2007-03-09
[摘 要]取消農業(yè)稅后，農村改革必須著(zhù)眼于突破城鄉二元經(jīng)濟結構，通過(guò)推進(jìn)城鄉綜合配套改革，構建城鄉統一的社會(huì )經(jīng)濟制度體系。本文著(zhù)重對建立覆蓋城鄉的公共財政制度、建立城鄉統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、發(fā)育城鄉統一的土地市場(chǎng)、深化農村金融改革、建立城鄉一體的戶(hù)籍管理制度進(jìn)行了論述。
[關(guān)鍵詞]城鄉統籌，城鄉二元結構，制度，改革
中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的戰略部署，明確要求把深化農村改革作為新農村建設的重要內容。取消農業(yè)稅后，農村改革涉及領(lǐng)域更寬，利益關(guān)系更復雜，任務(wù)更艱巨。必須把改革放在新農村建設的突出位置，著(zhù)眼于突破城鄉二元體制，統籌兼顧，穩步推進(jìn)，重點(diǎn)突破，通過(guò)體制機制創(chuàng )新，全面增強農業(yè)和農村發(fā)展的活力，為新農村建設提供堅實(shí)的體制保障。建立健全統籌城鄉發(fā)展的制度體系，總體的改革走向是在完善“少取”政策的基礎上，加大“多予”和“放活”的力度，具體的政策突破點(diǎn)主要集中在以下五個(gè)方面。
一、建立覆蓋城鄉的公共財政制度
公共財政是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下國家財政采取的主要財政模式，是政府分配一部分社會(huì )產(chǎn)品、國民收入或GDP，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，來(lái)滿(mǎn)足國家的公共需要的經(jīng)濟行為。我國公共財政體制框架尚在完善之中，公共財政覆蓋農村將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，必須分階段、分區域地排出優(yōu)先序，集中財力優(yōu)先安排農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共品和服務(wù)。結合當前社會(huì )主義新農村建設的要求，在制度安排上需要系統設計農村公共財政政策，整合和優(yōu)化農村公共財政資源配置。
(一)提高財政支農支出的比重，開(kāi)拓農業(yè)發(fā)展資金的籌集渠道。
要盡快制定農業(yè)投入法，修改和完善農業(yè)法、預算法，明確各級政府財政支農的責任，努力增加預算內支農資金，使財政對農業(yè)的投入總量和比重都有較大幅度的提高。力爭在“十一五”期間將這一比重由現在的8%提高到10%以上。為此，要確保國家新增財力向農業(yè)傾斜。建議國家財政每年新增財力分配要切出更大的份額用于農業(yè)。必須積極開(kāi)拓農業(yè)發(fā)展資金的籌集渠道，如規定每年國家財政收入的增量部分，要拿出一定比例投入農業(yè)；發(fā)行支持新農村建設的特別國債；國家征用農民集體所有土地的土地出讓金中的純收入，主要用于支持農業(yè)和農村公益事業(yè)建設。
(二)加強政府對農村基礎設施投資。
隨著(zhù)穩健財政政策的實(shí)施，長(cháng)期國債發(fā)行的規模將逐步縮小，鑒于“三農”問(wèn)題的現狀，建議財政對農村基礎設施的投資做出三方面的調整：一是調整今后長(cháng)期建設國債的使用方向，增加農村公共建設投資力度，重點(diǎn)解決農村水、電、路公共設施問(wèn)題。二是逐年增加中央財政預算內投資，重點(diǎn)用于農村基礎設施建設。三是借鑒“六小工程”(即節水灌溉、人畜用水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場(chǎng)圍欄等)項目建設的經(jīng)驗，改變中小型農業(yè)和農村基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范圍。
(三)建立健全政府對農業(yè)的支持保護體系。
按照WTO規定要求，針對中國農業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足的現實(shí)矛盾和薄弱環(huán)節，著(zhù)力強化政府財政對農業(yè)的支持力度。一是加大農業(yè)基礎設施建設投入，包括水利設施、農業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等。二是支持農業(yè)結構調整，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農產(chǎn)品加工轉化增值，積極發(fā)展小城鎮和鄉鎮企業(yè)等。三是完善農村公共服務(wù)體系。我國有2.3億農戶(hù)，經(jīng)營(yíng)規模小、農產(chǎn)品成本高，單靠政府的價(jià)格支持和補貼受到限制。關(guān)鍵還是要完善社會(huì )化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。四是減少農產(chǎn)品流通環(huán)節的財政補貼，把這方面節省下來(lái)的資金用于農業(yè)生產(chǎn)環(huán)節，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，增強農業(yè)發(fā)展后勁。五是建立農業(yè)災害補助制度、農產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險補助制度、農村困難群體糧食補助制度、特殊困難農民生產(chǎn)補助制度等。
