“十二五”時(shí)期我國糧食連年高位增產(chǎn)，農村居民收入增幅連續快于城鎮居民，城鄉收入差距持續縮小，是農業(yè)農村發(fā)展的又一個(gè)黃金期。農業(yè)發(fā)展巨大成就背后隱憂(yōu)不少：資源環(huán)境約束日益趨緊，農業(yè)生產(chǎn)成本不斷抬升，國內外農產(chǎn)品價(jià)格倒掛日趨嚴重，已經(jīng)到了迫切需要加快轉變發(fā)展方式的新階段。當前這些矛盾和困難有總量平衡方面的因素，但突出表現是結構性問(wèn)題，主要在供給側。抓住農業(yè)供給側結構性改革，就抓住了提高農業(yè)市場(chǎng)競爭力、實(shí)現可持續發(fā)展的“牛鼻子”。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，是破解農業(yè)發(fā)展難題、推動(dòng)農業(yè)闖關(guān)過(guò)坎的關(guān)鍵舉措，是促進(jìn)我國農業(yè)持續穩定發(fā)展、加快農業(yè)現代化的必然要求。著(zhù)力加強農業(yè)供給側結構性改革，實(shí)現農產(chǎn)品供求平衡由低水平向高水平躍升，是當前和今后一個(gè)時(shí)期農業(yè)農村工作的一項重要任務(wù)。
一、農業(yè)供給側結構性矛盾的突出表現
當前，我國農業(yè)發(fā)展中存在的農產(chǎn)品供求結構失衡、生產(chǎn)成本過(guò)高、資源透支利用等突出問(wèn)題，是供給側結構性矛盾的集中顯現。
一是供需結構失衡。從大宗農產(chǎn)品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國大豆進(jìn)口分別高達7140和8169萬(wàn)噸，占到當年糧食進(jìn)口的7成以上。與此同時(shí)，玉米庫存積壓較為嚴重。從品質(zhì)結構看，普通品質(zhì)的農產(chǎn)品市場(chǎng)供給充裕，甚至出現賣(mài)不上價(jià)格、滯銷(xiāo)等問(wèn)題，優(yōu)質(zhì)高端品牌的農產(chǎn)品較為緊缺。
二是生產(chǎn)成本過(guò)高。據測算，2006年以來(lái)，我國糧棉油生產(chǎn)成本年均增長(cháng)10%以上。2013年我國5種農產(chǎn)品(水稻、小麥、玉米、大豆、棉花)生產(chǎn)成本已經(jīng)全部高于其他主產(chǎn)國，畝成本差幅在20%~30%，有些品種差幅甚至超過(guò)60%。大宗農產(chǎn)品生產(chǎn)成本水平及增幅普遍高出國外，再加上人民幣升值、海運費用下降和關(guān)稅保護門(mén)檻偏低等因素疊加，導致國內主要農產(chǎn)品價(jià)格普遍高于進(jìn)口農產(chǎn)品價(jià)格，出現“洋貨入市、國貨入庫”的尷尬現象。
三是資源透支利用。土地超墾超牧、面源污染嚴重。數據顯示，2015年我國水稻、玉米、小麥化肥和農藥利用率，分別僅為35.2%和36.6%，平均比歐美發(fā)達國家相應品種化肥、農藥利用率低15%~30%左右。農業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大，競爭力不高和發(fā)展不可持續問(wèn)題非常突出。
二、農業(yè)供給側結構性改革及重點(diǎn)任務(wù)
推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，根本上是要改變現階段農業(yè)供給與人民群眾日益增長(cháng)的對高質(zhì)量農產(chǎn)品及農業(yè)多種功能需求不匹配的結構性失衡局面，解決供給結構不合理、生產(chǎn)成本高、資源透支利用的問(wèn)題，最終是要矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高全要素生產(chǎn)率，提升農業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，核心是圍繞市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，擴大有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，使農產(chǎn)品供給更加契合消費需求，更加有利于資源優(yōu)勢的發(fā)揮，更加有利于生態(tài)環(huán)境的保護，真正形成更有效率、更有效益、更可持續的農產(chǎn)品有效供給體系。農業(yè)供給側結構性改革是一個(gè)時(shí)期以來(lái)農業(yè)結構調整的“升級版”，也是當前加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的“總抓手”。
