自1978年后，中國進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，展開(kāi)了全面的改革。在24年的改革進(jìn)程中，中國的行政體制改革已經(jīng)取得了顯著(zhù)的成效，初步形成了適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展需要的新的行政體制。
這里就當代中國行政體制改革這一專(zhuān)題，作一總體性的回顧與分析。
一、行政體制改革的目標
當代中國行政體制的改革要達到什么樣的目標呢？這是改革者首先要考慮的問(wèn)題。設置科學(xué)的行政體制改革目標，始終貫徹在中國20多年的行政體制改革中，并形成了完整的思路。
行政管理現代化,是指和社會(huì )化大生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的政府職能、組織機構、人事管理及其行政工作運轉的科學(xué)化、合理化、規范化。它具體表現為“八化”：
1，行政管理法制化?，F代化國家是法制化國家，是依法行政的國家?！拔幕蟾锩苯Y束后，中國痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社會(huì )里，政府與企業(yè)或與公民個(gè)人以及政府的各部門(mén)之間會(huì )出現一些問(wèn)題，通過(guò)行政法來(lái)打官司。做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
2，政府管理宏觀(guān)化?，F代化社會(huì )大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟造成的生產(chǎn), 分工越來(lái)越細，從事經(jīng)濟活動(dòng)的企業(yè)成為市場(chǎng)主體，無(wú)須國家扮演“全能化”管理的角色，而應是“宏觀(guān)化”管理的角色，即政府放棄對微觀(guān)的具體事務(wù)的管理，轉向加強對宏觀(guān)的決策指揮的管理。
3，行政管理責任化?，F代化管理要求嚴格的責任制，實(shí)現行政管理責任化。在行政機關(guān)中從上到下建立完善的責任制?，F代國家機關(guān)的行政責任制，就是對每個(gè)機構和每個(gè)工作人員的職責權限進(jìn)行明確的劃分。真正做到職事到人、責任到人、權力到人。
4，行政管理民主化?，F代國家結束了封建專(zhuān)制統治，普遍承認主權在民的原則，實(shí)行民主政治。行政管理與民主政治緊密相連，行政管理民主化也在不斷發(fā)展：一是行政管理工作的公開(kāi)性，增加行政工作的透明度，接受社會(huì )各方面對行政機構的直接監督；二是行政管理工作的參與制，主張向普通民眾開(kāi)放，逐步實(shí)現人民群眾的自治制度。
5，行政管理信息化。信息技術(shù)對行政管理產(chǎn)生的影響是巨大的，行政管理現代化的途徑就在于信息技術(shù)的普及化，即電子政務(wù)。中國行政管理信息技術(shù)化現已迅速起步，并且有了長(cháng)足的發(fā)展。
6，行政決策科學(xué)化。包括決策過(guò)程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學(xué)性。當代中國強調集體領(lǐng)導的原則，破除個(gè)人決策的做法，實(shí)行行政首長(cháng)負責制和重大問(wèn)題集體決策。同時(shí)在黨政關(guān)系中，確立了行政決策應以政府機關(guān)為中心的思想。
7，行政機構精簡(jiǎn)化。精簡(jiǎn)行政機構是當代行政管理現代化的重要舉措。精簡(jiǎn)機構應包含以下幾個(gè)方面的具體任務(wù)：第一，下放權力，分解職能。這是精簡(jiǎn)機構的核心與關(guān)鍵。第二，在整體職能結構優(yōu)化的基礎上，調整或重新配置機構，包括合并、撤消、新設等。這是精簡(jiǎn)機構的重點(diǎn)內容。第三，建立科學(xué)的行政工作程序，加強行政組織立法，使行政機構運轉制度化、機構編制法定化。第四，按照職能和工作程序，進(jìn)行職位分類(lèi)，定編定員，培訓人員。第五，妥善安排好編余的干部的工作和出路。對減下來(lái)的干部，組織各種訓練班進(jìn)行訓練。
8，行政管理高效化?，F代化社會(huì )節奏加快、注重效率，因此也要求政府實(shí)現行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的創(chuàng )新精神，進(jìn)一步提升行政效率。中國要采取有力的措施實(shí)現行政管理高效化。
二、行政體制改革的內涵
行政體制，是國家推行行政事務(wù)所建立的管理體制。一般而言，行政體制與關(guān)于政府的概念相一致，有廣義和狹義之分。從廣義政府的意義上說(shuō)，行政體制涉及到國家政權的所有機關(guān)，包括立法、行政和司法機關(guān)在內。從狹義政府的意義上說(shuō)，行政體制僅指國家政權中的行政機關(guān)，在中國即指中央政府（國務(wù)院及各部委）和地方?。ㄊ?、自治區）、市（州、盟）、縣（區、市、旗）、鄉（鎮、民族鄉）各級政府，而不包括其他立法、司法等國家機關(guān)。所謂當代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統改革。具體地說(shuō)，當代中國行政體制改革涵蓋了以下 6 項改革：
