現階段，南海問(wèn)題主要可以被視為領(lǐng)土爭端問(wèn)題，涉及中國與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊這些國家以及臺灣地區。就暗礁和海域問(wèn)題，菲律賓在海牙常設仲裁法院上對中國提起了訴訟，該仲裁結果引發(fā)了極大的國際關(guān)注。但同一時(shí)間發(fā)生的中國海警與越南漁民碰撞的事件卻在很大程度上被忽視了。據河內報道，兩艘中國快艇在存在爭議的西沙群島附近擊沉了一艘漁船。顯而易見(jiàn)，現階段漁業(yè)也可能被視作引起領(lǐng)土爭端的因素之一。不過(guò)，這一由沿岸各國彼此沖突的領(lǐng)土與專(zhuān)屬經(jīng)濟區聲索及漁業(yè)相關(guān)重大經(jīng)濟利益引發(fā)的錯綜復雜的敏感局面卻有可能因此得到解決。漁業(yè)為該地區加強合作提供了可能性。由此也可將雙方的領(lǐng)土爭端置于新的語(yǔ)境之中，從而使得局勢有所緩和。
許多觀(guān)察人士沒(méi)有想到的是，海牙常設仲裁法院明確地駁回了中國對所謂“九段線(xiàn)”以?xún)群Ｓ蛩鲝埖摹皻v史性”權利，并且認為該主張違背了目前有效的國際海洋法。此外，法官還認為，中國在菲律賓專(zhuān)屬經(jīng)濟區內擴建暗礁乃至人工島嶼以及開(kāi)展非法漁業(yè)的行為嚴重侵犯了菲律賓的合法領(lǐng)土要求。但不容忽視的是，這份明晰的裁決將無(wú)助于改變南海錯綜復雜的局勢。雖然裁決對雙方均具有約束力，但也幾乎不可能強制雙方違背自身意愿執行該裁決。因此，早在訴訟開(kāi)始時(shí)中國便表示，不會(huì )接受法庭的裁決。正如所預期的，中國外交部也發(fā)言表示該裁決是“無(wú)效的，沒(méi)有拘束力”。
包括菲律賓在內的其他沖突各方的審慎反應都表明，他們深知自身力量與鄰近大國對比懸殊。他們在經(jīng)濟上過(guò)于依賴(lài)中國，而難以將與中國對抗作為現實(shí)可行的政策選項。這一裁決也并未改變以下事實(shí)：無(wú)論是中國，還是該地區的其他國家，都沒(méi)有興趣將軍事行動(dòng)進(jìn)一步升級。合乎邏輯的是，在新當選總統羅德里戈·杜特爾特領(lǐng)導下的菲律賓政府對法庭的裁決作出了克制的評價(jià)。菲律賓政府還希望派前總統拉莫斯前往北京，作為開(kāi)啟會(huì )談的特使。中國現階段同樣仍對雙邊談判有所期待。此外，中國領(lǐng)導人還強調要達成爭端解決機制協(xié)議、建立相應機構、加強合作、共同開(kāi)發(fā)資源。南海沖突中的經(jīng)濟因素可能會(huì )在談判中占據重要地位。
石油資源及捕魚(yú)權爭端
南海緊張局勢迄今為止已持續數年，關(guān)于這一問(wèn)題的爭論主要表現為兩個(gè)方面：一方面是相互沖突的領(lǐng)土爭端以及中美兩國之間的地緣政治角逐;另一方面是迄今尚未被開(kāi)發(fā)的潛在油氣資源。美國能源署最近公布的統計數據預測，南海海域可能蘊藏著(zhù)約110億桶石油和190萬(wàn)億立方米天然氣。相比之下，根據歐佩克的估測，僅僅沙特阿拉伯的石油儲量就達到了2700億桶，沙特政府則估計他們的石油儲量達7000億桶。還有一些礦床位于南海深海地區，為滿(mǎn)足開(kāi)采要求，高額且具有風(fēng)險的投資是必不可少的。
圍繞著(zhù)有關(guān)各方相互沖突的漁業(yè)權聲索展開(kāi)談判，才是當下應對潛在沖突升級的更加現實(shí)、也更為重要的對策。在此背景下，印度尼西亞總統佐科·維多多宣稱(chēng)“非法捕魚(yú)”就是一種戰爭，并在其專(zhuān)屬經(jīng)濟區內擊沉和扣押了數十艘鄰國漁船。越南海岸警衛隊也扣押了中國的“非法”漁船。不久之前，馬來(lái)西亞也約見(jiàn)了中國大使，聲稱(chēng)中國漁民入侵了馬來(lái)西亞海域。另一方面，中國海警也撞擊了在中國“傳統捕魚(yú)區”逗留的菲律賓和越南漁船。
海岸警衛隊和“漁業(yè)民兵”的升級
