中圖分類(lèi)號: F4 文獻標識碼B 文章編號1673- 4637( 2006) 06- 0055- 03 由于各國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不同, 水資源賦存條件不同, 因此各國實(shí)行的水價(jià)制度也不相同。通過(guò)對美、加、英、法水價(jià)制度進(jìn)行國際比較分析, 歸納出4 國水價(jià)制度的共性特征, 可為我國水價(jià)制度建設提供有益的啟示。 1 美、加、英、法4 國水價(jià)制度的比較分析 1.1 水價(jià)制度管理權限清晰 水價(jià)管理權限與水資源管理制度是密不可分的。雖然4 國市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育比較成熟, 但在供水機構管理和水價(jià)政策上, 既按市場(chǎng)經(jīng)濟規律辦事, 又以不同的方式對水價(jià)進(jìn)行宏觀(guān)調控, 統一管理水資源。 美國的水資源開(kāi)發(fā)利用及管理, 由聯(lián)邦政府、州政府及地方機構3 級負責, 各級的管理權限十分明確。美國沒(méi)有統一的水價(jià)審批機構, 水價(jià)一般由供求雙方協(xié)調制定。加拿大聯(lián)邦政府只對其直接管轄地區的水資源管理負責, 直接制定這些地區的水價(jià)標準, 除此之外, 水資源價(jià)格主要由各省和地方政府負責, 聯(lián)邦政府在其中只起宏觀(guān)指導作用。英法的水資源管理由主管部門(mén), 如環(huán)境部和其下屬的各級管理機構, 包括流域機構等, 直到供水公司進(jìn)行管理, 但沒(méi)有分部門(mén)管理的交叉現象。英國盡管供水行業(yè)已部分私有化,可由供水公司直接定價(jià), 但政府通過(guò)由水務(wù)辦公室制定價(jià)格限制的手段來(lái)實(shí)現宏觀(guān)調控。法國水資源管理主要是按流域實(shí)行統一管理, 水價(jià)政策的制定是在國家宏觀(guān)指導下, 通過(guò)各流域委員會(huì )與用水戶(hù)協(xié)商, 確定水費和污染稅費標準, 并由各流域委員會(huì )的執行機構——水務(wù)局負責向用戶(hù)征收。 1.2 水價(jià)構成真實(shí)合理 水價(jià)構成是否合理對水資源的優(yōu)化配置起著(zhù)重要作用。美、加、英、法4 國在水資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí),都十分重視對地下水資源的保護和開(kāi)發(fā)水資源對環(huán)境的影響, 重視水資源的可持續利用和社會(huì )的可持續發(fā)展, 對開(kāi)采地下水資源收取水資源費, 對污水排放收取污水處理費。 如英國污水處理已成為整個(gè)供水系統的一部分,將排放污水費用作為水費的組成部分, 統一由水務(wù)公司收取, 并明文規定排污費必須用于污水處理和環(huán)境保護。法國水價(jià)也包含對資源費用、排污費用的征收,排污費的標準取決于污染物質(zhì)排放的數量, 不同地區、不同流域的居民交納的排污費各不相同。 1.3 水價(jià)保證成本回收 由于各國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不同, 水資源條件不同, 水價(jià)定價(jià)的原則與定價(jià)模式也不盡相同, 水價(jià)制定保證供水成本回收是4 國的共同特點(diǎn)。 美國制定水價(jià)總的原則是不以盈利為目的, 但要保證水利工程投資回收和工程運行維護管理、更新改造所需的開(kāi)支。加拿大實(shí)行新的水政策后, 按完全成本計價(jià)要求定價(jià), 保證供水成本回收, 政府補貼逐年減少。英、法2 國的供水部門(mén), 無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng),其價(jià)格的制定必須首先保證收回成本, 一般均有盈余,私營(yíng)公司均有利潤。英法2 國在決定投資水利工程時(shí),首先考慮的是如何收回投資成本和利息。通常由投資者、供水公司和用戶(hù)代表協(xié)商提出一個(gè)合理可行的水價(jià)方案, 共同簽署合同, 用戶(hù)能承受水價(jià)標準后才開(kāi)工建設新的水利工程。 1.4 水價(jià)執行規范透明 美國水利工程水費按月、季或半年征收1 次, 灌溉用水按用水量或灌溉面積收費, 生活用水主要按水表計量收費。加拿大供水單位與用水戶(hù)簽訂合同, 用合同相互約束, 并有相關(guān)的法律作保證。英國水務(wù)公司根據水表計量的用戶(hù)實(shí)際用水量收取水費。法國供水和收費管理大多數采用出租合同和轉讓合同的委托管理方式。 美國和加拿大水價(jià)一般較為穩定, 年度調整幅度不大。英國的水價(jià)調整一方面根據市場(chǎng)需求和經(jīng)濟運行狀況; 另一方面根據供水單位的投資變化, 如提高服務(wù)標準或擴建工程等, 以便更好地反映成本的變動(dòng)。 