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項目背景與動(dòng)因

上海公交新一輪改革將突出公益性

1996年1月，上海公交行業(yè)進(jìn)行大規模改革，公交公司全部實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，引入社會(huì )資本辦公交，但由此也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。今年4月，上海市人大常委會(huì )對實(shí)施“公交優(yōu)先”戰略情況進(jìn)行調研時(shí)發(fā)現，市區公交線(xiàn)網(wǎng)密度疏密不一，因涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)利益等問(wèn)題，線(xiàn)路調整困難重重。受油價(jià)上漲、人工成本提高、軌道交通擴容等影響，公交公司經(jīng)營(yíng)面臨壓力增大。11月18日，上海市市長(cháng)韓正與公交司售人員和出租車(chē)駕駛員代表座談時(shí)表示，新一輪公交改革方案即將推出。公交出租一線(xiàn)職工工作流動(dòng)性大、勞動(dòng)強度大、心理壓力大，政府應當高度關(guān)注、大力扶持這個(gè)行業(yè)的發(fā)展。扶持一定要兼顧行業(yè)、職工、乘客三個(gè)方面，做到促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，維護職工利益，服務(wù)對象滿(mǎn)意。上海公交行業(yè)協(xié)會(huì )負責人透露，改革方向有二，一是整合44家公交企業(yè)整，形成區域化經(jīng)營(yíng)的格局。二是公交行業(yè)外資、民資逐步退出，由國有力量主導，更好地實(shí)現公益性。

近10多年來(lái)，城市公交改革的進(jìn)程一直沒(méi)有停止過(guò)。今年7月，湖南省常寧市宣布城區的公交車(chē)全部實(shí)行免費乘坐，成為全湖南省乃至全國率先實(shí)行城區公共交通免費乘坐的城市。

■ 打造政府投入為主的免費公交網(wǎng)絡(luò )

常寧市實(shí)行免費公交是兩大問(wèn)題“逼”出來(lái)的。一是長(cháng)期存在的黑“摩的”成為困擾政府的難題。2004年市政府曾組織多個(gè)部門(mén)對非法營(yíng)運的摩的和三輪車(chē)進(jìn)行整治，由于沒(méi)有徹底解決市民出行難的問(wèn)題，成效并不明顯。2005年，常寧市政府將“摩的”司機分片劃撥到下屬各局委，要求為司機們安排新的謀生方式，并對“摩的”給予一輛車(chē)四千元補貼，但花費五六百萬(wàn)，仍無(wú)濟于事。期間甚至還發(fā)生過(guò)“摩的”暴力抗法、圍堵政府部門(mén)等事件。

二是私人經(jīng)營(yíng)的公交公司成為交通混亂的制造者。常寧市的公交業(yè)務(wù)原由交通局下屬的一個(gè)運輸大隊承辦，曾兩度停運，致使市民出行受到影響。1998年交給私營(yíng)公司實(shí)行市場(chǎng)化運作，但私營(yíng)公交公司以經(jīng)濟效益為重，公交車(chē)輛不規范、服務(wù)質(zhì)量差，互相搶客時(shí)飆車(chē)，造成許多交通安全事故。這兩大原因曾導致常寧城區交通一片混亂。

2007年底，常寧市委書(shū)記胡丘陵提出動(dòng)議：建設免費公交。隨后在8個(gè)月的調研、論證中，常寧市委、人大、政府、政協(xié)召集建設局、財政局、城市公交管理處、交警、城管等職能部門(mén)反復研討，并公開(kāi)、廣泛征集民眾意見(jiàn)，匯集各方數據，最終統一認識。決定從市場(chǎng)化運作的公交模式轉變?yōu)檎y管營(yíng)運，讓市民免費乘坐。今年4月份，常寧市政府與公汽公司協(xié)商，支付400多萬(wàn)元，收購了公交經(jīng)營(yíng)權和45臺公共汽車(chē)。之后又購進(jìn)20臺新車(chē)，7月1日起在全省率先實(shí)行城區公共交通免費乘坐。常寧市政府計劃在今年再買(mǎi)進(jìn)20輛公交車(chē)，將使市區公交車(chē)的總長(cháng)度超過(guò)20公里，爭取更大的覆蓋面，從而形成兩橫兩縱覆蓋整個(gè)城區的公交網(wǎng)絡(luò )。

