淺談銅仁市推進(jìn)村莊規劃過(guò)程
存在的問(wèn)題及工作建議
銅仁市自然資源局黨委書(shū)記、局長(cháng)胡波
銅仁市圍繞國家和省關(guān)于村鎮建設、城鄉統籌、脫貧攻堅及鄉村振興等戰略部署，結合市情實(shí)際，開(kāi)展了大量的鄉村規劃實(shí)踐、進(jìn)行了大有裨益的探索，從戰略層面的鄉村振興規劃、縣域鄉村建設規劃、環(huán)梵凈山區域鄉村旅游發(fā)展概念規劃，到戰役層面的村莊整治規劃、傳統村落保護規劃、鄉村旅游重點(diǎn)村規劃、脫貧攻堅村莊規劃、紅色美麗村莊規劃、特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點(diǎn)村莊規劃、全域土地綜合整治試點(diǎn)村莊規劃，從鄉鎮鄉村規劃管理混亂無(wú)序缺乏專(zhuān)門(mén)機構到建立健全鄉鎮規劃審查制度設立鄉鎮規劃管理委員會(huì )，對促進(jìn)全市鄉村規劃建設、脫貧攻堅和鄉村振興起到了不可忽視的作用，探索出了一條宏觀(guān)戰略把握、微觀(guān)重點(diǎn)落實(shí)到制度全力保障的鄉村規劃工作路徑。盡管銅仁市鄉村規劃工作成績(jì)顯著(zhù)，但在推進(jìn)村莊規劃的過(guò)程中仍存在著(zhù)不少問(wèn)題。
一、存在的問(wèn)題
（一）規劃目標單一，空間未全覆蓋
銅仁過(guò)去開(kāi)展的村莊規劃多圍繞某一特定任務(wù)而展開(kāi)，規劃目標單一，比如村莊整治規劃主要圍繞村莊風(fēng)貌整治而編制，鄉村旅游重點(diǎn)村規劃主要圍繞鄉村旅游而編制，脫貧攻堅村莊規劃重點(diǎn)圍繞基礎設施和公共服務(wù)設施建設補短板、人居環(huán)境整治及產(chǎn)業(yè)提升進(jìn)行，傳統村落保護規劃則偏重歷史文化元素的保護等?？臻g規劃范圍亦重點(diǎn)在特定任務(wù)的建設空間中，盡管強調以行政村為單位，但實(shí)際主要圍繞鄉村建設空間，生態(tài)空間、農業(yè)空間等非建設空間規劃管控較少涉及，未做到全域全要素規劃。比如編制的村莊整治規劃、鄉村旅游重點(diǎn)村規劃、脫貧攻堅村莊規劃以及傳統村落保護規劃等盡皆如此。
（二）政府主導規劃，村民參與度不高
村莊規劃的編制多采取自上而下的“任務(wù)式”模式，以政府或專(zhuān)家為主導，關(guān)門(mén)做規劃,把村民當客人，為完成規劃任務(wù)而編制規劃，未深入開(kāi)展走村串戶(hù)的調研，未充分聽(tīng)取村支兩委、鄉賢能人、村民代表、能工巧匠、駐村工作隊的意見(jiàn)建議，不了解村民對村莊近期建設和未來(lái)發(fā)展的意愿和訴求。有的即便開(kāi)展規劃調研，但調研不深入，缺乏村民是村莊規劃的主體的意識，簡(jiǎn)單的履行規劃程序走過(guò)場(chǎng)，導致村民的參與度不高。
（三）城市設計手法，規劃實(shí)用性不強
在村莊規劃過(guò)程中,鄉鎮委托的規劃設計單位缺乏對城鄉肌理的深度認識，簡(jiǎn)單套用城市規劃的設計理念和設計手法,對村莊原有的區位、經(jīng)濟、資源等問(wèn)題缺乏深入研究,對村莊的歷史文化缺乏理解,對村莊發(fā)展的需求認識不足。在規劃編制過(guò)程中往往只是將當地政府的意見(jiàn)文本化，而不注重對地方特色的深入挖掘，使得村莊規劃千篇一律，并且規劃成果專(zhuān)業(yè)技術(shù)性很強，大多數村民看不懂，得不到村民的認同，以致最終實(shí)施效果難以達到預期。
（四）數據標準不一，信息化管控缺失
過(guò)去的村莊規劃大多都沒(méi)有統一工作底圖底數，沒(méi)有明確制圖規則，沒(méi)有規定數據標準格式，未對建立規劃數據庫作出要求。因此，在村莊規劃編制過(guò)程中，不同的村莊規劃可能采用不同的數據基礎和制圖格式，沒(méi)有建立標準統一的規劃數據庫甚至沒(méi)有建立規劃數據庫，缺乏專(zhuān)業(yè)的村莊規劃實(shí)施監督信息系統，信息化管控缺失。