1，行政機構改革與行政職能轉換。行政機構是政府行使公共權力，管理社會(huì )公共事務(wù)的關(guān)鍵場(chǎng)所。由于受到“蘇聯(lián)社會(huì )主義模式”的影響，中國行政體制的特點(diǎn)是，政企不分，以政代企，高度集權，管理一切。這導致了行政機構不斷擴張的趨勢和行政機構過(guò)于龐雜的結果。因此，這決定了當代中國行政機構改革的主要任務(wù)是 “消腫”的問(wèn)題，即解決機構臃腫重疊、效能低下的問(wèn)題。行政機構是行政職能和方式運行的載體。改革行政機構必然涉及到轉變行政職能和方式問(wèn)題。所以，改革行政機構，關(guān)鍵還要轉變職能、合理配置職能。
2，人事干部制度改革。行政事務(wù)，歸根到底要通過(guò)行政機構中的行政人員去貫徹執行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養和使用公務(wù)人員。原有人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類(lèi)、缺乏公開(kāi)公平競爭選拔的機制、缺乏考核、升降、獎懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過(guò)改革，形成一套科學(xué)、合理的人事干部制度。
3，中央與地方關(guān)系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）改革。新中國建立后，實(shí)行的是以中央集權為特征的中央與地方關(guān)系體制。在較長(cháng)的歷史時(shí)期里，基本上適應了中國國情和經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是，在社會(huì )經(jīng)濟政治日益發(fā)展、現代化建設速度加快的情況下，必須進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，按照國家政體的原則，進(jìn)行中央和地方的適當分權，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要合理劃分中央和地方的管理權限，加強中央的宏觀(guān)調控能力，擴大地方的自主權。
4，行政決策體制改革。中國傳統的決策體制的特點(diǎn)是，決策權力高度集中、個(gè)人專(zhuān)斷。為此，改革原有的行政決策體制，必須建立科學(xué)化、規范化的公共政策制定體系，推進(jìn)公共政策制定的民主化與參與化。
5，行政區劃體制改革。經(jīng)過(guò)新中國50年的發(fā)展，行政區劃體制已形成某些顯著(zhù)特點(diǎn)，如根據經(jīng)濟發(fā)展需要適時(shí)適地調整行政區劃，不搞一刀切；重視不同區域、不同民族的特點(diǎn)；明確劃分行政區劃的管理權限和審批權限等。但是，現有體制也暴露出不少弊端，如某些行政區域6，行政監督體制改革。中國行政監督體制包括兩大部分，即外部行政監督體制和內部行政監督體制。外部行政監督體制包括政黨、國家權力機關(guān)、司法機關(guān)、社會(huì )團體、人民群眾等。內部行政監督體制指國家行政機關(guān)的自我監督機制。其不足之處在于，行政監督的法律規范體系總體上還不完備；各監督主體之間的權限劃分不盡合理。還要進(jìn)一步改革。
三、行政體制改革的進(jìn)展
（一）關(guān)于行政機構改革和職能轉變
從1978年以來(lái)，中國的行政機構改革先后進(jìn)行了四次，即1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年進(jìn)行一次。
1，1982年改革。在1982年行政機構改革時(shí)，中國的國務(wù)院行政機構由1978年的86個(gè)增加到100個(gè)，工作人員達5萬(wàn)余人，達到新中國建國來(lái)的最高峰。造成機構多、官員多的直接原因是，“文化大革命”后許多老干部復出，職務(wù)得到恢復，需要安排。如當時(shí)的第三機械工業(yè)部，安排正副部長(cháng)18人。這次機構改革的內容是撤并機構、裁減人員，以解決干部副職過(guò)多和干部老化。這次機構改革，是新中國建國以來(lái)規模較大、目的性較強的一次建設和完善各級機關(guān)的改革。這次機構改革不僅以精兵簡(jiǎn)政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對政府機構設置提出的新要求，力求使機構調整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門(mén)，并將其中的一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。