沖突各方都在很大程度上升級了各自的海岸警衛隊。此外，對南海十分關(guān)注的北京也宣稱(chēng)要對海警進(jìn)行擴建和現代化改進(jìn)。到目前為止中華人民共和國已經(jīng)擁有了世界上最大的海巡船隊。其海上安保船只的數量比周邊國家海上安保船只的總數還要多，且其中很多船只都配備了槍支，有些甚至還是炮艦。排水量12000噸位的新船型3901號比大部分驅逐艦都還要大。中國的鄰國也小規模地提升了他們的能力。自2014年開(kāi)始，越南從美國和日本購入了更多新型巡邏船，用作其海岸護衛隊的裝備。馬來(lái)西亞和印度尼西亞也是如此。菲律賓公布了它的計劃，他們將會(huì )盡可能迅速地將海岸護衛隊的船只增加到100艘以上。他們可能得到了來(lái)自日本、美國和法國的戰艦供應。
此外，值得注意的是，“私人”漁船的船員和相關(guān)的海岸護衛隊也在加強合作，以維護漁場(chǎng)權利。對此，美國國防部提到了中國的“漁業(yè)民兵”(即“小藍人”)，這支得到了政府直接支持的隊伍可以在軍民之間的灰色地帶采取行動(dòng)，而又不至于達到軍事沖突的程度。報道稱(chēng)，在南沙群島爭議地區行動(dòng)的中國漁民可以得到當地政府高達三萬(wàn)美元的補貼。他們很可能與中國海警有定期聯(lián)系。中國漁船與印度尼西亞海岸警衛隊多次直接對峙時(shí)的情況就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。印度尼西亞海岸警衛隊的船只遭到了撞擊，而中國漁民則受到了保護，免于被逮捕。越南、馬來(lái)西亞和菲律賓的官方媒體均對類(lèi)似事件進(jìn)行過(guò)報道。評論人士在提及中國的“捕魚(yú)、保護、爭奪和占有”策略時(shí)表示：首先，中國漁民會(huì )在本國海警的保護之下有針對性地往爭議地帶推進(jìn)，以對周邊國家的聲索提出質(zhì)疑。緊接著(zhù)，中國海警頻繁的巡邏便會(huì )在實(shí)際上控制該海域。
雖然很多類(lèi)似事件確實(shí)有據可查，但成千上萬(wàn)的中國漁船是否都充當了正規海警和海軍的先頭部隊，仍然存在爭議。此外，漁民和海警合作也不完全是中國特有的現象。中國的鄰國，特別是印度尼西亞和越南，也一樣在加強爭議海域中漁民和警衛隊的合作，試圖通過(guò)這種方式兌現他們的權利聲索。例如，通過(guò)修改法律，如今越南海岸警衛隊可以對“非法入侵者”采取武力手段。但目前為止還不清楚，該法律是否只適用于越南領(lǐng)海，還是對越南的專(zhuān)屬經(jīng)濟區同樣適用。印度尼西亞和菲律賓也在不斷地驅離、扣押甚至擊沉中國的漁船。
漁業(yè)經(jīng)濟和食品保障
這些事態(tài)的發(fā)展都充分說(shuō)明了漁業(yè)在南海沖突中扮演了怎樣的核心角色。規模越來(lái)越大的捕魚(yú)船隊在南海來(lái)回航行，尋找著(zhù)日益減少的魚(yú)群，而這對周邊國家和地區居民的經(jīng)濟和食品保障是非常重要的。每年約有1000萬(wàn)噸魚(yú)從這里捕撈上岸。由于大規模的非正規漁業(yè)(不合法、未經(jīng)報告、不受管制)的存在，實(shí)際的捕撈數量可能還要多得多。數十年來(lái)，商業(yè)漁船經(jīng)常采取拖網(wǎng)數公里的方式來(lái)捕魚(yú)，使沿海地區各種魚(yú)類(lèi)的種群都面臨嚴重的枯竭危險，而漁民的收入也大幅下降。因此，捕魚(yú)船隊日益頻繁地進(jìn)入南海中心的爭議海域。聯(lián)合國相關(guān)文件顯示，該地區是全球過(guò)度捕撈最嚴重的海域之一。在自然漁業(yè)資源收縮的同時(shí)，人們的需求卻在不斷上升。以中國為例，自1990年代起漁業(yè)產(chǎn)品的消耗量就以高于10%的速度在增長(cháng)。
2013年中國大陸人均漁業(yè)產(chǎn)品消費量達到38千克，這比全球平均水平高出一倍。該國漁業(yè)產(chǎn)品消費總量是世界上最高的。聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織相關(guān)數據顯示，全球捕撈的漁業(yè)產(chǎn)品中超過(guò)20%都被中國大陸所消費。在該國，漁業(yè)產(chǎn)品所提供的蛋白質(zhì)占動(dòng)物蛋白質(zhì)攝取總量的22%以上;而鄰國的該項數值甚至能達到中國的三倍之高(見(jiàn)表1)。