（五）編制經(jīng)費有限，成果質(zhì)量難保障
通常一個(gè)村莊規劃的編制費用在20萬(wàn)左右，鄉鎮財力有限，縣級支持較少，無(wú)力承擔高昂的規劃費用，導致鄉鎮對村莊規劃的積極性不高。同時(shí)，受限于低廉的村莊規劃編制經(jīng)費，編制單位工作的主動(dòng)性、積極性受到影響，不愿意多花時(shí)間到現場(chǎng)開(kāi)展深入調研，不愿在規劃設計上多下功夫，敷衍應付，粗制濫造，規劃成果質(zhì)量大受影響。
（六）基層力量薄弱，規劃管理缺人才
鄉鎮村鎮規劃建設專(zhuān)職管理人員少，且有編無(wú)人、身兼多職現象普遍；同時(shí)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏，專(zhuān)業(yè)人才既難進(jìn)、也難留。鄉鎮從事規劃管理的多是非專(zhuān)業(yè)人員，因缺乏規劃管理相應的知識儲備和工作經(jīng)驗，特別是在規劃編制和規劃審查等方面，對工作的專(zhuān)業(yè)性要求較高，使得工作人員和崗位不匹配的現象大量存在。鎮（鄉）、村規劃管理存在缺位現象，有了規劃不會(huì )用，規劃服務(wù)和實(shí)施監管不到位。
二、工作建議
（一）通盤(pán)考慮，全域全要素規劃
在空間規劃體系改革、鄉村振興戰略實(shí)施的大環(huán)境下，以一個(gè)或幾個(gè)行政村全部國土空間為編制單元，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、歷史文化傳承和基層治理等，在新時(shí)代國土空間全要素管控的背景下，應加強對非建設空間的有效管控，而不再局限于農房建設、風(fēng)貌整治等建設用地空間的規劃，改變過(guò)去采取的“消極”規劃保護的模式，從消極保護變?yōu)榉e極治理，最終實(shí)現從鄉村建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。
（二）村民主體，擴大公眾參與度
堅持村民主體地位，強化村支兩委主導，尊重村民意愿，反映村民訴求，采取自上而下、上下結合的方式，開(kāi)門(mén)編制規劃，建立村莊規劃互動(dòng)機制，多途徑多方式擴大公眾參與。在規劃編制過(guò)程中，樹(shù)立服務(wù)村莊建設發(fā)展、村民是村莊規劃主體的意識，讓規劃實(shí)施單位和民眾參與規劃編制全過(guò)程。在規劃編制環(huán)節，激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制，采取召集村民代表現場(chǎng)座談會(huì )、現場(chǎng)走訪(fǎng)、問(wèn)卷調查等形式，讓村民更多的參與其中，獻計獻策，集思廣益，實(shí)現互動(dòng)。在規劃成稿環(huán)節，鄉鎮政府應引導村黨組織和村民委員會(huì )認真研究審議村莊規劃，協(xié)商確定規劃內容，真正讓村莊規劃成為體現村民生產(chǎn)、生活意愿的規劃。
（三）創(chuàng )新思維，增強規劃實(shí)用性
新時(shí)代的村莊規劃應樹(shù)立“是推進(jìn)鄉村地區生態(tài)文明建設與高質(zhì)量發(fā)展”的新理念，應落實(shí)“是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃”的新定位，轉變發(fā)展理念，更加重視“生態(tài)的承載力”，優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境和基本農田，統籌國土空間開(kāi)發(fā)格局，解讀歷史文化，體驗人文風(fēng)情，分析產(chǎn)業(yè)功能，梳理村莊布局肌理，同時(shí)深入挖掘鄉村文化價(jià)值、把握村莊特色、挖掘村莊潛力，建立與鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應的特色精品空間，引導鄉村地區將生態(tài)、文化優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展動(dòng)力，強化村莊的品牌性、認同性和歸屬感。