過(guò)100倍以上的市（州）有6個(gè)，超過(guò)50倍以上的市（州）有8個(gè)之多。此外，無(wú)論是小學(xué)還是普通初中，處于生均公用經(jīng)費總支出“市（州）最大值”的學(xué)校，基本上分布在城市；而處于“市（州）最小值”的學(xué)校，基本上都分布在農村。小學(xué)階段城市“窗口”學(xué)校與農村條件薄弱學(xué)校并存的現象尤為突出。

表8 2005年湖北省17個(gè)市州學(xué)校生均公用經(jīng)費總支出比較（單位：元）

注：① 統計中不包括民辦學(xué)校和小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。②由于數據填報原因，所統計的小學(xué)僅占全省當年學(xué)校數（12613所）的64.9%；普通初中僅占全省當年學(xué)校數（2578所）的71.9%）。

此外，無(wú)論從全國還是湖北的情況看，各地都存在著(zhù)接受義務(wù)教育方面的人群差異。其中，農村流動(dòng)人口子女所享受的教育資源落后于城鎮居民子女，強勢社會(huì )階層與弱勢社會(huì )階層享受義務(wù)教育在當前具有非常明顯的差異。義務(wù)教育是普及教育，但家庭經(jīng)濟困難學(xué)生、殘疾兒童少年、流動(dòng)人口子女就學(xué)困難等問(wèn)題，直接影響了義務(wù)教育的公益性。

綜合上述對區域差異、城鄉差異、學(xué)校差異和人群差異的分析，在義務(wù)教育階段存在的不平衡狀況，主要表現為教育資源配置的不均衡，這已經(jīng)成為影響當前教育公平的主要因素。

三、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策建議

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的具體體現，是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的現實(shí)需要，也是全面貫徹黨的教育方針、實(shí)施素質(zhì)教育的必然要求。新的《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育的均衡發(fā)展做出了許多明確的法律規定，政府具有義不容辭的責任。本文在上述分析義務(wù)教育均衡發(fā)展的現狀基礎上，提出推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策與建議。

（一）強化政府的教育責任

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，要求各級政府和教育行政部門(mén)從促進(jìn)教育公平的高度，充分認識到這項工作在構建社會(huì )主義和諧社會(huì )中的重要作用。在基本實(shí)現“普九”的現狀下，政府應由過(guò)去的非均衡發(fā)展教育策略轉移到均衡發(fā)展策略上來(lái)，建立新的義務(wù)教育財政責任體制，處理好教育的快速發(fā)展和教育公平之間的統籌和協(xié)調，研究制定好本地推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標任務(wù)、實(shí)施步驟和政策措施，并納入當地教育改革與發(fā)展的總體規劃。要以區域推進(jìn)為重點(diǎn)，優(yōu)先解決好縣（區）域內義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題。要在促進(jìn)義務(wù)教育整體發(fā)展的同時(shí)，把提高農村學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量放在更加重要的位置。要采取切實(shí)措施，從辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資水平、教育教學(xué)質(zhì)量等方面逐步縮小城鄉之間、地區之間、學(xué)校之間和不同人群之間的教育差距。切實(shí)落實(shí)資助貧困家庭學(xué)生的各項政策，切實(shí)保障社會(huì )弱勢群體學(xué)生接受義務(wù)教育。努力實(shí)現辦好每一所學(xué)校、關(guān)注并保障每一個(gè)孩子健康成長(cháng)的目標。

（二）建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估制度

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，除了要以政府為主導實(shí)現教育資源配置的均衡之外，以教育督導評估引導學(xué)校均衡發(fā)展，是解決這一問(wèn)題的有力手段和助推器。

1、目前，我國正在加緊制定義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估制度。教育部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出，國家教育督導團將建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估制度，研究制定督導評估指標體系，對各地義務(wù)教育均衡發(fā)展狀況進(jìn)行評估，對各地推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作開(kāi)展督導檢查，并將評估檢查結果作為評價(jià)地方教育工作的重要指標。各級地方政府和教育督導部門(mén)都要認真履行好自己的職責，明確推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導目標和任務(wù)，認真做好義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導評估工作。

2、面對教育的新形勢和督導任務(wù)的變化，目前中小學(xué)督導評估工作還有許多不適應的地方，必須有新的思路、新的舉措和新的突破。以理順督導工作體制和創(chuàng )新工作機制為重點(diǎn)，以建立一支專(zhuān)業(yè)化的督導隊伍為關(guān)鍵，開(kāi)創(chuàng )中小學(xué)督導評估工作的新局面。特別是實(shí)行機制創(chuàng )新，在建立和完善科學(xué)的評估指標體系基礎上，改革中小學(xué)督導評估工作機制，創(chuàng )新中小學(xué)督導評估的運行機制。

