所謂“協(xié)議拆遷”，是指經(jīng)拆遷人、被拆遷人協(xié)商一致，由拆遷人向被拆遷人支付貨幣、提供安置房屋，被拆遷人將房屋交由拆遷人拆除的拆遷方式。與征收程序相比，協(xié)議拆遷既不被限定于公益項目，也無(wú)需經(jīng)過(guò)復雜的審批程序。正因上述“優(yōu)越性”，協(xié)議拆遷近年來(lái)備受地方政府的青睞，已成為地方政府獲取土地的重要途徑。

隨著(zhù)協(xié)議拆遷這一手段被廣泛應用，因協(xié)議拆遷引發(fā)的法律糾紛也逐漸增多，如何認識協(xié)議拆遷的法律性質(zhì)已成為一個(gè)不可回避的問(wèn)題。盡管協(xié)議拆遷不同于土地征收，但協(xié)議拆遷中的拆遷人多為政府或關(guān)聯(lián)主體，拆遷人實(shí)施協(xié)議拆遷又是為了支配相應土地，這就難免使人們將協(xié)議拆遷與土地征收視為相同性質(zhì)的行為。當協(xié)議拆遷被打上“政府征地”的烙印后，人們必然會(huì )從行政行為的角度審視其合法性，但法律又未對協(xié)議拆遷進(jìn)行明確的規定，這就使協(xié)議拆遷的性質(zhì)及合法性顯得曖昧不明。

筆者所在團隊長(cháng)期專(zhuān)注于行政法律事務(wù)，曾處理過(guò)大量與協(xié)議拆遷相關(guān)的案件，藉此，筆者對協(xié)議拆遷的內涵有了較為全面、直觀(guān)的了解。因協(xié)議拆遷多發(fā)生于集體土地之上，現本文主要就集體土地上的協(xié)議拆遷展開(kāi)討論，在厘清協(xié)議拆遷中各方權利義務(wù)的基礎上對協(xié)議拆遷的法律屬性作出判斷。

一

協(xié)議拆遷不受土地征收相關(guān)法律規范的約束

有觀(guān)點(diǎn)認為協(xié)議拆遷的目的與土地征收程序相同，都是為了取得支配土地的權利，且兩者均涉及對被拆遷人的補償，故協(xié)議拆遷實(shí)質(zhì)上就是土地征收程序。對于協(xié)議拆遷的效力，應按照法律對土地征收程序的要求來(lái)判斷，如拆遷人不具備征收主體資格或在實(shí)施協(xié)議拆遷時(shí)存在未依法辦理審批手續等不符合土地征收法律規范的情形，則協(xié)議拆遷行為違法甚至無(wú)效。

筆者認為，不能因為協(xié)議拆遷與土地征收程序存在相似點(diǎn)就簡(jiǎn)單的將兩者等同起來(lái)。

在判斷某一行為的法律性質(zhì)時(shí)，可以先確定該行為所產(chǎn)生的具體權利義務(wù)，再考察相應的權利義務(wù)應受何類(lèi)法律規范調整。以協(xié)議拆遷而言，拆遷人、被拆遷人首先會(huì )就被拆遷房屋的位置、面積以及補償條件、搬遷日期等事項達成協(xié)議，該份協(xié)議確定了拆遷人、被拆遷人在協(xié)議拆遷中的一切權利義務(wù)。從協(xié)議確定的權利義務(wù)來(lái)看，拆遷人需要對被拆遷人進(jìn)行物質(zhì)補償，而被拆遷人則應將房屋交拆遷人拆除，協(xié)議內容并未涉及土地所有權的變動(dòng)。從協(xié)議訂立的過(guò)程來(lái)看，拆遷人與被拆遷人均有平等協(xié)商的權利，不存在一方對另一方的行政強制。

我們知道，土地征收程序的核心是通過(guò)行政強制手段將集體土地所有權變更為國有土地所有權。但通過(guò)上述分析可知，在協(xié)議拆遷中既不存在行政強制，更沒(méi)有涉及土地所有權的變更。因此，協(xié)議拆遷無(wú)論從形式上還是內容上均與土地征收程序存在明顯區別，兩者不屬于同一類(lèi)型的行為，更不可能根據土地征收程序的標準來(lái)判斷協(xié)議拆遷的效力。