(四)以促進(jìn)城鄉義務(wù)教育均衡發(fā)展為目標，完善農村義務(wù)教育管理體制。
從理論研究和國際經(jīng)驗來(lái)看，義務(wù)教育管理一般由基層地方政府負責，投入則由中央政府或高層地方政府負責。因此，促進(jìn)我國農村義務(wù)教育持續、健康發(fā)展的根本途徑在于繼續加強和完善“以縣為主”的農村義務(wù)教育管理體制，突出縣級管理職能，提高省級以上政府的投入責任。
我國目前的義務(wù)教育發(fā)展水平，不僅城鄉之間差距巨大，而且農村內部的地區差距也相當大。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，我國從2006年開(kāi)始推行農村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，中央重點(diǎn)支持西部地區，適當兼顧東部困難地區。用兩年時(shí)間，先西部地區后中東部地區，逐步免除農村義務(wù)教育階段中小學(xué)生的學(xué)雜費，再用三年時(shí)間鞏固和深化改革，提高公用經(jīng)費保障水平；同時(shí)啟動(dòng)建立農村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(cháng)效機制，逐步將農村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。
(五)切實(shí)加強農村衛生，逐步建立農村社會(huì )保障體系。
一是加大農村衛生服務(wù)的財政支持，以農村預防保健、婦幼保健、健康教育和衛生監督、監測為支持重點(diǎn)，縮小衛生服務(wù)的城鄉差距。二是財政資金用于農村三級衛生服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設的投向應做出調整，以鄉村兩級為主。三是明確政府在鄉鎮衛生機構建設中的財政支出范圍，加強政府對鄉鎮衛生院公共衛生服務(wù)的預算支出。特別是對于中西部地區，由于地區財力較弱，加之免征農業(yè)稅后，縣鄉兩級財政收入缺乏支柱，必須加大上級財政對鄉鎮衛生院的公共服務(wù)資金供給。四是加強村級衛生機構建設，提高農民對衛生服務(wù)的可及性與可得性。
從今后一個(gè)時(shí)期看，我國農村社會(huì )保障制度最緊迫的是需要發(fā)展農村社會(huì )養老保障事業(yè)。這里有幾個(gè)重要的政策問(wèn)題需要明確：其一，我國農村人口比重和農村老年人口比重都相當高，而且受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，因此，建立農村社會(huì )養老體系是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。從長(cháng)期趨勢分析，農村養老的基本格局是，家庭養老保障和社會(huì )養老保障相結合。其二，作為一個(gè)發(fā)展中國家，加之農村老齡人口數量龐大，因此，國家難以包攬農民的養老保障，依靠農民自身及其農村集體的資金積累是發(fā)展農村社會(huì )養老保障事業(yè)的基本途徑。而且籌資標準和保障標準要互相適應，要考慮農村的負擔能力。其三，考慮到農村各地社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，農村社會(huì )養老保障體系應該允許在農村各地存在一些差異，切忌養老水平和籌資標準的“一刀切”。另外，要加快建立農村“低保”制度，全面解決未獲溫飽的貧困人口問(wèn)題。
二、建立城鄉統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)
統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，在就業(yè)問(wèn)題上，必須把城鄉勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)利用作為一個(gè)整體，通盤(pán)考慮，統籌安排。制訂國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，不僅要把擴大城鎮就業(yè)、降低城鎮失業(yè)率作為重要任務(wù)，而且要把加快農村剩余勞動(dòng)力轉移、實(shí)現農民充分就業(yè)作為重要目標。實(shí)行城鄉統籌就業(yè)，要求消除在就業(yè)方面對農民工的不合理限制和歧視，促進(jìn)形成城鄉統一、平等競爭、規范有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行城鄉勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度。