推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革是一篇涉及生產(chǎn)力調整和生產(chǎn)關(guān)系變革的大文章。既包括產(chǎn)品供給問(wèn)題，也包括服務(wù)供給問(wèn)題，不僅要滿(mǎn)足多樣化、品質(zhì)化的產(chǎn)品需求，同時(shí)還需應對農業(yè)多功能性相伴生的服務(wù)性需求。既有農產(chǎn)品生產(chǎn)本身的問(wèn)題，也廣泛涉及加工流通環(huán)節。滿(mǎn)足農產(chǎn)品終端需求，不僅要改進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)，還要改進(jìn)農產(chǎn)品加工、儲運和營(yíng)銷(xiāo)，只有把整個(gè)鏈條都搞好了，把其中的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題都理順了，才能充分釋放供給效能，提升供給體系質(zhì)量和效率。當前，推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，要突出抓好調結構、提品質(zhì)、促融合、降成本、去庫存、補短板這六項重點(diǎn)任務(wù)。
調結構，一是要優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)的品種結構。要樹(shù)立大農業(yè)、大食物觀(guān)念，念好“山海經(jīng)”、唱好“林草戲”，合理開(kāi)發(fā)各類(lèi)農業(yè)資源，統籌糧經(jīng)飼發(fā)展，大力發(fā)展肉蛋奶魚(yú)、果菜菌茶等，增加市場(chǎng)緊缺農產(chǎn)品生產(chǎn)，為消費者提供品種多樣的產(chǎn)品供給。二是優(yōu)化經(jīng)營(yíng)體系結構。在穩定完善農戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)基本格局基礎上，重點(diǎn)發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，提高農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)水平，這是推動(dòng)農業(yè)供給側結構性改革的重要抓手。既要發(fā)展土地流轉型規模經(jīng)營(yíng)，又要發(fā)展服務(wù)引領(lǐng)型規模經(jīng)營(yíng)，形成多元復合、功能互補、配套協(xié)作的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系發(fā)展格局。特別要重視扶持發(fā)展新型農業(yè)社會(huì )化服務(wù)主體，通過(guò)土地托管、代耕代種等，實(shí)現統種統收、統防統治，讓單個(gè)小農戶(hù)搭上規模經(jīng)營(yíng)的“快車(chē)”。
提品質(zhì)，就是著(zhù)力提升農產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。一方面要強化食品和農產(chǎn)品安全監管，健全從田頭到餐桌的農產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監管體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”;另一方面要適應消費升級的需要，大力推進(jìn)標準化生產(chǎn)、品牌化營(yíng)銷(xiāo)，調優(yōu)品質(zhì)，培育品牌，做大讓人信得過(guò)的品牌，以品牌擔保品質(zhì)，讓優(yōu)價(jià)激勵優(yōu)質(zhì)，提高消費者對農產(chǎn)品供給的信任度。
促融合，就是推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。要深度挖掘農業(yè)的多種功能，把農業(yè)生產(chǎn)與農產(chǎn)品加工、流通和農業(yè)休閑旅游融合起來(lái)發(fā)展，拉通全產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)，拉長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈、共享價(jià)值鏈，以工補農、以商補農、以游補農，培育壯大農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，更好滿(mǎn)足社會(huì )對農業(yè)的多樣化需求。當下，一方面要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展的好勢頭，讓農業(yè)、農村、農產(chǎn)品搭上電子商務(wù)的“無(wú)形之網(wǎng)”，連上廣闊的市場(chǎng)空間。另一方面，要抓住我國旅游消費持續升溫的良好契機，加快發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游，讓農民參與其中分享收益。
