我國的基層治理中存在一個(gè)有趣的現象，即政府部門(mén)尤其是地方政府雇傭了大量的編外人員。那么，為什么會(huì )出現如此大規模的非正式人員？這樣一個(gè)介乎于普通民眾和正式官僚體系之間的模糊地帶是如何形成的？在新近發(fā)表的《地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例》一文中，對外經(jīng)濟貿易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院的葉靜對上述問(wèn)題進(jìn)行了回答。
正式編制人員的缺乏
從既往的研究看，對于大量編外人員的存在，一個(gè)最直接的解釋就是正式編制人員的缺乏。編制是用來(lái)創(chuàng )建或取消職位的一套體系，它指的是所有官方創(chuàng )設的職位，但不涉及官員任命等其他人事權限。改革開(kāi)放以后，編制常被作為機構改革和精簡(jiǎn)人員的工具，即通過(guò)削減政府機構人員編制來(lái)消除冗員、裁并和調整機構。但這種以人員精簡(jiǎn)為硬性規定的行政改革帶來(lái)了一些問(wèn)題：一方面是機構改革分流的未必是冗員，反而是可以辦事的人員；另一方面由于編制在改革開(kāi)放之后主要功能是控制政府規模，這就限制了它在創(chuàng )設政府機構職位方面應有的作用。與此同時(shí)，社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展使得政府職能在不斷擴張，對人員的需求增大，因此各級政府只能雇傭編外人員來(lái)彌補編制內人員不足帶來(lái)的問(wèn)題。
既然如此，為什么中央政府不多增加各級政府編制呢？一些學(xué)者指出這是基于財力的考慮。編制核定需要考慮財力的規模，控制編制可有助于緩解財政收入緊缺。新中國歷史上多次的精兵簡(jiǎn)政都是出于這個(gè)目的。葉靜認為這種解釋具有一定的合理性：在中國政府財力比較緊張的時(shí)候，編制體系自然是限制政府規模的有效工具。然而，她也指出，從20世紀90年代中期開(kāi)始，全國財政收入和中央政府財政收入都有了大幅增長(cháng)，中國政府早已不是一個(gè)弱政府，因此財力已經(jīng)不是限制政府編制規模的最主要原因。
作者進(jìn)而提出的問(wèn)題是：從邏輯上說(shuō)，嚴格控制的編制體系在政府職能擴張的情況下會(huì )帶來(lái)兩種可能的結果：或是地方政府編外人員擴張，或是由于人手不夠導致政府職能崩潰。那么為什么在現實(shí)中出現了前一種結果而非后者？是什么因素使得地方政府編外人員擴張成為可能？
地方軟財政支出
通過(guò)對某富?？h公安部門(mén)編制外人員隊伍的研究，葉靜發(fā)現，地方政府在用人方面的預算是非常靈活的，這種靈活的預算財政支出是地方編制外人員能夠擴張的重要原因。
20世紀90年代以來(lái)，中國財政體系在收入和支出方面呈現出截然不同的特征。財政收入方面，以分稅制為代表的制度變遷使得中央政府征得越來(lái)越多的財政收入，而地方政府財政征收的比例和自由度（以預算外收入為代表）則大大減小。然而，這并不意味著(zhù)由地方政府經(jīng)手的財政資源變少了，因為地方政府依然承擔了大量的公共職責，通過(guò)爭取上級轉移支付、轉讓土地、招商引資等方式，中國地方政府依然掌握著(zhù)大量財政資源，并在這些資源的分配中起到關(guān)鍵的作用。雖然這種分配以財政預算支出的方式進(jìn)行，但事實(shí)上得不到有效約束。
正如王紹光和馬駿（2014）指出的那樣，一個(gè)問(wèn)題是部門(mén)通過(guò)“編制”預算的方式對資金有著(zhù)事實(shí)上的使用權，另一個(gè)問(wèn)題在于預算監督還很不到位?，F有研究常常指出中國地方政府存在軟財政約束，指的是地方政府的財政收入并不受到預算的限制（Ong，2012；周雪光，2005)。其實(shí)在財政支出方面，地方政府的行為同樣也是軟性的。財政部門(mén)和人大立法部門(mén)無(wú)法對地方政府的財政支出行為施加硬性約束，經(jīng)費使用部門(mén)和地方領(lǐng)導對財政支出有著(zhù)事實(shí)上的決定權。這種軟財政支出行為給編外人員擴張創(chuàng )造了極大空間。編外人員每年的增量、工資待遇以及人數總量都不受財政部門(mén)和人大的實(shí)質(zhì)性約束，而直接取決于用人部門(mén)需求和地方主要領(lǐng)導的態(tài)度。
研究的局限
在文章最后，葉靜也指出了自己研究的局限。受限于所使用的個(gè)案研究的方法，研究不能回答跨區域和跨部門(mén)的差異問(wèn)題。經(jīng)濟發(fā)達地區是否比經(jīng)濟落后地區在人事管理方面更為靈活，原因何在？在同樣經(jīng)濟發(fā)達的省市，為什么有的省市編外人員比例更高，是因為該地方政府財政支出靈活性更高么？在同一個(gè)地區不同部門(mén)使用編外人員的比例也是不一樣的。為什么會(huì )出現這種差異？這些問(wèn)題都有待進(jìn)一步的實(shí)證研究。
介紹文獻
葉靜.(2016).地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例.社會(huì )學(xué)研究,(1),146-167.
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