(一)加強勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設，建立保護農民工合法權益的長(cháng)效機制。
完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)是保護農民工權益的制度平臺。勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設包括工資形成的市場(chǎng)機制和集體談判制度，工會(huì )作用發(fā)揮方式和程度，以及保護勞動(dòng)者的政府勞動(dòng)立法等。要盡快制定諸如有關(guān)民工工資支付的具體法律法規，建立和完善農民工勞動(dòng)合同管理制度。同時(shí)，強化各級工會(huì )的功能，提高農民工的組織化程度，發(fā)揮其在保護農民工權益方面的積極作用。
(二)公平對待農民工，逐步形成惠及農民工的城市基本公共服務(wù)制度。
要以開(kāi)放和包容的胸襟，把進(jìn)城農民工作為城市居民的一部分，納入統一的管理和服務(wù)，逐步做到權利平等。在住房、交通、義務(wù)教育、公共衛生等方面切實(shí)考慮進(jìn)城農民工的需要。由于農民工構成的復雜性，應當根據農民工的需求與目前的條件，按照低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種形式，根據農民工的需求和改革條件的成熟度，分步驟地把農民工納入社會(huì )保障體系。
三、建立城鄉統一的土地市場(chǎng)，保障農民土地權益
我國農村與城市土地制度仍然維持著(zhù)二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。土地政策改革需要采取整合性方法，應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下，采取穩健的步驟來(lái)整合城市和農村的土地市場(chǎng)、土地權利及城鄉規劃與管理。
(一)界定、確保、擴大農民的土地權利。
《農村土地承包法》雖然為承包農民提供了更大的交易土地的自由，但沒(méi)有提供以承包權進(jìn)行抵押的法律基礎。允許抵押將能使農民更充分并有保障地實(shí)現與土地權利相連的潛在經(jīng)濟機會(huì )，也會(huì )促進(jìn)農村土地與城市土地有更加同等的權利。因此，應賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權。另外，物權法草案對農民在處理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的權利限制過(guò)于嚴格。與城市居民擁有的處分其房屋的權利相比，這些限制是非常不必要而且過(guò)于嚴格的。因此，法律應提供更多的靈活性，農村宅基地的轉讓至少應該對所有農民開(kāi)放，而不僅僅是同一集體的農民。
(二)提高對失地農民的補償標準。
現行的補償標準配合廣為施用的征地權力，已導致社會(huì )的不滿(mǎn)和政府對征地權的濫用。從中短期來(lái)看，可以采取的具體步驟包括增進(jìn)補償的公平性以及改善征地的程序。要修改補償計算方法，以使其成為更加公平、更具有預見(jiàn)性、更能為社會(huì )所接受的標準。公正補償的根本目標是讓被征地者的經(jīng)濟狀況與征地前相同，并且有可持續性。
(三)對強制征地獲得的土地用途進(jìn)行限定，縮小國家強制性征地范圍。
在現代市場(chǎng)經(jīng)濟國家中，對征地用途沒(méi)有施加任何實(shí)質(zhì)性限制的做法是極其異常的。國際上有許多方法來(lái)界定政府征用財產(chǎn)的權力適用范圍。大量國家的法律非常詳細地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國家則只是確立了一個(gè)寬泛的原則。從各國經(jīng)驗看，征地法律必須明確、詳細和精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。應當嘗試對公共利益和私人利益的邊界進(jìn)行界定，以使其更符合現代市場(chǎng)經(jīng)濟的需要。在符合國家土地利用規劃、嚴格管制非農用地總量的基礎上，把更多的非農建設用地直接留給農民集體開(kāi)發(fā)，讓農民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮化，分享土地增值收益。
四、深化農村金融改革，強化農村金融體系的整體功能
圍繞增加農村信貸供給、改善農村金融服務(wù)的目標，適應農村多層次、多元化的金融需求，整體推進(jìn)，協(xié)同配套，重構農村金融機構，著(zhù)力健全功能完善、分工合理、產(chǎn)權明晰、監管有力的農村金融體系。
