房屋拆遷行政案件的受理與審查

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟建設步伐的不斷加快，各地都在如火如荼地擴大城市規模，拉大城市框架，增加城市人口比例，城鄉房屋拆遷轟轟烈烈，房地產(chǎn)商家借機圈地開(kāi)發(fā)，大中小城市呈現出一片塔架林立，建筑行業(yè)顯現出一片生機勃勃景象，與此同時(shí)，由于房屋拆遷而引發(fā)的各種矛盾日趨尖銳，拆遷人、被拆遷人及房屋拆遷行政管理部門(mén)之間的矛盾錯綜復雜，由房屋拆遷而引發(fā)暴力拆遷、違法拆遷、集體上訪(fǎng)的案件常常見(jiàn)諸報端，一時(shí)成為新聞媒體的關(guān)注焦點(diǎn)，國務(wù)院為此專(zhuān)門(mén)下達通知，不允許再違法拆遷和暴力拆遷。近兩年來(lái)，房屋拆遷行政訴訟案件也隨之增加，人民法院審理房屋拆遷案件中，既要做到依法保護房屋被拆遷人，拆遷人的合法利益不受侵害，又要起到監督和支持行政機關(guān)依法行政和維護社會(huì )穩定，人民法院所裁判的案件力爭達到法律效果，社會(huì )效果和政治效果的有機統一，遇到了前所未有的困難。筆者結合我院近兩年來(lái)所審理的房屋拆遷行政案件，淺淡一下關(guān)于此類(lèi)案件受理與審查的幾點(diǎn)意見(jiàn)：

　　一、關(guān)于房屋拆遷行政案件的受理

　　房屋拆遷行政許可行政行為是一種復合行政行為，所謂復合行政行為，即一個(gè)具體行政行為包含著(zhù)另一個(gè)或多個(gè)具體行政行為，且后一個(gè)具體行政行為是以前一個(gè)具體行政行為為前提，也就是行政行為程序前置。拆遷人申請辦理房屋拆遷許可之前，必須具有所在地計劃委員會(huì )建設項目立項批準行政行為；土地管理行政機關(guān)領(lǐng)取國有土地使用權批準行政行為（或辦理土地使用權證）及城市建設行政管理機關(guān)頒發(fā)的城市建設用地規劃許可行政行為，只有三個(gè)前置的行政行為具備，方可申請辦理房屋拆遷許可證。作為房屋拆遷行政管理機關(guān)，在辦理拆遷許可證時(shí)要認真審查申請人是否具備了三個(gè)前置行政程序，如果行政程序具備，并且符合《城市房屋拆遷管理條例》規定的其他辦理房屋拆遷的條件，方可發(fā)放房屋拆遷許可證。這樣就存在一個(gè)問(wèn)題，房屋拆遷管理部門(mén)在辦理拆遷許可證時(shí)是否全面審查前置行政行為的合法性問(wèn)題，還是只是形式審查，如果僅是形式審查，只要申請人具備三個(gè)前置行政行為，就應當發(fā)放行政許可證，如果全面審查，房屋拆遷管理行政機關(guān)沒(méi)有法律、法規授權，這就為房屋拆遷行政訴訟受理和審查增加了困難。

　?。ㄒ唬┬姓V訟案件管轄

　　房屋拆遷行政許可訴訟案件，有三種情況，一種是因不服房屋拆遷許可前置行政程序行政行為的訴訟，包含有對建設項目批準文件不服、對國有土地使用權不服和對建設用地規劃許可證不服；另一種情況是對拆遷許可行為、房屋拆遷裁決行為、行政處罰行為及拆遷強制措施行為不服；第三種情況是起訴行政機關(guān)不作為，包含行政機關(guān)對申請人申請辦理拆遷許可前置行政行為不作為和房屋拆遷管理機關(guān)對拆遷許可決定，裁決及強制措施不作為，另外還有因行政機關(guān)不履行拆遷監督、管理職責而提起的行政訴訟。對第一種情況和第三種情況應當有作出具體行政行為的被告所在地人民法院或行政不作為的被告所在地人民法院管轄為宜，而對第二種情況，由房屋所在地或者作出具體行政行為行政機關(guān)所在地人民法院管轄為宜，因為第二種情況牽扯到如果被訴具體行政行為被依法維持，行政機關(guān)有申請人民法院依法強制執行的結果，為便于實(shí)施強制措施，由房屋所在地人民法院管轄更妥。