據常寧當地部門(mén)的估算，每輛免費公交的日平均開(kāi)支為270元，而未來(lái)常寧公交車(chē)最高將增至100臺，如此算下來(lái)，政府每年在免費公交上的總支出大約需要960萬(wàn)元。該市“免費公交”的支出中，將由市公共財政承擔大部分，中央財政的燃油補貼承擔一部分，靠車(chē)身、站臺廣告支持一部分。

■ “一增三降” 免費公交效益初顯

實(shí)行公交免費后，常寧市交通狀況出現了三大變化。

常寧市城市公共交通管理處負責人指出，首先是有利于節約能源和資源。“免費公交”以來(lái)，有效地改變了市民出行方式，每天可以減少摩托車(chē)、私家車(chē)上路約800臺次，相當于節省燃油1369升，如果全市免費運行的公交車(chē)增加至100臺，一年省下的燃油將達到75萬(wàn)升。其次，有利于保護生態(tài)環(huán)境。每天可以減少汽車(chē)尾氣排放3.54萬(wàn)立方，城區車(chē)流減少，也減少了噪音污染，騰出足夠的公共道路通道，對創(chuàng )造適宜的人居環(huán)境起到很好的作用。第三，有利于規范城區公共交通秩序和提升城市品位。未開(kāi)通“免費公交”之前，一些承包了公交車(chē)的司機對于70歲以上的老人存在拒載現象，現在許多乘客主動(dòng)為老弱病殘孕讓座，文明的風(fēng)氣得到了普及。

為保證服務(wù)質(zhì)量和安全，每臺車(chē)都配備乘務(wù)員，主要職責保持車(chē)內衛生，保證上下乘客的安全等工作。在不需要競爭的情況下，司機不需要開(kāi)快車(chē)、野蠻車(chē)。在管理制度上，有500元的獎金與服務(wù)質(zhì)量和安全行車(chē)掛鉤，如果有市民對服務(wù)質(zhì)量或其他不滿(mǎn)意情況，管理處調查核實(shí)屬于司乘人員的問(wèn)題，將扣除500元的獎金。

■ 免費公交帶來(lái)三大意想不到效果

目前全國各地公交企業(yè)都實(shí)行市場(chǎng)化運作，財政給予適當補貼，常寧市公交實(shí)行“政府買(mǎi)單”的方式，引起社會(huì )各界關(guān)注和爭議。對此，常寧市委書(shū)記胡丘陵表示，一開(kāi)始推行免費公交，主要是想節約能源，同時(shí)改進(jìn)城市交通秩序。不過(guò)這些之外，還產(chǎn)生一些意想不到的效果。一是大大提高了常寧在全國的知名度。二是對招商引資起到了很好的效果。因為新來(lái)的企業(yè)認為，能夠實(shí)行免費公交的政府，一定是個(gè)執行力很強的政府。三是提升了城市形象。以前外界的人沒(méi)聽(tīng)說(shuō)常寧，現在一提起來(lái)，就知道是那個(gè)公交免費的地方。胡丘陵指出，對免費公交，坐公交的都很支持，反對的主要是那些不坐公交車(chē)的人。反對者主要說(shuō)免費公交不符合市場(chǎng)規律。但實(shí)際上這不是個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題，它是一個(gè)公共品。歸根到底，就是公共財政這塊蛋糕怎么去切的問(wèn)題。這400多萬(wàn)是用來(lái)建辦公樓、建廣場(chǎng)、搞雕塑，還是實(shí)行免費公交，那個(gè)更受老百姓歡迎？答案是顯而易見(jiàn)的。