如在（2016）蘇02民終706號陸仰州與江陰市月城鎮沿山村村民委員會(huì )房屋拆遷安置補償合同糾紛案：

一審法院就認為“本案拆遷補償安置協(xié)議書(shū)的簽訂主體為沿山村委和陸仰州，系村委與其村民之間就房屋拆遷、置換達成的平等民事主體之間的協(xié)議，且土地管理法也規定農村村民可以出賣(mài)住房，故沿山村委通過(guò)該協(xié)議書(shū)取得涉案房屋所有權、收回宅基地使用權，并不違反法律規定。至于沿山村委取得涉案房屋所有權、收回宅基地使用權后，土地是否被征收、是否用于非農建設，與本案無(wú)關(guān)，法院不予理涉?！?/blockquote>

二審法院也認為“沿山村委與陸仰州簽訂的拆遷補償安置協(xié)議書(shū)系雙方就涉案房屋拆遷、置換自愿達成的、協(xié)商一致的、真實(shí)的意思表示，該協(xié)議書(shū)合法有效。陸仰州根據土地管理法上訴認為沿山村委不具備征地拆遷的主體資格，但本案系雙方協(xié)議拆遷，法律并未禁止平等主體之間的協(xié)議拆遷行為，故本院對陸仰州的該上訴意見(jiàn)不予采納?！?/blockquote>

持相同裁判理由的還有：（2014）蘇行終字第00228號徐漢堯與鹽城市鹽都區人民政府、鹽城市鹽都區新區管理委員會(huì )房屋拆除糾紛案件，基層法院、中級法院、高級法院三級法院均認定協(xié)議拆遷系拆遷人與被拆遷人自愿協(xié)商的結果，并不適用土地征收的法律規定。由此可見(jiàn)，目前司法實(shí)踐均傾向于協(xié)議拆遷不受土地征收法律規范約束，協(xié)議拆遷中的拆遷人無(wú)需具備法律規定征收主體資格，也不需要在實(shí)施協(xié)議拆遷前辦理征地審批手續。

二/協(xié)議拆遷的法律效果是消滅原集體土地上的宅基地使用權

我們隱約知道，協(xié)議拆遷與土地使用密切相關(guān)，但如上文所言，協(xié)議拆遷并不涉及土地權屬的變更，拆遷人又是如何通過(guò)一紙協(xié)議實(shí)現其支配土地的目的？如果無(wú)法揭開(kāi)其面紗，展示協(xié)議拆遷的真正目的，就無(wú)法對協(xié)議拆遷性質(zhì)進(jìn)行準確的判斷。

筆者認為，要厘清協(xié)議拆遷背后的邏輯，我們應當先了解拆遷人通過(guò)協(xié)議拆遷直接獲取了什么樣的利益或解決了什么問(wèn)題。從表面上看，拆遷人通過(guò)協(xié)議拆遷僅僅獲得了拆除被拆遷人房屋的“權利”，但該“權利”與拆遷人所付出的貨幣及房屋是不對等的。拆遷人為實(shí)施協(xié)議拆遷投入了大量的成本，其目的顯然不僅僅是拆除房屋。

有觀(guān)點(diǎn)認為，協(xié)議拆遷雖名為拆遷，但其本質(zhì)是拆遷人與被拆遷人之間的房屋交易，且拆遷人的最終目的是土地而非房屋。拆遷人以貨幣、房屋為對價(jià)取得了被拆遷房屋的所有權，同時(shí)也取得了相應的土地使用權，拆遷人此后的拆除屬于事實(shí)行為，并不影響房屋交易的法律性質(zhì)。

筆者并不認同上述觀(guān)點(diǎn)，一是法律對農村房屋的轉讓存在嚴格限制，如將協(xié)議拆遷認定為房屋交易，有可能導致該行為無(wú)效；二是在協(xié)議拆遷實(shí)施前，被拆遷人雖合法占有被拆遷房屋下的土地，但其享有的僅僅是宅基地使用權，而不享有其他權利。鑒于拆遷人對土地的計劃用途早已超出了宅基地使用權的范圍，其所尋求的是集體土地作為建設用地的價(jià)值，宅基地使用權對其來(lái)說(shuō)毫無(wú)意義。因此，從房屋交易的角度顯然無(wú)法對協(xié)議拆遷的目的進(jìn)行合理解釋。