　?。ǘ秃闲姓袨閼敺謩e受理。

　　由于房屋拆遷許可行政行為是一種復合的行政行為，如果拆遷許可相對人或利害關(guān)系人對拆遷許可具體行政行為提起行政訴訟，法院應當只受理對拆遷許可行為的起訴。如果相對人或利害關(guān)系人對拆遷許可行政行為的某一個(gè)前置行政程序同時(shí)提起訴訟的，應當另行起訴，因為作出具體行政行為的行政機關(guān)不同，且適用的行政程序和法律、法規、規章也不一樣，所以無(wú)法合并受理。如果相對人或利害關(guān)系人僅對拆遷強制措施或拆遷補償安置裁決不服的，人民法院也應當分別受理，而不宜合并受理，因為作為行政行為的行政機關(guān)依照法律法規授權的目的不同，而適用的行政程序有差異，行政訴訟審查應當分別進(jìn)行。所以也應分別受理。最高人民法院《關(guān)于審理城市房屋拆遷行政案件若干問(wèn)題的規定》征求意見(jiàn)稿第三十三條規定有兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)是合并受理，全面審查，在審查拆遷許可行政行為時(shí)，發(fā)現前置行政程序違法，應當將作出前置行政程序的行政機關(guān)列為共同被告，一并審查；另一種意見(jiàn)，僅對受理的行政行為進(jìn)行合法性審查，涉及其他機關(guān)審批行政行為的，應告知當事人另行起訴，法院僅對形式要件作一般性審查，筆者同意第二種意見(jiàn)，因為第二種意見(jiàn)便于操作，容易作出正確的判斷，且能及時(shí)作出裁判。

　　如果合并審理，追加被告，很難在法定的審限內及時(shí)作出結論。

　　二、關(guān)于房屋拆遷行政案件的審查

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。第五十四條一款四項規定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”以上兩條規定了人民法院審判行政案件從兩方面進(jìn)行審查，一是審查具體行政行為的合法性，二是審查具體行政行為的合理性，合法性審查主要是對作出具體行政行為的事實(shí)根據，法定行政程序，法律、法規、規章及規范性文件依據及處理結果的合法性進(jìn)行審查。合理性審查主要是對具體行政行為處理結果是否顯失公平進(jìn)行審查，而作為房屋拆遷行政許可案件的合法性審查包含兩方面的審查，一是房屋拆遷許可前置行政程序合法性審查，二是對房屋拆遷許可行為、拆遷補償安置裁決行為、拆遷強制措施行為及行政處罰決定行為合法性審查。

　?。ㄒ唬┓课莶疬w許可前置行政程序的審查

　　房屋拆遷許可前置行政程序形成訴訟，一般是房屋拆遷許可相對人或利害關(guān)系人在對拆遷許可提起訴訟時(shí)，才發(fā)現行政前置程序的違法，從而又對前置行政程序提起行政訴訟，因為前置行政程序只能對申請人發(fā)放，而申請人一般是房屋拆遷人，拆遷人即使通過(guò)申請不能得到行政許可，也只能對行政機關(guān)提起行政不作為訴訟，此類(lèi)行政訴訟案件很少，關(guān)于房屋拆遷形成訴訟的原因大多是房屋拆遷人進(jìn)行拆遷公告時(shí)，房屋被拆遷人或利害關(guān)系人才發(fā)現由于房屋拆遷許可牽扯自己的利害關(guān)系，從而形成訴訟，進(jìn)一步又形成了對拆遷許可前置程序合法性的審查，導致了新的行政訴訟。從我院近兩年受理的前置行政程序訴訟案件中，對計劃委員會(huì )作出的建設項目批準文件很少提起訴訟，而提起行政訴訟最多的是建設委員會(huì )作出的建設用地規劃許可證和國有土地批準文件的等具體行政行為。對規劃許可證提起訴訟的原因有兩種情況：一是建設委員會(huì )在頒發(fā)建設用地規劃許可證時(shí)沒(méi)有嚴格按照《行政許可法》規定執行，屬程序違法。二是頒發(fā)建設用地規劃許可證時(shí)的規劃改變了原來(lái)對城市整體規劃的公示方案。因為改變后的方案侵犯了房屋被拆遷人的利益，所以被拆遷人提起訴訟，要求依法撤銷(xiāo)規劃許可行為。如我院受理的陳某訴