3、實(shí)踐證明，以中小學(xué)辦學(xué)督導評估的視角分析，僅僅從微觀(guān)層面督導評估學(xué)校的辦學(xué)行為，已經(jīng)不能解決區域義務(wù)教育均衡發(fā)展這一重大問(wèn)題，必須拓展教育督導評估的視野，把督政與督學(xué)結合起來(lái)，把綜合督導與專(zhuān)項督導結合起來(lái)，從宏觀(guān)督導與微觀(guān)督導兩個(gè)層面開(kāi)展教育督導工作。特別是要認真研究制定促進(jìn)均衡發(fā)展的督導評估指標體系，把督導與監測結合起來(lái)，建立和完善促進(jìn)均衡發(fā)展的數量監測制度。

在國家教育督導團實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估的基礎上，省、市、縣(區)各級教育督導部門(mén)都要建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導的制度，定期對轄區內義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監測和分析，及時(shí)提供教育差距預警。要依托遠程教育平臺，構建有效的監測系統，對義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件、教育教學(xué)管理和教育質(zhì)量進(jìn)行監測，客觀(guān)反映不同地區不同學(xué)校義務(wù)教育的實(shí)施水平，將義務(wù)教育監測工作與本地基礎教育工作相結合，最大限度地服務(wù)于當地的教育宏觀(guān)決策，并以適當方式予以公布，接受社會(huì )監督。同時(shí)，根據督導評估指標體系和定期監測的結果，通過(guò)對學(xué)校的綜合督導或專(zhuān)項督導評估，約束和規范中小學(xué)校的辦學(xué)行為，促進(jìn)不同學(xué)校之間和各學(xué)校內部的均衡發(fā)展。

（三）推進(jìn)中小學(xué)標準化建設，實(shí)現規范化辦學(xué)

根據當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況和教育發(fā)展的實(shí)際，制定中小學(xué)辦學(xué)標準。政府提供相對均衡的辦學(xué)條件，使義務(wù)教育階段的每所中小學(xué)都能按照法定標準，擁有大致均等的物質(zhì)條件和師資隊伍條件，從而在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個(gè)公平競爭的環(huán)境。逐步淡化和取消國標、省標、市標以及農村和城市不同辦學(xué)評估標準，逐步取消等級學(xué)校，淡化窗口學(xué)校，從“選拔評估”、“等級評估”模式轉向實(shí)施以基本辦學(xué)標準為評估依據的“合格評估”。當前，需要根據各地的實(shí)際情況，建立以下評估基準，作為實(shí)施義務(wù)教育合格學(xué)校評估的依據：

1、義務(wù)教育辦學(xué)基準。建立義務(wù)教育辦學(xué)基準（辦學(xué)條件最低保障標準），加大對轄區內薄弱學(xué)校改造的投入力度，對辦學(xué)條件低于最低保障標準的學(xué)校，制定限期改造計劃，盡快使所有學(xué)校達到基本辦學(xué)條件。以滿(mǎn)足辦學(xué)基本條件要求為目標，實(shí)施合格評估。

2、農村義務(wù)教育經(jīng)費投入基準。在與公共財政體制相適應的教育財政制度框架下，根據不同地區經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展水平，按照個(gè)人經(jīng)費、公用經(jīng)費和基建維修經(jīng)費等項需求，建立農村義務(wù)教育經(jīng)費投入基準（辦學(xué)經(jīng)費最低保障標準），形成制度化安排并全額納入財政預算。以滿(mǎn)足辦學(xué)基本經(jīng)費要求為目標，實(shí)施合格評估。

3、農村義務(wù)教育學(xué)校教師編制基準。針對農村教師有效需求不足的問(wèn)題，充分考慮農村中小學(xué)生源分散、學(xué)校規模和班額偏小、教學(xué)點(diǎn)較多等特點(diǎn)，實(shí)行編制政策和人員經(jīng)費傾斜，建立農村義務(wù)教育學(xué)校教師編制基準（教師配置最低保障標準），以保證教學(xué)編制的基本需求為目標，實(shí)施合格評估。