法國近年來(lái)因為滿(mǎn)足歐盟提出的供水水質(zhì)標準, 以及回收新上工程投資的需要, 水價(jià)也做過(guò)多次調整, 但調整中注意充分聽(tīng)取用戶(hù)的意見(jiàn)。政府通過(guò)召集用戶(hù)代表及供水單位代表, 3 方協(xié)商后靈活而又合理地定價(jià), 對水價(jià)的調整, 國家通常要考慮通貨膨脹水平和社會(huì )承受能力進(jìn)行宏觀(guān)指導。英法2 國供水單位的經(jīng)濟運行、財務(wù)收支狀況包括投資利潤、運營(yíng)盈虧等,每年除要向主管部門(mén)上報外, 還要向用戶(hù)公布。向用戶(hù)收費的賬單非常詳細和明晰, 便于用戶(hù)了解和監督。公司和政府主管部門(mén)都非常重視用水協(xié)會(huì )的意見(jiàn), 對于用戶(hù)提出的對服務(wù)和收費有關(guān)投訴及時(shí)做出反饋并拿出解決問(wèn)題的方案。 1.5 引入市場(chǎng)定價(jià)機制 自由市場(chǎng)經(jīng)濟模式強調市場(chǎng)經(jīng)濟主體按市場(chǎng)規律開(kāi)展自由競爭, 通過(guò)市場(chǎng)配置自然資源, 政府主要通過(guò)制定和實(shí)施一系列的經(jīng)濟政策及法律, 保證競爭秩序和市場(chǎng)活動(dòng)的運行。 美國是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟模式的典型國家。在美國,水權作為私有財產(chǎn), 可以自由轉讓, 但在轉讓程序上類(lèi)似于不動(dòng)產(chǎn)的轉讓, 一般需要有一個(gè)公告期。加拿大供水企業(yè)按工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理, 政府建立可交易的水權制度, 并準許用市場(chǎng)機制分配水權。英國英格蘭和威爾士水工業(yè)私有, 水務(wù)公司按水務(wù)管理辦公室規定的水價(jià)上限范圍制定水價(jià)標準, 政府對水價(jià)標準進(jìn)行宏觀(guān)調控。法國水價(jià)管理中市鎮可將供水管理交給私人公司并簽訂長(cháng)期合同進(jìn)行管理。目前水市場(chǎng)建立與水權交易在發(fā)達國家受到不同程度的重視, 許多發(fā)展中國家也在探索建立水市場(chǎng), 允許水權交易, 建立市場(chǎng)定價(jià)機制。 2 建設中國水價(jià)制度建議 從水價(jià)的管理權限、水價(jià)構成要素、水價(jià)定價(jià)模式和水價(jià)執行與調整4 個(gè)緯度對美、加、英、法4 國的水價(jià)制度進(jìn)行了對比分析; 以此為基礎, 我們對于中國的水價(jià)制度建設有如下幾點(diǎn)建議。 2.1 建立合理的水價(jià)形成機制 (1) 水價(jià)形成基礎必須合理。水資源價(jià)值決定水價(jià)要反映水資源的稀缺狀況, 要體現“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)負擔”的原則, 將水資源價(jià)值體現在水價(jià)中,將水資源開(kāi)發(fā)利用中產(chǎn)生的外部性體現在水價(jià)中, 由最終消費者承擔。水價(jià)構成必須反映供水的全部機會(huì )成本, 還應包含水資源費用和排污收費。水價(jià)中還必須包含合理的利潤, 使供水企業(yè)不僅能夠補償成本,而且還能保證供水企業(yè)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。 (2) 水價(jià)價(jià)格水平必須合理。水價(jià)定價(jià)是充分考慮影響水價(jià)的因素, 這包括自然因素、經(jīng)濟因素和社會(huì )因素; 同時(shí)還要考慮水資源承載能力、用戶(hù)需求量及用戶(hù)的承受能力、供水企業(yè)的成本回收, 社會(huì )目標等多種因素, 在促進(jìn)水資源開(kāi)發(fā)的同時(shí), 保護用水戶(hù)的利益, 并實(shí)現預期的社會(huì )效益目標。 (3) 水價(jià)形成過(guò)程要合理。水價(jià)制定與調整中實(shí)行民主協(xié)商制度, 增加水價(jià)制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費者3 方組成流域和城市的水務(wù)委員會(huì ), 進(jìn)行民主協(xié)商, 增加水價(jià)制定的透明度。 2.2 建立科學(xué)的水價(jià)體系 水價(jià)體系是由水價(jià)形式、水價(jià)種類(lèi)、不同水的差價(jià)、比價(jià)形成的各種關(guān)系的綜合。合理的水價(jià)體系要包括以下3 點(diǎn)。一是水價(jià)必須反映水商品的價(jià)值、水的供給與需求等多種因素的作用。二是各種水的比價(jià)、差價(jià)必須合理。