　　某市建設委員會(huì )及第三人某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司撤銷(xiāo)規劃許可證一案，陳某居住的房屋位于該市區的都市村莊，

　　因某房地產(chǎn)公司在都市村莊附近建一商住小區，為保障所蓋商住房的銷(xiāo)售，需對原都市村莊狹窄的道路進(jìn)行拓寬，經(jīng)申請及時(shí)辦理了建設項目批準文件，并領(lǐng)取了建設用地規化許可證和國有土地使用權批準文件，在公示對道路兩旁的建筑物進(jìn)行拆遷時(shí)，作為被拆遷房屋所有人之一的陳某及時(shí)找某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)分公司質(zhì)詢(xún)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司向陳某出示了所有經(jīng)行政機關(guān)依法審批的文件，并出示合法的房屋拆遷許可證，陳某自己居住了十幾年的房屋，在不知情的情況下，一夜之間成了被拆遷房屋，決定討個(gè)說(shuō)法，經(jīng)咨詢(xún)律師后，律師提出市建委的建設用地規化許可行為嚴重違反法定程序，且該規劃改變了原來(lái)對全市人民公示的城市整體規劃示意圖，可以依法向人民法院提起行政訴訟，要求予以撤銷(xiāo)，為此陳某以市建委為被告，某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司為第三人提起行政訴訟，請求人民法院撤銷(xiāo)市建委為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司頒發(fā)的建設用地規劃許可證。在法庭審理中，被告辯稱(chēng)他們頒發(fā)的建設用地許可證是經(jīng)建設技術(shù)委員會(huì )充分論證，并報請市委常委會(huì )通過(guò)的政府行為，且過(guò)去一直都是按照該程序進(jìn)行的，另外向全市人民公示的城市整體規劃示意圖是手工繪制的，與省政府批準的規劃圖有偏差是正常的，經(jīng)法庭審查后認為，市建委頒發(fā)的建設用地許可證是在《中華人民共和國行政許可法》生效后實(shí)施的具體行政行為，《行政許可法》第六條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或提起行政訴訟；”該法第四十七條規定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權力”。且經(jīng)上級行政機關(guān)依法定程序批準的規劃方案應當與公示方案一致，本案被告在給第三人頒發(fā)建設用地許可證時(shí)，沿用過(guò)去習慣做法，沒(méi)有告知利害關(guān)系人陳某享有的陳述權、申辯權，沒(méi)有告知享有聽(tīng)證的權利，且公示圖改變依法審批的圖紙，屬程序違法，應依法予以撤銷(xiāo)。

　　對國有土地管理行政機關(guān)土地使用權批準文件行政行為提起訴訟的情況有三種，一是在集體土地征用過(guò)程中程序合法性問(wèn)題，二是關(guān)于集體土地和國有土地使用權補償標準有爭議的問(wèn)題，此類(lèi)情況比較突出，且矛盾尖銳。三是土地管理行政機關(guān)在辦理國有土地使用權批準文件時(shí)程序違法，房屋被拆遷人在對拆遷許可證提起行政訴訟時(shí)，發(fā)現土地使用權批準文件違法而另行提起訴訟的，要求撤銷(xiāo)土地使用權批準文件，以達到撤銷(xiāo)房屋拆遷許可證的目的。