南海漁業(yè)的經(jīng)濟價(jià)值
除食品保障以外，漁業(yè)部門(mén)重要的經(jīng)濟意義也應引起重視。據估算，約有150萬(wàn)艘漁船前往這里捕魚(yú)。沿岸各國漁業(yè)部門(mén)的直接貢獻雖然只占該國國內生產(chǎn)總值的1%至3%(越南除外，該項數值達到10%)，但是這些數據并沒(méi)有考慮到國內的深加工工業(yè)。漁業(yè)部門(mén)提供了數以萬(wàn)計的工作崗位，特別是在沿海地區。例如，在菲律賓有150萬(wàn)人從事漁業(yè)工作，在印度尼西亞這一數值甚至達到640萬(wàn)。全球最多的漁民來(lái)自中國，數量達到1300萬(wàn)。另外，該國還擁有世界上最大的捕魚(yú)船隊，無(wú)論在噸位還是在漁船數量上，都是如此。文萊是唯一一個(gè)漁業(yè)部門(mén)在經(jīng)濟方面的地位可以忽略不計的沿岸國家，該國的經(jīng)濟在很大程度上依賴(lài)于海上石油生產(chǎn)。
此外，亞洲的漁業(yè)產(chǎn)品供應占全球所有水產(chǎn)品供應的三分之一。1990年至2013年間，南海爭端各國及地區的漁業(yè)產(chǎn)品出口量急劇上漲。印度尼西亞的漁業(yè)產(chǎn)品出口量從20萬(wàn)噸上漲到了超過(guò)70萬(wàn)噸，菲律賓從遠低于10萬(wàn)噸增加至25萬(wàn)噸，臺灣和馬來(lái)西亞的出口則翻了一番，越南的出口量甚至增至原來(lái)的九倍。在同一時(shí)間段內，中國大陸漁業(yè)產(chǎn)品的出口量從20萬(wàn)噸增長(cháng)到了300萬(wàn)噸，為世界之最。2013年中國的漁業(yè)產(chǎn)品出口額為200億美元。值得注意的是，在這一時(shí)間段內，盡管中國和越南養殖的漁業(yè)產(chǎn)品占了出口總量的相當一部分，但大部分出口的漁業(yè)產(chǎn)品依舊是從海中捕撈的。
對于南海周邊國家與地區而言，漁業(yè)絕不只有至關(guān)重要的經(jīng)濟價(jià)值。由于與食品保障問(wèn)題緊密相關(guān)，漁業(yè)就和農業(yè)一樣具有政治影響力，由此獲得了比其經(jīng)濟價(jià)值更加重要的地位。1982年的聯(lián)合國海洋法公約使得情況變得更為復雜。依據此公約，沿海國家需劃定本國的專(zhuān)屬經(jīng)濟區，對于專(zhuān)屬經(jīng)濟區內部包括魚(yú)類(lèi)和其他海洋動(dòng)物在內的自然資源，有唯一的開(kāi)發(fā)權。這樣，捕撈權就與領(lǐng)土權、海洋權聯(lián)系在一起。再加上南海公共物品的不足，便導致周邊國家蜂擁至南海漁場(chǎng)，如今這片海域交織著(zhù)周邊各國之間的各種沖突。
中國漁業(yè)尤其為近年來(lái)的經(jīng)濟成就付出了代價(jià)。捕撈率和出口率的急速增長(cháng)帶來(lái)的后果是中國臨近海域遭到過(guò)度捕撈。面對近海魚(yú)類(lèi)總量的不斷減少，越來(lái)越多的中國漁民被迫選擇南海的漁場(chǎng)。因此，在這些爭端區域沖突發(fā)生得越來(lái)越頻繁。
合作的新方式：漁業(yè)管理與海洋學(xué)研究