簡(jiǎn)化表達方式，切實(shí)提高村莊規劃的可讀性，可采取圖表結合、圖文結合的形式，以可視化的表現方式，做到空間布局清晰、操作要求明確、成果表達形象。
（四）統一標準，強化信息化管控
新時(shí)代的村莊規劃不同于以往，強調全域全要素管控，強調“一張圖”數據管控?；趪量臻g基礎信息平臺，建立坐標一致、上下貫通、邊界吻合的國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統是監督實(shí)施國土空間規劃、統一行使所有國土空間用途管制的基礎，也是國土空間治理能力提升的重要抓手。村莊規劃是國土空間規劃體系的末端，是鄉村地區的詳細規劃，是實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉村建設項目規劃許可的依據。為實(shí)現數據管控，新時(shí)代村莊規劃應統一形成以全國第三次國土調查成果、高清正射影像圖和比例尺不小于1:2000的地形圖為基礎的，以“房地一體”農村宅基地和集體建設用地權籍調查、農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記、設施農業(yè)用地上圖入庫工作形成的相應數據成果為補充的工作底圖底數，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地海分類(lèi)指南》的用地分類(lèi)標準明確各類(lèi)用地的界線(xiàn)，并且應統一規劃數據和圖紙表達標準格式，建立標準統一的村莊規劃數據庫，最終實(shí)現鄉村地區“一張圖”管理。
（五）保障經(jīng)費，提升規劃成果質(zhì)量
編制村莊規劃，需要有一定的編制經(jīng)費作保障，這樣才能調動(dòng)編制單位工作的主動(dòng)性和積極性，編制單位才能誠心安排強有力的編制團隊進(jìn)行精心的規劃方案構思、系統地基礎資料收集，才能開(kāi)展深入地農村現場(chǎng)調研，并在規劃設計上不遺余力。同時(shí)，城鄉規劃法明確規定，各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算。因此，省市政府應增加村莊規劃編制補助經(jīng)費，縣級政府應加大村莊規劃經(jīng)費投入，以充足的資金要素保障，確保規劃成果的質(zhì)量水平。
（六）充實(shí)力量，強化規劃管理水平
充實(shí)基層力量。加緊完善區（市、縣）、鄉鎮兩級規劃管理機構職能職責，加強區（市、縣）、鄉鎮兩級規劃管理機構隊伍建設，用好用足三定方案編制數，配齊區（市、縣）、鄉鎮兩級規劃管理機構隊伍人員，規范基層城鄉規劃隊伍管理。通過(guò)人才引進(jìn)和重點(diǎn)培養方式，加強對專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的引進(jìn)與培養，在引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的同時(shí)注重對現有工作人員的培養，重視繼續教育與業(yè)務(wù)水平的提升。同時(shí)，加強對規劃管理人員的培訓，組織管理人員參與規劃編制工作，提高專(zhuān)業(yè)技能和依法行政能力。
（七）分區引導，整體推進(jìn)規劃編制
