中央政府每五年編制一次的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃綱要，在我國發(fā)展歷史中扮演著(zhù)不可替代的作用。它向各界闡明國家戰略意圖，明確經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展宏偉目標、主要任務(wù)和重大舉措，是引導市場(chǎng)主體行為和政府履行職責的重要依據。作為規劃的一個(gè)重要組成部分，指標體系不僅可將規劃目標數量化，從而增強規劃可操作性，而且為目標分解、相關(guān)政策制定和規劃實(shí)施效果評估提供依據。
一、“十三五”規劃指標體系總體情況
1、“十三五”規劃指標體系結構的設置
五年規劃指標體系需要貫徹落實(shí)指導思想中提出的發(fā)展理念或基本原則。根據“十三五”規劃指導思想，要貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念，統籌推進(jìn)經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設、生態(tài)文明建設和黨的建設等六大建設，確保如期全面建成小康社會(huì )目標的實(shí)現。在五大理念中，開(kāi)放發(fā)展主要包括健全對外開(kāi)放新體制、提升對外開(kāi)放層次和積極參與全球經(jīng)濟治理等方面內容。這些內容由于難以進(jìn)行量化，在指標體系中沒(méi)有相應的體現。其他四大發(fā)展理念在指標體系中則都有不同程度的反映，其中創(chuàng )新發(fā)展更是作為一個(gè)重點(diǎn)板塊單獨列出。在六大建設中，政治建設、文化建設和黨的建設的內容同樣因為難以量化沒(méi)有包含在指標體系之中，其他三個(gè)建設（即經(jīng)濟建設、社會(huì )建設和生態(tài)文明建設）在指標體系中都列有相應的指標板塊。
基于上述考慮，我國“十三五”規劃的指標體系共由四個(gè)板塊構成，分別為經(jīng)濟發(fā)展（4個(gè)指標）、創(chuàng )新驅動(dòng)（4個(gè)指標）、民生福祉（7個(gè)指標）和資源環(huán)境（10個(gè)指標）。其中，創(chuàng )新驅動(dòng)和資源環(huán)境板塊分別是由體現創(chuàng )新發(fā)展和綠色發(fā)展理念的指標所構成，而民生福祉板塊的指標則更多地將協(xié)調發(fā)展和共享發(fā)展理念給予了體現。
2、“十三五”規劃指標的特征
（1）通過(guò)預期性和約束性指標分類(lèi)進(jìn)一步擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系
“十一五”規劃中首次提出預期性和約束性指標分類(lèi)。所謂預期性指標,就是國家期望達到的、但是需要依靠市場(chǎng)主體的自主行為來(lái)實(shí)現的目標。這些指標絕大多數集中于經(jīng)濟和科技創(chuàng )新領(lǐng)域，政府可以通過(guò)調整宏觀(guān)調控方向和力度，綜合運用財政、產(chǎn)業(yè)、投資等政策，創(chuàng )造一個(gè)好的宏觀(guān)環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,促進(jìn)市場(chǎng)機制在有利于目標實(shí)現的方向上更好地發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用。約束性指標就是在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域對政府提出的工作要求，是后者必須完成的硬性任務(wù)。這些指標主要集中于民生福祉和資源環(huán)境領(lǐng)域，政府要通過(guò)合理配置公共資源，有效運用行政力量，積極利用市場(chǎng)自發(fā)調節機制，以確保有關(guān)指標的實(shí)現。由此可知，預期性指標和約束性指標分別代表了市場(chǎng)和政府各自發(fā)揮主導作用的領(lǐng)域，在一定程度上表明了政府與市場(chǎng)的相互關(guān)系。
黨的十八屆三中全會(huì )《決定》指出,要加速推進(jìn)改革，使得市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)建立市場(chǎng)負面清單和政府權力清單制度。這是我國處理市場(chǎng)與政府關(guān)系方面的一個(gè)歷史性突破。相應地，在“十三五”規劃指標設置上，政府與市場(chǎng)的關(guān)系被進(jìn)一步理順，增加了政府在公共服務(wù)和環(huán)境資源方面應盡的責任?！笆濉币巹澲笜梭w系中，有些指標還包括幾個(gè)細項指標，如果把這些細項指標單列計算，共有33個(gè)指標，其中代表政府責任的約束性指標為19個(gè)，占比57.6%。與“十二五”時(shí)期相比，約束性指標增加4個(gè)，占比提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。
（2）盡可能選擇可客觀(guān)測量、最終結果性指標
可客觀(guān)測量是規劃指標的一個(gè)基本屬性?！笆濉币巹澨岢隽艘幌盗械哪繕?，如果能夠將這些目標全部都以指標來(lái)衡量，毫無(wú)疑問(wèn)將是最理想狀態(tài)。但事實(shí)上，許多發(fā)展目標都具有較強的主觀(guān)性，很難找出客觀(guān)描述的方法。比如說(shuō)，“十三五”規劃目標包含“國民素質(zhì)和社會(huì )文明程度顯著(zhù)提高”和“各方面制度更加成熟更加定型”兩方面的內容，但是我們無(wú)法找到可客觀(guān)測量的方法來(lái)給予刻劃，因而也就無(wú)法將相關(guān)內容引入指標體系之中。同時(shí)，“十三五”規劃指標體系作為一種績(jì)效評價(jià)和目標導向體系，其目的在于反映經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的最終結果，因而需要盡可能選擇最終成果指標，而不是動(dòng)因性、措施性和對策性指標。