　?。ǘ┓课莶疬w許可行政行為的審查

　　房屋拆遷許可行政訴訟案件是所有關(guān)于房屋拆遷行政訴訟案件中最多的一類(lèi)案件，由于房屋被拆遷人最先接觸到的是房屋拆遷人在取得的拆遷許可證后對被拆遷房屋進(jìn)行公告，房屋拆遷人委托具有拆遷主體資格的動(dòng)遷服務(wù)中心到現場(chǎng)張貼拆遷公告時(shí)，被拆遷房屋所有人關(guān)心最多的是被拆房屋的補償價(jià)格是按何種標準進(jìn)行補償，部分被拆遷房屋所有人達不到滿(mǎn)意的補償結果時(shí)，開(kāi)始咨詢(xún)有法律知識的人員，其中一些人對房屋拆遷人取得的拆遷許可證的合法性開(kāi)始找毛病，一些人根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，對拆遷補償和安置達不成協(xié)議的，申請房屋拆遷管理部門(mén)行政裁決。如果是起訴房屋拆遷管理部門(mén)對拆遷人頒發(fā)拆遷許可證違法的，要求人民法院依法撤銷(xiāo)拆遷許可證的，人民法院可以從六個(gè)方面對拆遷許可證的合法性進(jìn)行審查。一是審查拆遷許可前置行政程序的批準文件是否齊全，只進(jìn)行形式要件審查；二是審查拆遷范圍與文件批準范圍是否一致；三是房屋拆遷人的拆遷建設資金是否符合條件；四是拆遷安置方案與合法有效的規范性文件是否一致；五是被拆遷人的安置房源和安置房是否符合規定；六是拆遷范圍內的房屋產(chǎn)權，產(chǎn)籍是否清晰，經(jīng)法庭審查，如發(fā)現房管拆遷管理部門(mén)在為拆遷人頒發(fā)拆遷可證時(shí)，不符合上述幾方面的條件。人民法院可以依法判決撤銷(xiāo)所頒發(fā)的房屋拆遷許可證。

　?。ㄈΨ课莶疬w管理部門(mén)行政裁決的審查

　　《城市房屋拆遷管理條件》第十六條規定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。……當事人對裁決不服的，可以自裁決書(shū)送達之日起3個(gè)月內向人民法院起訴……”。由此可以看出，房屋拆遷人與被拆遷人或房屋承租人在不能達成拆遷補償協(xié)議時(shí)，可以申請房屋拆遷管理部門(mén)依法進(jìn)行行政裁決。如對裁決不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。在拆遷糾紛案件中此類(lèi)案件是最多的，被拆遷人往往以對房屋補償價(jià)格偏低，周轉房不符合要求，拆遷安置方案不滿(mǎn)意，房產(chǎn)調換差價(jià)太高為由不與拆遷人簽訂拆遷安置補償協(xié)議。拆遷人在無(wú)奈情況下，申請房屋拆遷管理部門(mén)行政裁決，行政裁決作出后，被拆遷人或房屋承租人對行政裁決不服而訴至人民法院，要求司法救濟，人民法院在審查這類(lèi)行政案件時(shí)，一般應從五個(gè)方面進(jìn)行審查：一是審查申請人，行政裁決及第三人的主體資格是否合法；二是審查作出裁決前是否組成各方當事人進(jìn)行了調解，只有調解不成方可作出裁決，對當事人拒絕參加調解的，應當制作有調解筆錄，房屋拆遷管理部門(mén)逕行作出裁決的，應認定程序違法，建設部頒發(fā)的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第十條一款（三） 項有明確規定；三是審查拆遷人是否領(lǐng)取拆遷許可證，是否在拆遷期限內、拆遷范圍內進(jìn)行拆遷，是否具備了拆遷條件；四是審查作出裁決時(shí)是否委托了有符合資質(zhì)的房產(chǎn)評估機構對被拆遷房屋價(jià)值予以評估，評估項目與價(jià)格是否符合當地人民政府依據《城市房屋拆遷條例》二十四條規定制定的補償標準；五是審查房屋拆遷管理機關(guān)作出的行政裁決書(shū)書(shū)面形式是否齊備，是否對需要裁決的補償方式，補償金額，安置房面積和安置地點(diǎn)，搬遷期限，搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限一一載明，是否告知了當事人行政復議、行政訴訟的權利及期限。如我院受理蔡某訴某市房屋拆遷管理辦公室，第三人某房產(chǎn)開(kāi)公司撤銷(xiāo)行政裁決一案，作為原告的蔡某在某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司拆遷范圍內蓋有房產(chǎn)兩處，建筑面積近500平方米，并辦有合法的房屋產(chǎn)權證，房地產(chǎn)公司在依法取得房屋拆遷許可證后，即開(kāi)始實(shí)施拆遷，蔡某與房地產(chǎn)商因補償安置方案意見(jiàn)相左無(wú)法達成補償安置協(xié)議，后某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司申請房屋拆遷管理部門(mén)行政裁決，由于雙方矛盾激化，房屋拆遷管理部門(mén)經(jīng)書(shū)面材料審核后作出行政裁決，蔡某收到行政裁決后不服，提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審查認為，房屋拆遷管理部門(mén)在作出行政裁決前，沒(méi)有組織雙方當事人進(jìn)行調解，沒(méi)有聽(tīng)取雙方當事人的申辯意見(jiàn)，參照《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》及《行政訴訟法》的相關(guān)規定認定房屋拆遷管理機關(guān)行政裁決程序違法，依法對作出的行政裁決予以撤銷(xiāo)。并判決其重新作出行政裁決。