一是深化農村信用社改革。農村信用社要在完善法人治理機構，轉換經(jīng)營(yíng)機制，特別是在提高對農戶(hù)的貸款覆蓋面，滿(mǎn)足農民的資金需求方面有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。農村信用社要適應農村金融需求的特點(diǎn)，針對農戶(hù)生產(chǎn)規模小、抵押擔保能力弱的實(shí)際，建立和完善以信用為基礎的信貸經(jīng)營(yíng)機制，通過(guò)農戶(hù)小額信貸和聯(lián)戶(hù)貸款等方式，不斷增加對農戶(hù)的信貸支持力度。
二是完善農村政策性金融。要把農業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融職能完善起來(lái)，拓寬業(yè)務(wù)范圍和資金來(lái)源。農業(yè)發(fā)展銀行要支持國家糧棉等主要農產(chǎn)品調控體系建設、支持農業(yè)和農村基礎設施建設、支持農業(yè)結構調整、支持農業(yè)和農村生態(tài)環(huán)境建設和支持區域扶貧開(kāi)發(fā)。同時(shí)，承擔政策性金融職能的國家開(kāi)發(fā)銀行，不僅應支持城市開(kāi)發(fā)，還負有支持農村基礎設施建設和農業(yè)資源開(kāi)發(fā)的義務(wù)。
三是強化農業(yè)銀行和其他商業(yè)金融組織的支農責任。
四是小額信貸業(yè)務(wù)要由政策主導性向商業(yè)可持續性轉型。目前，信用社所提供的小額信用貸款，額度在3000～5000元以?xún)?，一些地區小額貸款的限額僅為500～1000元，這已經(jīng)不能滿(mǎn)足農戶(hù)的資金需求，因此應根據地區發(fā)展情況以及農戶(hù)自身需求及經(jīng)濟狀況適當提高小額信用貸款的額度。擴展小額信貸業(yè)務(wù)的資金來(lái)源，提高信用社的吸儲能力，建立和完善地區間以及金融機構之間的資金流通機制以及郵政儲蓄資金回流農村的機制。完善信用評級制度，建立農戶(hù)信用記錄。借鑒國際小額信貸業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)，培育新的小額信貸機構。
五是適當降低農村金融市場(chǎng)的準入門(mén)檻，發(fā)育、培養民間金融機構。
六是創(chuàng )新農村信貸抵押擔保形式。建立專(zhuān)門(mén)的擔?；鸹驌C構從事農業(yè)擔保服務(wù)?？梢杂傻胤秸鲑Y支持成立農村信用擔保的基金或機構，也可以通過(guò)鼓勵措施引導商業(yè)擔保機構開(kāi)展農村擔保業(yè)務(wù)，探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權益質(zhì)押等擔保形式。發(fā)展農戶(hù)聯(lián)戶(hù)擔保，降低信用風(fēng)險。
七是積極發(fā)展農業(yè)保險。結合農業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從特定品種入手，積極探索農業(yè)政策性保險的辦法和模式。同時(shí)，加快發(fā)展面向“三農”的多種形式、多種渠道的商業(yè)保險。
五、建立城鄉一體的戶(hù)籍管理制度
改革開(kāi)放以來(lái)，作為二元經(jīng)濟社會(huì )結構核心制度的戶(hù)籍制度，至今未有根本性的改變。改變城鄉二元經(jīng)濟結構的根本途徑，是在繼續推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，下決心改革戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度改革是涉及人口流動(dòng)、遷徙等全局性的問(wèn)題，必須由國家審時(shí)度勢，做出決策。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的根本目的是保障公民遷徙和居住的自由，消除附加在戶(hù)口上的城鄉居民權利不平等的制度。深化戶(hù)籍制度改革的制度取向是，打破城鄉分割、區域封閉，建立按居住地劃分城鎮戶(hù)口與農村戶(hù)口的戶(hù)籍登記管理制度，實(shí)行以固定住所和穩定收入為依據申報城鎮戶(hù)口的政策。改革戶(hù)籍制度，不是取消戶(hù)籍登記管理，關(guān)鍵是剔除附在戶(hù)籍上的勞動(dòng)用工、住房、教育等不合理的制度，平等對待新進(jìn)城落戶(hù)居民與原城鎮居民的權利和義務(wù)，逐步實(shí)現人口的自由遷徙，建立起城鄉一體的戶(hù)籍管理制度。從我國目前經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的情況看，全面放開(kāi)地(市)級以下城市和小城鎮戶(hù)籍的條件已經(jīng)成熟。省會(huì )城市、副省級城市、直轄市等特大城市，可考慮逐步地、有條件地放開(kāi)城市戶(hù)籍。