如上文所述，拆遷人所尋求的是集體土地作為建設用地的價(jià)值，要實(shí)現這一目的，拆遷人必須經(jīng)過(guò)集體土地所有權人的同意并經(jīng)縣級以上土地管理部門(mén)審批?！段餀喾ā返诹畻l第一款就規定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )代表集體行使所有權。因此，如拆遷人要將村集體土地用于建設，首先應當經(jīng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )同意。鑒于拆遷人往往與行政機關(guān)存在關(guān)聯(lián)甚至本身就是行政機關(guān)，其在實(shí)施協(xié)議拆遷前必然會(huì )與村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )達成默契。

但此時(shí)，拆遷人還面臨著(zhù)一個(gè)棘手的問(wèn)題，即如何處理集體土地上原有的宅基地使用權或其他有礙于建設的權利？只要土地上的宅基地使用權或其他權利仍然存在，拆遷人利用土地進(jìn)行合法建設的愿望就無(wú)法實(shí)現?！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l第三款就告訴了我們答案，因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用土地的，農村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。由該條法律規定可知，當宅基地使用權人停止使用土地后，相應的宅基地使用權可以收回，而本文所討論的協(xié)議拆遷不正屬于“停止使用土地”的情形嗎？

至此，協(xié)議拆遷的脈絡(luò )已清晰的展現在我們眼前：

拆遷人需要在集體土地上進(jìn)行建設，就必須先“消滅”土地上的宅基地使用權；為達到這一目的，拆遷人以貨幣、房屋為對價(jià)取得了被拆遷人放棄房屋的承諾；拆遷人拆除房屋并經(jīng)相關(guān)程序，宅基地使用權即歸于消滅。而在完成協(xié)議拆遷后，拆遷人自然會(huì )根據土地用途依法辦理用地手續。由此可見(jiàn)，協(xié)議拆遷是拆遷人用地計劃中至關(guān)重要的一環(huán)，其目的正是消滅原集體土地上的宅基地使用權及其他有礙于拆遷人進(jìn)行建設的權利。

三/協(xié)議拆遷游離于行政行為與民事行為之間

如果僅從協(xié)議拆遷本身所涉及的權利義務(wù)內容及其形成方式來(lái)看，將其認定為民事行為當無(wú)疑問(wèn)，如（2015）鼓民初字第5371號民事判決書(shū)中，法院就認為“所謂拆遷補償協(xié)議實(shí)際為平等主體之間訂立的合同，應受合同法的調整，而合同具有相對性……”。那么，我們在判斷協(xié)議拆遷效力時(shí)是否僅需考慮《民法通則》、《合同法》等民事法律規范，而無(wú)需審查其行政合法性？對于這個(gè)問(wèn)題應當謹慎回答。

協(xié)議拆遷往往由行政機關(guān)實(shí)施，倘若行政機關(guān)的目的在于行使行政管理職能、維護公共利益，我們就不能將其作為純粹的民事行為看待。有鑒于此，我們還必須考慮協(xié)議拆遷實(shí)施者的主觀(guān)目的。

通過(guò)上文的分析，我們已知曉協(xié)議拆遷是直接服務(wù)于用地計劃的，因此我們理所當然可以根據土地的最終用途來(lái)判斷協(xié)議拆遷的性質(zhì)。如果在相應土地上進(jìn)行的建設帶有公益性質(zhì)，并且體現了行政機關(guān)履行行政管理職能的意志，那么協(xié)議拆遷就不再是純粹的民事行為，應對其行政合法性進(jìn)行判斷。如果在相應土地上進(jìn)行的建設不帶有公益性質(zhì)，或者未體現行政機關(guān)履行行政管理職能的意志，那么協(xié)議拆遷就僅僅是普通的民事活動(dòng)，無(wú)需考慮其行政合法性。

綜上所述，協(xié)議拆遷系拆遷人與被拆遷人意思自治的產(chǎn)物，主要受民事法律規范調整。當行政機關(guān)利用協(xié)議拆遷實(shí)現其行政管理目的時(shí)，應對該行為的行政合法性進(jìn)行判斷。但無(wú)論在何種情況下，協(xié)議拆遷均不受土地征收法律規范的約束。