4、義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量基準。為提高義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，確立教學(xué)質(zhì)量基本標準，實(shí)施合格評估。要建立義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量監測體系和教學(xué)指導體系，實(shí)施定期測評、監控和指導。借鑒國際學(xué)生質(zhì)量評價(jià)的思路和方法（如TIMSS、PISA測試），以新課程改革頒布的各學(xué)科課程標準為依據，確立教學(xué)質(zhì)量基本標準，設計標準參照系的評價(jià)工具，定期對轄區內義務(wù)教育所有學(xué)生進(jìn)行質(zhì)量測評，建立質(zhì)量監控體系和教學(xué)指導體系，反饋提供各地區不同學(xué)校的學(xué)習質(zhì)量差異信息，有針對性地進(jìn)行教學(xué)指導和改進(jìn)。組織相關(guān)人員定期對學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行督導檢查。對教育教學(xué)質(zhì)量較低的學(xué)校，組織教研人員和優(yōu)秀教師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導，選派有經(jīng)驗的教育行政干部、校長(cháng)到這些學(xué)校工作，盡快改變落后面貌。

（四）進(jìn)一步縮小義務(wù)教育階段的區域、城鄉和校際差距

1、實(shí)施區域內教育資源共享、物質(zhì)資源共享。促進(jìn)圖書(shū)、體育場(chǎng)所、勞動(dòng)技能培訓等教育資源在區域內流動(dòng)，最大限度地發(fā)揮資源的作用，使有限的投入發(fā)揮更大的效用。利用現代教育網(wǎng)絡(luò )建設豐富的教育資源信息庫，借助現代化的信息教育平臺，實(shí)現優(yōu)質(zhì)教育資源共享，借助信息化來(lái)縮短城鄉之間、區域之間的差距，實(shí)現真正意義上的均衡發(fā)展。通過(guò)體制改革試點(diǎn)，在同一區域內重點(diǎn)學(xué)校和其他學(xué)校之間，對校長(cháng)和骨干教師進(jìn)行統籌調配，實(shí)施校領(lǐng)導定期輪崗制度和骨干教師的定期輪崗制度，實(shí)現人力資源共享。

2、督促各級教育行政部門(mén)進(jìn)一步調整經(jīng)費支出結構。重點(diǎn)支持農村地區、貧困地區、少數民族地區的義務(wù)教育發(fā)展，加大對經(jīng)濟困難地區的教育專(zhuān)項轉移支付，督促轄區內中小學(xué)生均公用經(jīng)費基本標準和預算內生均公用經(jīng)費撥款標準的落實(shí)。加強對各項教育經(jīng)費的統籌，千方百計加大對農村學(xué)校的投入，切實(shí)改善農村學(xué)校的辦學(xué)條件。督促各級教育行政部門(mén)加強轄區內教師資源的統籌管理和合理配置。要嚴格按照有關(guān)規定，保質(zhì)保量地為所有中小學(xué)配齊合格教師。核定教師編制時(shí)要向農村學(xué)校傾斜，新增教師要優(yōu)先滿(mǎn)足農村學(xué)校、城鎮薄弱學(xué)校的需求。采取各種有效措施，建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專(zhuān)業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮教師到農村學(xué)校任教服務(wù)期等項制度，積極引導超編學(xué)校的富余教師向農村缺編學(xué)校流動(dòng)，切實(shí)解決農村學(xué)校教師不足及整體水平不高的問(wèn)題。加強農村學(xué)校、城鎮薄弱學(xué)校骨干教師培訓工作。

3、治理薄弱學(xué)校，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，縮小校際差距。集中力量加快薄弱學(xué)校改造進(jìn)程，盡快使轄區內薄弱學(xué)校逐年減少。在經(jīng)費投入上對薄弱學(xué)校的改造采取傾斜政策，城市教育費附加要優(yōu)先用于薄弱校改造。充分發(fā)揮具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校的輻射、帶動(dòng)作用，采取與薄弱學(xué)校整合、重組、教育資源共享等方式，促進(jìn)薄弱學(xué)校的改造。在重點(diǎn)建設方面給予傾斜政策的同時(shí)，大力提高薄弱學(xué)校的教育管理水平和教師的基本素質(zhì)。此外，為適應各地加快推進(jìn)城鎮化建設、調整鄉村建制和人口變動(dòng)等新的形勢，合理配置好公共教育資源。

4、把大力發(fā)展農村現代遠程教育作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要措施來(lái)抓。加大教育資源開(kāi)發(fā)和整合的力度，促進(jìn)城鄉義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源的共享。大力推動(dòng)現代教育技術(shù)在教學(xué)中的應用，制定農村遠程教育應用評估方案，開(kāi)展專(zhuān)項督導評估。

（五）對各種處境不利的弱勢群體采取補償措施

切實(shí)保障弱勢群體學(xué)生接受義務(wù)教育權益，縮小人群差距。落實(shí)國家資助貧困家庭學(xué)生的各項政策。重視對進(jìn)城務(wù)工農民子女、農村留守兒童、城市下崗工人子女和殘疾兒童少年等的受教育問(wèn)題，保障弱勢群體接受義務(wù)教育的權益。