2，1988年改革。1982年機構改革后，國務(wù)院工作機構又陸續增加，到1986年底，國務(wù)院工作部門(mén)共設置72個(gè)，其中部、委機構45個(gè)，直屬機構22個(gè)，辦事機構4個(gè)和1個(gè)國務(wù)院辦公廳。為了適應政治體制改革和進(jìn)一步深化經(jīng)濟體制改革的需要，1987年12月30日，前總理李鵬在國務(wù)院全體會(huì )議上宣布了新的國務(wù)院機構改革方案。重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門(mén)。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實(shí)施的方式進(jìn)行。通過(guò)改革，國務(wù)院的機構由72個(gè)調整為65個(gè)：除國務(wù)院辦公廳外，部委機構由45個(gè)調整為41個(gè)，直屬機構由22個(gè)調整為18個(gè)，辦事機構由4個(gè)調整為5個(gè)。與1982年的改革相比，這次機構改革第一次明確提出，“以轉變政府管理職能為關(guān)鍵?！钡?，這次轉變職能的任務(wù)沒(méi)有完成。
3，1993年改革。1988年的機構改革，最終仍然成為舊體制的又一次“回歸”。到90年代初，國務(wù)院的工作部門(mén)膨脹至86個(gè)之多；地方政府平均數省級達到70多個(gè)，市級達到65個(gè)，地區級達到50多個(gè)，縣級達到45個(gè)。1991年末，全國各級政府工作人員達到920萬(wàn)人，當年全國行政管理費開(kāi)支達370多億元，占國家財政支出的37%。沉重的負擔再次敲響警鐘！1992年10月，中共十四大作出了“下決心進(jìn)行行政管理體制和機構改革”的決策，并提出從1993年開(kāi)始3年內基本完成機構改革。改革后，國務(wù)院部委和直屬機構、辦事機構由86個(gè)減為59個(gè)，后又陸續減至40個(gè)。這次機構改革有兩大特點(diǎn)，第一，突出了在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要把適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制作為機構改革的基本目標；第二，突出地把轉變政府職能放在首位，以轉變政府職作為機構改革的指導思想。但是，這次機構改革也并不令人滿(mǎn)意，沒(méi)有完全實(shí)現以上提出的目標和指導思想。
4，1998年改革。1998年機構改革是針對著(zhù)上一次機構改革存在的問(wèn)題而展開(kāi)的。這次機構改革，是要建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規范的行政管理體系，完善公務(wù)員制度，建設高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化國家行政管理干部隊伍，建立適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。這次行政機構改革，由于是在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制有了6年的時(shí)間后進(jìn)行，因而具備了比1993年改革更好的社會(huì )環(huán)境和基礎。通過(guò)改革，國務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減為29個(gè)；各部門(mén)內設司局級機構減少200多個(gè)，機關(guān)人員由3.2萬(wàn)人減為1.6萬(wàn)人，減少一半。省級政府工作機構由平均55個(gè)減少為40個(gè)，平均減少20%；人員平均精簡(jiǎn)47%，共減編7.4萬(wàn)。是歷次機構改革精簡(jiǎn)力度最大的一次
（二）關(guān)于人事干部制度改革 新時(shí)期以來(lái)中國的人事干部制度改革，集中表現為改革原有干部制度，建立公務(wù)員制度。當代中國的公務(wù)員制度，是在對原有干部制度進(jìn)行改革的基礎上，逐漸演化形成的。它經(jīng)歷了以下四個(gè)主要的發(fā)展階段：
1，革故鼎新階段（1978年12月—1987年9月）。1978年和1979年針對當時(shí)干部隊伍老化的狀況，提出要讓年輕干部接班，建立退休制度。必須把此項工作提到議事日程上來(lái)。涉及到考試、考核、獎懲、升降、監督、罷免、福利、待遇、退休、退職等干部管理工作的方方面面的各項制度。