（3）在兼顧全面的同時(shí)突出重點(diǎn)
“十三五”規劃是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的全面規劃，但出于可執行、可考核、可評價(jià)等需求卻必須嚴格控制規劃指標數量。這就要求指標體系在設計上必須兼顧兩方面：一方面要涉及盡量多的領(lǐng)域，另一方面要將涉及領(lǐng)域中最關(guān)鍵的薄弱環(huán)節和最重要的發(fā)展方向都點(diǎn)出來(lái)，盡量篩選出反映國家戰略要求、具有標志性意義的指標。以經(jīng)濟發(fā)展為例，我國經(jīng)濟正處于重大轉型時(shí)期，能否成功實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構由中低端向中高端的轉型，直接關(guān)系到能否實(shí)現可持續發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結構越高端，投入產(chǎn)出率就越高，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率也就越高。因而，“十三五”規劃提出了全員勞動(dòng)生產(chǎn)率這一發(fā)展指標。這一指標對企業(yè)來(lái)說(shuō)是企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)營(yíng)管理水平、職工技術(shù)熟練程度和勞動(dòng)積極性的綜合效益的體現，對國家來(lái)說(shuō)則是發(fā)展質(zhì)量和效益的重要衡量指標。目前，我國的全員勞動(dòng)生產(chǎn)率是美國的1/5左右，是一般發(fā)達國家的1/4左右。這表明，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率確實(shí)是我國經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節，自然也就成為“十三五”時(shí)期必須重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
二、相比“十二五”時(shí)期，“十三五”規劃指標體系的新變化
“十二五”時(shí)期是全面建設小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，而“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì )決勝階段，這就決定了兩個(gè)時(shí)期的指標體系存在著(zhù)明顯的延續關(guān)系。與此同時(shí)，由于發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段和總體任務(wù)發(fā)生了變化，“十三五”規劃指標體系必然也需要與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行調整，突出一些新的重點(diǎn)。
1、“十三五”規劃指標體系的總體變化
正如“十三五”規劃綱要所指出，黨的十八大以來(lái)，黨中央形成一系列治國理政新理念新思想新戰略，為在新的歷史條件下深化改革開(kāi)放、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化提供了科學(xué)理論指導和行動(dòng)指南。這一系列的治國理政新理念新思想新戰略在“十三五”規劃綱要中得以充分體現，從而使得后者的內容遠比“十二五”規劃綱要要豐富得多，也深邃得多。但由于絕大多數新的內容都難以進(jìn)行客觀(guān)量化和統計分析，也就無(wú)法引入指標體系之中，“十三五”規劃指標體系相對而言變化不是特別大，與“十二五”規劃指標體系相比依然存在著(zhù)較大的相似度。
從板塊看，“十三五”規劃指標體系由四大板塊構成，與“十二五”規劃指標體系相同。其中，二個(gè)板塊是相同的，即“經(jīng)濟發(fā)展”和“資源環(huán)境”；一個(gè)板塊是類(lèi)似的，即“十二五”的“人民生活”和“十三五”的“民生福祉”；一個(gè)板塊是相關(guān)的，即“十二五”的“科技教育”和“十三五”的“創(chuàng )新驅動(dòng)”。
從具體指標看，“十二五”規劃指標體系總共有24個(gè)指標。其中，13個(gè)在“十三五”規劃指標中被保留下來(lái)，占比54.2%；6個(gè)指標被調整為類(lèi)似指標，占比25%；只有5個(gè)指標被取消，占比20.8%。另外，“十三五”規劃新增8個(gè)指標，占全部25個(gè)指標的32%。
“十三五”時(shí)期規劃指標相對“十二五”時(shí)期的變化情況
保留下來(lái)的指標
（13個(gè)）
國內生產(chǎn)總值、城鎮化率、服務(wù)業(yè)增加值比重、研究與實(shí)驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、每萬(wàn)人口發(fā)明專(zhuān)利擁有量、城鎮新增就業(yè)人數、人均預期壽命、耕地保有量、單位GDP能源消耗降低、非化石能源占一次能源消費比重、單位GDP二氧化碳排放降低、森林發(fā)展、主要污染物排放總量減少