由于南海的領(lǐng)土紛爭不斷加劇，爭端各方的合作意愿明顯降低了，但這并不意味著(zhù)完全不存在合作的可能性。不論是以前，還是現在，南海的環(huán)境保護、可持續性漁業(yè)和海洋學(xué)研究等領(lǐng)域一直存在著(zhù)一系列不為人關(guān)注的雙邊和多邊合作方式。全球層面上，自1990年代起，各方簽訂了許多以保護海洋資源為目標的多邊條約，其中也涉及了南海區域。聯(lián)合國1995年通過(guò)了《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》。隨后，在區域層面上，各方于2000年又簽訂了《中西部太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群養護和管理公約》。這些條約的主要目標是保障對利潤豐厚的金槍魚(yú)群的捕撈具有可持續性。2002年至2008年間，聯(lián)合國與南海周邊各國一道發(fā)起了“南海項目”，該項目的主要目標是保護近海海域，防止過(guò)度捕撈和海洋污染。所有簽字方必須就自己的海洋保護活動(dòng)撰寫(xiě)周期性報告，以此為基礎建立一個(gè)公開(kāi)的數據庫。參與各方定期會(huì )面，來(lái)增強防止區域性海洋污染和過(guò)度捕撈的意識。當然，條約采取的是自愿原則。對于簽字方是否落實(shí)該條約，沒(méi)有任何文件可以進(jìn)行問(wèn)責。同樣地，如果簽字方無(wú)視條約內容，那么也沒(méi)有機構對此進(jìn)行制裁。
近年來(lái)達成的其他雙邊和多邊協(xié)定還包括印度尼西亞、馬來(lái)西亞和菲律賓在世界自然基金會(huì )支持下達成的《蘇祿-蘇拉威西海洋生態(tài)區規劃》。該規劃的重要目標在于劃出共同的保護區域，禁止炸藥捕魚(yú)等非法方式，主要通過(guò)執法機構的密切合作和定期巡邏來(lái)進(jìn)行監管。
另一方面，中國和越南將北部灣作為其領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟區的分界線(xiàn)。此外，他們還創(chuàng )建了一個(gè)“漁業(yè)合作體系”來(lái)共享當地的魚(yú)類(lèi)資源，該體系以“漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì )”為主導。該委員會(huì )由兩國代表組成，負責制定必要的環(huán)境保護措施，并確定在各自專(zhuān)屬經(jīng)濟區內的捕撈率。而且，兩國的海警每年舉行一次共同巡邏，打擊非法捕魚(yú)行為。另外，自2006年起河內與北京共同估算北部灣的魚(yú)類(lèi)總量。盡管兩國漁業(yè)經(jīng)濟的巨大差距導致雙方的捕撈率不同，但目前為止兩國仍然在遵守著(zhù)這一協(xié)定。2013年，中國與越南又設立了一條漁業(yè)熱線(xiàn)。當一國攔截對方的漁船時(shí)，該國必須在48小時(shí)之內就此事通知對方。2015年菲律賓與臺灣地區達成了類(lèi)似的協(xié)議，原因是菲律賓海岸警衛隊和臺灣漁民的相撞導致臺灣漁民死亡。該協(xié)議對執法機構間的合作作出了規定，確?？焖偾卜当豢垩旱臐O民。此外，馬來(lái)西亞和印度尼西亞自2015年起也開(kāi)始共同巡邏，打擊非法捕魚(yú)行為。
除此之外，還有一些在海洋學(xué)研究方面進(jìn)行雙邊合作的例子。例如，越南和菲律賓在1994年便建立了“海洋科學(xué)聯(lián)合科考隊”，共四次研究考察并搜集了大量關(guān)于南海部分海域自然資源的數據。迄今為止，還沒(méi)有哪項研究是涵蓋了整個(gè)南海的——這樣的研究項目可能為爭端各國與地區提供一個(gè)建立信任的合作平臺，該研究項目本身還可以為以證據為基礎的資源管理提供研究基礎。
通過(guò)共同管理漁業(yè)來(lái)“重新定義”沖突的可能性
現在解決南海問(wèn)題的努力主要集中在如何貫徹落實(shí)國際海洋法上。主要由于海牙常設仲裁法院的裁決，目前沖突各方的認知與行為專(zhuān)注于司法方面。但認為這一明確的裁決將有望導致沖突發(fā)生轉變乃至終結，似乎還為時(shí)過(guò)早。一方面，眾多島嶼、環(huán)礁、暗礁和巖石的主權歸屬這一爭論的核心問(wèn)題不在海牙常設仲裁法院的司法管轄之下;另一方面，國際法院處理的這一沖突遵循的是“全有或者全無(wú)”的零和邏輯，這一邏輯的根源在于沖突各方所認定的歷史上的權利與聲索各不相同。