去庫存，當前的重點(diǎn)是要消化擠壓農產(chǎn)品特別是玉米庫存。玉米庫存每年需付出貸款利息和保管費用300多億元，再加上品質(zhì)陳化，損失更是驚人。必須立足當前國內外農產(chǎn)品特別是玉米市場(chǎng)價(jià)格短期無(wú)望明顯反彈的實(shí)際，權衡利弊，隨行就市消化庫存陳糧，積極支持糧食加工企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)加工轉化，把庫存潛虧變成明虧。同時(shí)，要適度調減玉米等農產(chǎn)品生產(chǎn)，控制增量，重點(diǎn)調減非優(yōu)勢區的玉米種植，切實(shí)把長(cháng)期來(lái)看不合理、不合算的產(chǎn)量減下來(lái)，促進(jìn)供求平衡。
降成本，就是著(zhù)力降低農業(yè)生產(chǎn)成本。一方面要通過(guò)控肥減藥等措施，把過(guò)去一味追求高產(chǎn)，過(guò)多追加要素投入，超過(guò)合理邊界的一塊投入降下來(lái)，減少這部分邊際不經(jīng)濟的投入。另一方面要通過(guò)大力發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)，建立健全農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系，改變農業(yè)生產(chǎn)小、散、弱的格局，實(shí)現擴大規模降成本，通過(guò)擴大經(jīng)營(yíng)規模、服務(wù)規模，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本攤薄，實(shí)現節本增效。
補短板，就是大力彌補制約農業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節。既要補農業(yè)基本建設之短，持續改善農業(yè)基礎設施，提高農業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平;又要補農業(yè)生態(tài)環(huán)境之短，加強農業(yè)資源保護和高效利用，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，擴大退耕還林還草，治理農業(yè)面源污染，推動(dòng)農業(yè)綠色發(fā)展。針對農田基礎設施薄弱這個(gè)硬傷，要持續加大建設力度，提高農業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平。生態(tài)修復和退耕還林方面，要把劃入基本農田的陡坡耕地實(shí)事求是地調出來(lái)，該退耕的退耕。探索實(shí)行耕地休耕輪作制度試點(diǎn)，讓超墾過(guò)牧的土地休養生息，讓不堪重負的地下水資源壓采回補。
三、推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革要注意的幾個(gè)問(wèn)題
(一)確保農業(yè)基礎只能加強不能削弱
推動(dòng)農業(yè)供給側結構性改革，首先要認清“三農”工作在整個(gè)經(jīng)濟供給側結構性改革中的定位和作用。當前，宏觀(guān)經(jīng)濟的供給側結構性改革，是做好經(jīng)濟工作的頭等大事，是解決經(jīng)濟領(lǐng)域突出問(wèn)題的根本之道。但推動(dòng)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，許多需要做外科手術(shù)式的調整，陣痛大、風(fēng)險高。農村是打好這場(chǎng)戰役的后方根據地，供給側結構性改革一些領(lǐng)域出現的下崗轉崗要靠農業(yè)農村來(lái)調蓄轉圜，市場(chǎng)物價(jià)穩定要靠農業(yè)平穩發(fā)展來(lái)支撐托底。如果農業(yè)出現大滑坡，整個(gè)經(jīng)濟供給側結構性改革就會(huì )陷入被動(dòng)。因此，推動(dòng)農業(yè)供給側結構性改革，決不能忽視“三農”、削弱農業(yè)。確?！叭r”穩定發(fā)展的好勢頭，給全局工作添彩不添亂，是當前和今后一段時(shí)期農業(yè)農村工作的底線(xiàn)。
(二)確保糧食產(chǎn)能穩定提高