　?。ㄋ模┓课莶疬w行政強制措施的審查

　　《城市房屋拆遷管理條例》第十五條規定：“拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì )申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴，訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行”；第十七條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請人民法院強制拆遷，實(shí)施強制拆遷前拆遷人應當就被拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據保全”。由此可見(jiàn)我國目前立法中關(guān)于強制拆遷有三種情形，第一，拆遷人與被拆遷人或者承租人達不成補償安置協(xié)議的，拆遷人可以申請仲裁，也可以向人民法院起訴，然后，由人民法院先予執行，依據生效的仲裁裁決和生效民事裁定強制拆除。第二，房屋拆遷管理部門(mén)依據生效的行政裁決向人民法院申請非訴強制執行，第三種情形是依據行政裁決，由房屋所在地的市、縣人民政府責任有關(guān)部門(mén)強制拆遷，前兩種情形屬司法強制執行程序，第三種情形屬行政強制措施程序。人民法院主要審查行政強制措施的合法性，這類(lèi)案件目前很少，筆者淺談一下個(gè)人意見(jiàn)。首先是申請人主體資格的審查，申請人應當是房屋拆遷管理部門(mén)作出行政裁決的當事人，一般是房屋拆遷人，其次是審查行政強制拆遷行為是否具備了完備的形式案件，即是否有行政裁決書(shū)，只有在行政機關(guān)作出強制拆遷的行政裁決后，強制拆遷的目的才由拆遷人的私人意志轉變?yōu)閲乙庵?，從而獲得形式上的正當性。三是審查行政強制拆遷行為的施使人，應當是房屋所在地的市、縣人民政府作出的，其他行政機關(guān)無(wú)權發(fā)布此命令，它是一種政府行為。四是審查行政強制拆遷是否進(jìn)行了現場(chǎng)公正和證據保全，人民政府在實(shí)行行政強制遷時(shí)應當由公正部門(mén)對房屋及其房屋內物品進(jìn)行公正和證據保全，如果沒(méi)有按規定進(jìn)行公正和證據保全，由拆遷人承擔不利的法律后果，這樣才能充分保護被拆遷人的利益，防止粗暴拆遷，先拆后補的不負責任做法。

　　關(guān)于房屋拆遷管理機關(guān)作出行政處罰決定的合法性審查依照行政處罰法規定進(jìn)行審理，這里不再詳述。

　　綜上所述，房屋拆遷行政案件是一類(lèi)復合性的行政訴訟，涵蓋多種具體行政行為，涉及許多法律、法規、規章和規范性文件，法律關(guān)系繁雜，又是社會(huì )的熱點(diǎn)，容易引發(fā)群體矛盾。所以，作為行政訴訟的審判人員更應時(shí)刻保持清醒頭腦，嚴格執法、文明執法，力爭達到法律效果，社會(huì )效果和政治效果的有機統一，止爭定紛，確保一方社會(huì )秩序的平安和城市建設規范有序的進(jìn)行。