任何人要是只透過(guò)海牙裁決的棱鏡尋找沖突的解決方案，不僅有高估國際法對于有效管理南海問(wèn)題作用的風(fēng)險，而且還會(huì )忽視沖突的多面性。這一沖突不僅是關(guān)于島嶼、暗礁和巖石等領(lǐng)土的爭奪，還關(guān)系到中美兩國間日趨激烈的地緣政治角逐，而且還涉及海洋資源的開(kāi)發(fā)。值得一提的是，迄今為止激烈的爭議所涉及的大多數都是漁船而非軍艦。漁場(chǎng)開(kāi)發(fā)早就成為了爭端的催化劑，并且經(jīng)常與其他爭論點(diǎn)——尤其是海洋權利聲索——交織在一起。這種交織的局面給沖突管理帶來(lái)了艱巨的挑戰。
當然，漁業(yè)也為解決沖突提供了些許機會(huì )，這些機會(huì )迄今為止還未被加以利用。漁業(yè)資源具有跨國性且儲備有限，同時(shí)在食品保障和提供工作崗位方面，漁業(yè)對所有南海周邊國家及地區都發(fā)揮著(zhù)重要作用。這兩個(gè)方面為爭端各方提供了合作的可能。畢竟，無(wú)論是海洋生態(tài)系統，還是其中的魚(yú)群種類(lèi)，都與專(zhuān)屬經(jīng)濟區、九段線(xiàn)或是歷史領(lǐng)土無(wú)關(guān)。越發(fā)嚴重的過(guò)度捕撈——根據預測，在不長(cháng)的時(shí)間之內便將導致魚(yú)群總量萎縮——可能對所有相關(guān)方在各個(gè)方面都構成危害。領(lǐng)土主權的爭端遵循零和邏輯，因而就會(huì )產(chǎn)生輸贏(yíng)兩方。當只涉及南海中十分重要的自然資源時(shí)，這種邏輯當然就不適用了。無(wú)論爭端的哪一方都無(wú)法獨自持久地保護或者使用這些重要的自然資源。為了終結沖突不斷升級的趨勢，并尋找新的合作途徑，必須將這場(chǎng)沖突置于新的語(yǔ)境之下：遠離主權聲索和法律定位，關(guān)注海洋及其資源保護這樣的共同利益。此外，人們還可以借鑒漁業(yè)管理和海洋法研究方面的合作經(jīng)驗，它們的共同之處就在于將國家主權問(wèn)題排除在外，同時(shí)著(zhù)重強調南海作為各方共同的生活區域和經(jīng)濟區域的價(jià)值。
由此，與務(wù)實(shí)合作相關(guān)的科學(xué)與技術(shù)性問(wèn)題便成為重點(diǎn)。例如，可以就在有爭議的南沙群島周邊建立一個(gè)“海洋和平公園”展開(kāi)討論。這樣一個(gè)由多方建立并運營(yíng)的公園有可能實(shí)現可持續地管理現有資源這一目標，當然前提是擱置目前的爭端?？梢园凑找延械募t海、南極或者加拿大和美國邊境的模式來(lái)建立該公園。鑒于南海爭端極其復雜，只有當打破漁業(yè)問(wèn)題與神圣不可侵犯的領(lǐng)土和海洋主權聲索問(wèn)題的聯(lián)系，從而打破這背后的零和邏輯之后，建立“和平公園”才可能成為現實(shí)。當然，不可避免的是，各方首先要將領(lǐng)土要求擱置一旁。
有人建議德國和歐盟更加深入地參與現有的關(guān)于漁業(yè)管理和海洋研究的區域性合作。必要時(shí)德國和歐盟也可以傳授一些相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗與專(zhuān)業(yè)知識，例如如何通過(guò)建立區域機制來(lái)阻止不具備可持續性的漁業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)商進(jìn)入市場(chǎng)。
(相關(guān)簡(jiǎn)介：Felix Heiduk，德國國際與安全事務(wù)研究所(SWP)副研究員。本文原為德語(yǔ)文章，于2016年7月發(fā)表于德國國際與安全事務(wù)研究所網(wǎng)站(網(wǎng)址為http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A51_hdk.pdf)。由華中科技大學(xué)德語(yǔ)系碩士研究生李曉書(shū)、熊姣翻譯。)
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