要建立有效機制，落實(shí)對農村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免除雜費和提供必要寄宿生生活補助的經(jīng)費。堅持進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農民流入地政府負責進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主的政策，切實(shí)落實(shí)收費?/FONT>一視同仁?/FONT>。加強對以接受進(jìn)城務(wù)工農民子女為主的民辦學(xué)校的扶持和管理，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達到當地水平。盡可能創(chuàng )造條件。努力解決農村留守兒童在思想、學(xué)習、生活等方面存在的問(wèn)題和困難。健全關(guān)愛(ài)“留守兒童”體系，建立“留守兒童”檔案，建立跟蹤聯(lián)系和對口幫教制度，有條件的學(xué)校要設立“托管中心”，聘請“代理家長(cháng)”，開(kāi)設親情電話(huà)，讓農民工在外打工放心，讓“留守兒童”學(xué)習開(kāi)心。

依法保障殘疾兒童少年接受義務(wù)教育，不斷提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及程度。將殘疾兒童少年接受義務(wù)教育作為普及九年義務(wù)教育的重要工作來(lái)抓，把殘疾兒童少年入學(xué)率作為“普九”復查驗收的重要指標。各地要努力創(chuàng )造條件，幫助特殊教育學(xué)校開(kāi)設盲童班，確保盲童能平等接受義務(wù)教育，提高三類(lèi)殘疾兒童少年的入學(xué)率。做好扶殘助學(xué)工作，將縣域內接受特殊教育的學(xué)生全部列入“兩免一補”計劃，享受真正意義上的義務(wù)教育。利用每年的?/FONT>助殘日?/FONT>，組織開(kāi)展扶殘助殘活動(dòng)。充分利用和繼續出臺優(yōu)惠政策，努力改善特殊教育學(xué)校的辦學(xué)條件。

（六）深化教育體制改革，推進(jìn)教育制度創(chuàng )新

1、規范辦學(xué)行為。堅持義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免試就近入學(xué)，有效遏制“擇校風(fēng)”和“校中?！钡痊F象。樹(shù)立以人為本的評價(jià)理念，以促進(jìn)學(xué)生發(fā)展、促進(jìn)教師職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)化水平提高、促進(jìn)學(xué)校教育質(zhì)量提高為目標，建立符合素質(zhì)教育思想的對學(xué)校、教師、學(xué)生的評價(jià)標準與辦法，制止依據學(xué)生考試成績(jì)對學(xué)生排名次、分重點(diǎn)班，遏制義務(wù)教育擇校風(fēng)的蔓延。采取有效措施，嚴格依法制止義務(wù)教育階段公辦學(xué)校舉辦或變相舉辦重點(diǎn)學(xué)校、“一校兩制”和“校中?！爆F象，堅決制止具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校改為民辦或以改制為名實(shí)行高收費。

2、深入推進(jìn)基礎教育課程改革。把全面推進(jìn)素質(zhì)教育、全面提高教育質(zhì)量作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本任務(wù)，在制定政策、配置資源、安排資金時(shí)，要優(yōu)先保障提高教育教學(xué)質(zhì)量的需要。通過(guò)督導評估，深入推進(jìn)基礎教育課程改革，積極創(chuàng )造條件，保證所有學(xué)校按照義務(wù)教育課程方案要求開(kāi)齊課程，并達到教學(xué)基本要求。所有學(xué)校都要認真執行國家課程計劃，不得擠占音樂(lè )、體育、美術(shù)和社會(huì )實(shí)踐等課時(shí)。面向全體學(xué)生，采取各種措施對“學(xué)困生”給予更多幫助，努力使所有學(xué)生共同進(jìn)步。

3、建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的監督機制。各級政府和教育行政部門(mén)都要制定切實(shí)可行的監督辦法。義務(wù)教育的責任人必須定期向同級人大提交關(guān)于教育財政經(jīng)費投入、管理和使用方面的專(zhuān)題報告，自覺(jué)接受監督，并交上級財政部門(mén)備案。不僅要把監督評價(jià)的結果作為對各級政府“執政為民”的政績(jì)評估、表彰獎勵或者追究行政責任的重要依據，而且要形成教育投入和執行狀況的剛性約束機制，監督主體應依法追究責任人對農村義務(wù)教育經(jīng)費投入、管理和使用方面的違法責任。要堅持教育政務(wù)公開(kāi)，加強電子政務(wù)系統建設，建立教育經(jīng)費信息發(fā)布制度，加強輿論宣傳，接受人民群眾的監督。

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