2，初創(chuàng )與試行階段（1987年10月—1993年7月）。1987年10月，中國共產(chǎn)黨召開(kāi)了全國第十三次代表大會(huì )。黨的十三大報告明確指出，“干部制度改革的重點(diǎn)，是建立國家公務(wù)員制度?！币贫ā秶夜珓?wù)員法》，籌建國家行政學(xué)院。這一決定，成為當代中國公務(wù)員制度創(chuàng )建的界碑。從1989年初起，開(kāi)始公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)三年多的試點(diǎn)工作，較好地取得了預期目標：全面進(jìn)行了公務(wù)員制度的試驗，探索和總結了公務(wù)員管理各個(gè)環(huán)節的經(jīng)驗；通過(guò)試點(diǎn)，進(jìn)一步檢驗和修改草擬中的《國家公務(wù)員暫行條例》及其他各項配套法規。
3，確立與發(fā)展階段（1993年8月—1997年8月）。在公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作取得可喜成績(jì)的情況下，特別是在黨的十四大關(guān)于“盡快推行國家公務(wù)員制度”的鞭策下，1993年8月14日，國務(wù)院令第125號正式頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》?！秶夜珓?wù)員暫行條例》是經(jīng)過(guò)數年起草、修改，并在實(shí)踐檢驗的基礎上形成的。它的產(chǎn)生，標志著(zhù)我國公務(wù)員制度的理論與實(shí)踐進(jìn)入一個(gè)新的階段。
4，深化改革階段（1997年9月至今）。1997年9月，中共十五大提出了“推進(jìn)政府機構改革”，“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建設一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化國家行政管理干部隊伍”的任務(wù)。1998年3月召開(kāi)的九屆全國人大以法律形式通過(guò)了政府機構改革方案，國務(wù)院機關(guān)干部編制總數減少一半。這宣告了公務(wù)員制度進(jìn)入深化改革的階段。新一輪的公務(wù)員制度改革，因其與按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求轉變政府職能、實(shí)行政企分開(kāi)的機構改革相配套，將最終使公務(wù)員制度步上科學(xué)化、完善化的軌道。
（三）關(guān)于中央與地方關(guān)系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）改革 中央政府與地方政府關(guān)系，其核心問(wèn)題是權力的分配。
從新中國成立到改革開(kāi)放之前，中央政府和地方政府關(guān)系的變化，大體構成放權—收權的怪圈。就政府類(lèi)型而言，中國一直實(shí)行高度集權的管理體制，下級服從上級，全國服從中央，權力由下而上逐級集中，集中的程度由中央確定。改革開(kāi)放以來(lái)，為了推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，調整國家權力結構，克服中央高度集權的弊端，我國對中央和地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列的調整。調整的總體思路是簡(jiǎn)政放權：中央向地方放權，政府向企事業(yè)組織放權。但放權中也有收權。 20多年來(lái)中央與地方關(guān)系體制的改革，大體經(jīng)歷了以下4個(gè)階段：
1，從1978年到80年代中期，提出并實(shí)施權力下放的改革措施。在這一時(shí)期，國家發(fā)布了一系列法規和文件，在實(shí)踐中進(jìn)行改革和探索。放權分三個(gè)層次：一是上一級政府向下一級政府放權；二是政府綜合管理部門(mén)向企業(yè)主管部門(mén)放權；三是政府企業(yè)主管部門(mén)向企業(yè)放權。
2，80年代中期到90年代初，進(jìn)一步下放權力，同時(shí)克服權力過(guò)分分散。1987年，中共十三大報告針對權力過(guò)分集中的弊端，提出了進(jìn)行管理權限改革的原則：“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進(jìn)行監督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上，要按照自主經(jīng)營(yíng)，自主管理的原則，將經(jīng)營(yíng)管理權下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自己管，政府的責任是按照規則政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監督?！?按照上述法規、文件的規定，從中央到各級地方人民政府采取了許多實(shí)際措施，主要內容是中央向地方放權，政府向企業(yè)放權。如國務(wù)院從1988年7月起，下放外資企業(yè)審批權，省、直轄市、自治區、經(jīng)濟特區、計劃單列市均可審批。同月，經(jīng)貿部決定在經(jīng)營(yíng)外貿企業(yè)審批權等9個(gè)方面下放權力，放寬政策。1988年8月，京、津、冀地區改革外貿體制，70多家企業(yè)獲自營(yíng)出口權。遼寧省政府先后下放了23項權力；沈陽(yáng)市政府五口綜合部門(mén)分口放權，出臺了100多條搞活國有大中型企業(yè)的措施；天津市先后制定了200多項轉變職能下放權力的具體措施。