多年來(lái)，銅仁市單個(gè)編制村莊規劃，對農村人居環(huán)境改善、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)空間布局起到積極的作用，但也造成了鄉村建設的平均發(fā)力，帶來(lái)了不少的問(wèn)題?？陀^(guān)而言，單獨的編制村莊規劃是不劃算的，地方政府往往沒(méi)那么多資金，也沒(méi)有必要花那么多錢(qián)編制規劃。同時(shí)，一個(gè)縣有很多地方自然地理環(huán)境一樣，社會(huì )發(fā)展水平一致，經(jīng)濟文化特征相同，村莊的區別并不大，70%左右的內容是一樣的，個(gè)性部分只有30%。因此，相同區域的村莊一起來(lái)編制規劃，反倒更經(jīng)濟，針對性也更強。各地可以探索以鄉鎮為單元整體推進(jìn)村莊規劃編制，因為鄉鎮地理社會(huì )經(jīng)濟文化發(fā)展的水平多具有一致性，以鄉鎮為單元編制村莊規劃也比較經(jīng)濟劃算的，也符合村莊人口日益減少的趨勢。部分區縣亦可嘗試打破行政邊界以片區為單元整體推進(jìn)村莊規劃編制的路徑，因為一定片區內的鄉村是在相同的自然、社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展條件下形成的，具有相當的共性，通過(guò)縣域鄉村建設規劃確定并劃分的功能分區，重點(diǎn)聚焦城郊鄉村圈、城鄉融合發(fā)展帶、景村融合片，以片區為單位整體推進(jìn)規劃編制和鄉村建設將更經(jīng)濟、系統、高效，更利于統一部署，推進(jìn)實(shí)施。
（八）分類(lèi)推進(jìn)，研究制定管控細則
十九大提出的鄉村振興戰略和十八大提出的新型城鎮化戰略是雙輪驅動(dòng)的兩大戰略，然而，中國發(fā)展的主旋律依然是城鎮化。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，人口和產(chǎn)業(yè)正進(jìn)一步向城市群和大城市集聚，多個(gè)地區的已出現“收縮型城市”，瘦身強體，嚴控增量、盤(pán)活存量已成為這類(lèi)城市的發(fā)展要求。目前，貴州正在大力推動(dòng)新型城鎮化暨“強省會(huì )”戰略，銅仁市著(zhù)力推進(jìn)“強中心城區”，各區縣提出強縣城和重點(diǎn)鄉鎮。在這樣的趨勢下，很多村莊和城市的發(fā)展，還是向大城市去集聚。經(jīng)調研發(fā)現，大多距離縣城、鄉鎮相對偏遠的村莊常住人口不足40%，有的只有15%不到，且多是老弱病殘，村莊空心化、人口流失現象突出。兩大戰略中，新型城鎮化戰略是拉力，鄉村振興戰略是推力，兩者共同的目標是推動(dòng)城鄉現代化。因此，鄉村振興不是村村點(diǎn)火戶(hù)戶(hù)冒煙，而是要分類(lèi)推進(jìn)，即就是說(shuō)并不是所有的村莊都需要發(fā)展，也不是所有的村莊都需要規劃，鄉村振興不是村莊振興?；诖?，2019年1月，中央農辦等五部委發(fā)布《關(guān)于統籌推進(jìn)村莊規劃工作的意見(jiàn)》，將縣域村莊分成集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)以及看不準的暫不分類(lèi)等類(lèi)型。同年5月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》，明確堅持有序推進(jìn)、務(wù)實(shí)規劃的原則，有條件、有需求的村莊應編盡編；暫時(shí)沒(méi)有條件編制村莊規劃的，在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉村建設項目規劃許可的依據。故而，下一步的村莊規劃編制應仍然堅持試點(diǎn)先行、分類(lèi)推進(jìn)，研究制定各基本類(lèi)型村莊的空間管控細則與策略。
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