被調整的指標
（6個(gè)指標調整為4個(gè)）
十二五
十三五
城鎮居民人均可支配收入、
農村居民人均純收入
居民人均可支配收入增長(cháng)
城鎮參加基本養老保險人數
基本養老保險參保率
城鎮保障性安居住房工程建設
城鎮棚戶(hù)區住房改造
單位工業(yè)增加值用水降低、
農業(yè)灌溉用水有效利用系數
萬(wàn)元GDP用水量下降
被刪除的“十二五”指標（5個(gè)）
九年義務(wù)教育鞏固率、高中階段毛入學(xué)率、城鄉三項基本醫療參保率、城鎮登記失業(yè)率、全國總人口
“十三五”新增的指標
（8個(gè)）
全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、科技進(jìn)步貢獻率、互聯(lián)網(wǎng)普及率、勞動(dòng)年齡人口受教育年限、農村貧困人口脫貧、新增建設用地規模、空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)量
2、“十三五”規劃指標體系三個(gè)突出亮點(diǎn)
（1）突出與時(shí)俱進(jìn)的特色
衡量規劃指標體系質(zhì)量的一個(gè)重要標準就是，它能在多大程度上準確把握時(shí)代特征和緊扣歷史走向。因而，每一個(gè)五年規劃指標的制訂過(guò)程實(shí)際上都是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程，以及對上一個(gè)五年規劃指標的揚棄過(guò)程。這一點(diǎn)在“十三五”規劃制訂過(guò)程中表現得尤為明顯。從指標設置看，“十三五”規劃刪除的指標個(gè)數與“十二五”相同，而調整的指標個(gè)數多了4個(gè)，新增的個(gè)數多了3個(gè)。這些指標的變化正是我國經(jīng)濟社會(huì )形勢變化的一個(gè)縮影：一是一些指標在新的形勢下已經(jīng)不適用或者不需要強調了，因而被刪除。比如全國總人口在“十二五”規劃中還是約束性指標，但事實(shí)證明即使國家放開(kāi)了二胎政策，人口增長(cháng)速度也不會(huì )出現明顯加快，沒(méi)有必要對此再做硬性規定，所以在“十三五”規劃指標中被取消了。二是一些指標過(guò)去不太完善，或者不太適應新形勢，所以進(jìn)行調整。比如，“十二五”時(shí)期，考察居民收入的指標有兩個(gè)，即城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入。這兩個(gè)指標不僅口徑不一，不具可比性，而且含有明顯的城鄉差別蘊意。隨著(zhù)我國統計方法的改進(jìn)和水平的提高，以及國家對城鄉一體化提出了更高的要求，“十三五”時(shí)期城鄉居民收入都統一到“居民人均可支配收入”指標之中了。三是由于出現了一些新情況和新問(wèn)題，需要引入新的指標來(lái)指明新的努力方向。一個(gè)典型的例子就是，霧霾天氣高頻率、大范圍地出現使得“十三五”規劃中多了一項“空氣質(zhì)量”指標。
（2）突出創(chuàng )新發(fā)展的理念
“十三五”規劃提出了“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，在整個(gè)規劃中起到了靈魂作用。但毫無(wú)疑問(wèn)，創(chuàng )新發(fā)展理念擺在了第一重要的位置。十三五規劃指出，創(chuàng )新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，必須把創(chuàng )新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，讓創(chuàng )新貫穿黨和國家一切工作。為此，“十三五”指標體系中的第一板塊就是“創(chuàng )新驅動(dòng)”。在這一板塊中，除了保留了“十二五”規劃“科技教育”板塊中的“研究與實(shí)驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、每萬(wàn)人口發(fā)明專(zhuān)利擁有量”兩個(gè)指標之外，新增加了“科技進(jìn)步貢獻率”和“互聯(lián)網(wǎng)普及率”。前者代表了一個(gè)國家科技創(chuàng )新的綜合實(shí)力，后者表示了“互聯(lián)網(wǎng)+”革命的發(fā)展基礎。
（3）突出全面建成小康社會(huì )目標的客觀(guān)要求
2020年全面建成小康社會(huì )是“十三五”規劃時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總體目標，規劃指標體系需要充分反映這一目標要求。全面建成小康社會(huì )的核心在“全面”，要求經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不能有短板?！笆濉币巹澲笜嗽谶x擇上不僅要求絕大多數都來(lái)自于各個(gè)領(lǐng)域中需要“補短板”的環(huán)節，而且突出“一個(gè)都不能少，一項都不能缺，一步都不能慢”的客觀(guān)要求。根據國家統計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》，2015年我國農村貧困人口已經(jīng)從上年的7017萬(wàn)人減少為5575萬(wàn)人。為此，“十三五”規劃提出了“農村貧困人口脫貧5575萬(wàn)人”的指標，從而使得我國現行標準下農村貧困人口2020年時(shí)全部實(shí)現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