保障國家糧食安全、穩定提高糧食產(chǎn)能是農業(yè)供給側結構性改革的基本前提和重要任務(wù)。決不能把推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革簡(jiǎn)單等同于壓縮糧食生產(chǎn)，決不能搞生產(chǎn)結構的運動(dòng)式調整。糧食一時(shí)多一點(diǎn)、少一點(diǎn)是技術(shù)性問(wèn)題，但糧食安全是戰略性問(wèn)題，決不能讓發(fā)展中的技術(shù)性問(wèn)題影響戰略性決策。在推進(jìn)農業(yè)結構性改革過(guò)程中，國家糧食安全不是要不要保的問(wèn)題，關(guān)鍵是怎么保的問(wèn)題。
這方面，一是要在保產(chǎn)能、強保障方面做文章。要實(shí)施藏糧于地，加快劃定永久基本農田，實(shí)施耕地質(zhì)量保護和提升行動(dòng)，大規模開(kāi)展高標準農田建設。要推進(jìn)藏糧于技，實(shí)施現代種業(yè)提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，把糧食生產(chǎn)的良種良法運用好、儲備好。二是要在生產(chǎn)區域布局上做優(yōu)化。推進(jìn)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區集聚，完善扶持糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)功能區的政策。要切實(shí)保住糧食主產(chǎn)區產(chǎn)能，探索劃定糧食生產(chǎn)功能區，支持糧食主產(chǎn)區建設糧食生產(chǎn)核心區，加大對主產(chǎn)區的轉移支付力度，完善利益補償機制，真正使穩定糧食生產(chǎn)、提高糧食產(chǎn)能的責任落實(shí)、舉措落地。需要注意，這一輪結構調整與以前短缺時(shí)代的調整不同，現在是主要農產(chǎn)品由過(guò)去產(chǎn)需偏緊轉向供求平衡、個(gè)別品種平衡有余下的調整，是在優(yōu)勢產(chǎn)區基本形成下的調整，不能在大品種結構上搞大折騰，不能進(jìn)行大范圍調整再平衡。區域品種結構上要穩定基本面，重在邊際調整，對生態(tài)問(wèn)題突出地區、氣候不適宜地區有計劃的搞一些退耕、休耕、輪作，促進(jìn)供求平衡的改善。
(三)推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革要堅持因地制宜
糧食主產(chǎn)區應主要圍繞“內涵式”供給結構調整展開(kāi)，主要抓好基礎產(chǎn)能建設在提升糧食品質(zhì)上下功夫。生態(tài)治理區要圍繞保護和修復生態(tài)來(lái)調整農產(chǎn)品生產(chǎn)和供給;丘陵山區要推進(jìn)陡坡耕地退耕還林還草，加快把不適宜耕種的耕地退下來(lái);地下水漏斗區要推進(jìn)輪作休耕，以水定種、以水定產(chǎn)，堅決扭轉地下水超采透支態(tài)勢。
(四)推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革要發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用
推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎性作用。農業(yè)結構調整歸根結底是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的事，必須讓市場(chǎng)導航，讓農民把舵，政府主要起護航作用，要營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，但決不能搞強迫命令和瞎指揮。政策目標設定上，要從主要追求產(chǎn)量增長(cháng)，轉到更加注重質(zhì)量、更加注重效益、更加注重生態(tài)上來(lái)。在產(chǎn)品購銷(xiāo)上，對現在實(shí)行的最低收購價(jià)格、臨時(shí)收儲等政策，根據市場(chǎng)供求關(guān)系，增加政策調節的彈性，讓價(jià)格更真實(shí)反映供需關(guān)系，發(fā)揮指引糧食生產(chǎn)供需平衡的基本價(jià)格信號功能。在農業(yè)補貼上，要提高政策效能，擴大“綠箱”支持政策實(shí)施規模和范圍。農業(yè)投入上，要做好整合提效這篇大文章，一是做好資金整合，優(yōu)化存量;二是做好投入機制轉化，通過(guò)引導資金、貼息、擔保、設立基金等方式，吸引更多社會(huì )資本投入農業(yè)農村。
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