要做到不同的水量、質(zhì)量、用途、地區、季節、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水價(jià)。淡水資源和再生水資源比價(jià)合理。還要注意水商品與其他商品交換的比價(jià)要合理。三是實(shí)行不同的計價(jià)辦法。如實(shí)行用水總量控制和定額管理相結合制度;試行和推廣基本水價(jià)和計量水價(jià)相結合的兩部水價(jià);豐、枯季節浮動(dòng)水價(jià)和區域差價(jià)。實(shí)行不同的水價(jià)政策, 區分不同的用水, 實(shí)行不同的定價(jià)標準。 2.3 實(shí)行靈活的定價(jià)機制 政府水價(jià)管理的目標是支持公平、公開(kāi)、公正的市場(chǎng)競爭, 維護正常的水價(jià)秩序, 有效發(fā)揮政府定價(jià)機制對水資源的配置作用。由于水的非完全商品屬性,水價(jià)形成不能完全實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià), 因此可根據水的特性和供水類(lèi)型分別采取政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)機制。 政府對價(jià)格管理管制的關(guān)鍵是要理順水資源管理體制和界定水價(jià)管理權限。從社會(huì )分工的角度看, 政府不能既是供水者又是水價(jià)制定者, 政府應通過(guò)實(shí)現水務(wù)局的政、事、企三權分離, 逐步超脫于供水者角色, 真正成為水價(jià)機制的規范者。適當放寬水價(jià)管理權限, 實(shí)行按單個(gè)工程定價(jià), 使供水價(jià)格真實(shí)反映單個(gè)工程的實(shí)際成本。保證新供水工程投資者的合理回報, 為吸引投資者對新的水利工程投資, 允許對規定的利潤率有所突破。放寬小水利工程水價(jià)管制。政府要改變壟斷定價(jià)的做法, 水價(jià)制定與調整中實(shí)行民主協(xié)商制度, 增加水價(jià)制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費者3 方組成流域和城市的水務(wù)委員會(huì ), 進(jìn)行民主協(xié)商, 增加水價(jià)制定的透明度。 各地區應根據水資源的供求狀況, 在水務(wù)委員會(huì )中進(jìn)行充分的民主協(xié)商, 做出水價(jià)規劃, 發(fā)出水價(jià)提高預警, 增強各類(lèi)用戶(hù)的心理承受能力。此外, 價(jià)格調整的頻率應有助于自來(lái)水公司實(shí)行完全成本回收。價(jià)格評價(jià)和審批可由當地政府根據自來(lái)水公司的預算每年進(jìn)行1 次。培育專(zhuān)門(mén)的中介機構, 提供供水服務(wù)成本和水價(jià)的核算服務(wù), 提出水價(jià)調整咨詢(xún)報告。 對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性需求的供水價(jià)格, 對新建的跨地區、跨流域調水工程的供水價(jià)格實(shí)行更加市場(chǎng)化的定價(jià)辦法, 明晰水資源產(chǎn)權, 建立水資源產(chǎn)權交易制度, 以市場(chǎng)經(jīng)濟原則進(jìn)行運行, 形成一個(gè)國家宏觀(guān)調控、公司市場(chǎng)運作、用戶(hù)參與的水資源市場(chǎng)定價(jià)機制。 值得指出的是, 水價(jià)作為一種有效的經(jīng)濟調控杠桿, 涉及經(jīng)營(yíng)者、普通用水戶(hù)、政府等多方因素, 水價(jià)制度改革需要有相應的配套改革, 一是水價(jià)管理法制化建設, 做到以法治水, 以法管水, 使水價(jià)的形成和對水價(jià)管理法制化; 二是水價(jià)改革要與供水企業(yè)制度改革同步, 實(shí)行供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制的根本轉換, 使企業(yè)能夠自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我積累和自我發(fā)展;三是建立水權交易制度和水市場(chǎng)。 我國經(jīng)歷從公益性無(wú)償供水到政府性低價(jià)供水,從低價(jià)供水到按供水成本核算計收水費, 從收取水費到明確供水是一種商品的漫長(cháng)階段。借鑒國外水價(jià)制度, 針對我國水價(jià)制度中存在的問(wèn)題, 研究我國水價(jià)制度改革對策, 最終形成合理的水價(jià)結構, 建立科學(xué)的水價(jià)體系和靈活的水價(jià)定價(jià)機制, 實(shí)現水資源可持續利用。 作者簡(jiǎn)介: 王文杰( 1965 —) , 男, 北京市海淀水務(wù)有限責任公司副總經(jīng)理。
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