胡丘陵指出，常寧市連續3年財政收入以?xún)|元左右的幅度遞增，去年達到5.23億元。因此政府有能力把公交車(chē)從準公共品變成純公共品，這樣免費公交就是一件很正常的事情了。只要符合人民群眾根本利益的事情，我們就要把它堅持做大做好。

針對免費公交車(chē)究竟能“跑”多遠的質(zhì)疑，常寧市委辦有關(guān)負責人也表示，目前常寧市相關(guān)部門(mén)出臺了車(chē)油管理分離、司機聘用等管理辦法，加上監督措施，免費公交可以長(cháng)期堅持下去。

2005年4月18日，石獅市政府開(kāi)通了石獅汽車(chē)站往作為海博會(huì )的會(huì )館之一的石獅服裝城的免費公交路線(xiàn)。2005年8月1日，石獅市政府以繁榮服裝城為出發(fā)點(diǎn)，開(kāi)通了5條覆蓋主要城區的免費公交路線(xiàn)，共投入22輛免費公交車(chē)，免費公交車(chē)正式投入運營(yíng)，曾引起全國媒體廣泛關(guān)注。石獅免費公交“所需成本由政府撥款補貼”460萬(wàn)元，不足部分由公交車(chē)車(chē)身廣告收入彌補。運營(yíng)一段時(shí)間后，引起社會(huì )各界爭議。2006年5月1日，運行9個(gè)月的免費公交正式終止。石獅交通局有關(guān)負責人解釋說(shuō)：免費公交的運營(yíng)帶來(lái)了很多的問(wèn)題，首先是政府承受不了財政補貼壓力；其次是部分線(xiàn)路實(shí)行免費公交不公平；再就是免費公交的運行引發(fā)了超載、到站不停、小偷多等社會(huì )問(wèn)題。

項目實(shí)施單位 ：

湖南常寧市政府

推薦詞：

近年來(lái)，公交優(yōu)先理念已逐步深入人心，公交優(yōu)先是中國城市交通發(fā)展的方向已成為人們的共識。常寧推行免費公交，效果立竿見(jiàn)影，將公交優(yōu)先向前推進(jìn)了一大步。雖有爭議，但其讓利于民、使公交回歸公益本位的思路無(wú)疑具有民生導向意義。

公交改革終要緊緊抓住“公益”這個(gè)根本

公交作為一種基本城市公共產(chǎn)品，首先強調的是公益性。但在近10年的公交市場(chǎng)化改革中，許多地方政府將公交行業(yè)全盤(pán)特許給民營(yíng)企業(yè)，做了“甩手掌柜”，這種改革失敗案例層出不窮。2004年國家大力推行“公交優(yōu)先”戰略，一些地方重縷改革思路，公交改革逐步向“公益”方向回歸。其中最典型、也較為成功的是北京市。2006年8月，北京市對上市公司北京巴士進(jìn)行資產(chǎn)置換，將公交客運資產(chǎn)重新回歸公益性事業(yè)，解決了公交改革與發(fā)展的體制性障礙。從2007年開(kāi)始，北京逐步推行了廉價(jià)公交和地鐵的新政，受到普遍肯定。從上海等地正在醞釀的公交改革新方案看，回歸公益已成為大家的共識。但公益到免費，只有常寧。常寧免費公交雖有不少爭議，其能否長(cháng)期堅持也有待觀(guān)察，但從推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展戰略來(lái)看，無(wú)疑是邁出了一大步。當然，正如專(zhuān)家所指出的，實(shí)行免費公交是件惠民的好事，很適合中小型城市。大中城市廉價(jià)公交更可行。但常寧這種讓利于民，公交回歸公益本位的思路具有民生導向意義，值得借鑒。