3，90年代前期至2000年，對下放權力進(jìn)行反思、評估，深入探討中央和地方事權劃分。面對80年代末放權過(guò)多，尤其是財權下放過(guò)多，出現“財政弱中央”的局面，有人認為國家不應再放權了，而且應該收權。在處理中央和地方關(guān)系問(wèn)題上，肯定了要繼續放權，但要正確劃分中央和地方的事權。普遍的觀(guān)點(diǎn)認為，可將權力分為中央專(zhuān)有、地方專(zhuān)有、中央和地方共有三種：（1）中央專(zhuān)有的權力主要是：外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行（特別行政區除外）、海關(guān)、國家稅收政策及國稅征收、宏觀(guān)經(jīng)濟調控、重大基礎設施建設等。以上權力必須由中央制定并負責執行。（2）地方專(zhuān)有的權力主要是：民族區域及特別行政區自治、地方稅征收、地方基礎建設、舉辦地方事業(yè)、區域經(jīng)濟合作等。以上權力由地方行使，中央不應任意干涉。（3）中央與地方共有的權力極為廣泛，主要是：經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉建設事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監察、計劃生育等。
4，2001年至現在，加大行政審批制度改革力度，大規模減少行政審批。隨著(zhù)加入世界貿易組織，2001年9月，國務(wù)院成立了由李嵐清副總理任組長(cháng)的國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，并在監察部設立了負責日常工作的辦公室。10月18日，國務(wù)院批轉的監察部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦和中央編辦《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》。10月24日，國務(wù)院召開(kāi)了電視電話(huà)會(huì )議，對在全國范圍內推行行政審批制度改革工作作了統一部署。截至目前，31個(gè)省、自治區、直轄市都相繼開(kāi)展了行政審批制度改革，絕大多數省(區、市)對省一級政府部門(mén)審批項目初步進(jìn)行了清理和處理，一些地方已經(jīng)著(zhù)手進(jìn)行第二輪和第三輪改革。大多數省、自治區、直轄市對審批項目作了較大幅度的削減。有些地方還對地方性法規和政府規章進(jìn)行了清理。2002年，北京市轉變政府職能，強化服務(wù)意識，進(jìn)一步大力壓減行政審批事項。共取消審批事項183項。使投資項目審批實(shí)現進(jìn)“一個(gè)門(mén)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目辦理中心)，上“一個(gè)網(wǎng)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目審批專(zhuān)網(wǎng))，用“一張圖”(北京市電子地理信息地圖)，進(jìn)一步改善了政府的形象。過(guò)去，北京市審批一個(gè)固定資產(chǎn)投資項目要跑30多個(gè)部門(mén)，有80多個(gè)審批環(huán)節，要蓋100多枚公章，審批時(shí)間長(cháng)達480天。改革后，審批環(huán)節只剩下3 0多個(gè)，一個(gè)投資項目審批手續在60至180天內即可全部完成。國務(wù)院各部門(mén)行政審批制度改革工作也取得明顯進(jìn)展。截至2002年1月底，65個(gè)有行政審批職能的部門(mén)和單位，全部報送了清理工作情況，審批項目的清理基本完成。據初步統計，各部門(mén)共清理出審批項目4000多項。其中，經(jīng)濟管理事務(wù)和社會(huì )管理事務(wù)各約占一半。要抓緊制定《行政許可法》，從而把行政審批制度改革與法制建設結合起來(lái)。改革行政審批制度是建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的必然要求；是進(jìn)一步轉變政府職能的重要突破口；是從源頭上預防和解決腐敗問(wèn)題的根本性措施。
3，確立與發(fā)展階段（1993年8月—1997年8月）。在公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作取得可喜成績(jì)的情況下，特別是在黨的十四大關(guān)于“盡快推行國家公務(wù)員制度”的鞭策下，1993年8月14日，國務(wù)院令第125號正式頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》?！秶夜珓?wù)員暫行條例》是經(jīng)過(guò)數年起草、修改，并在實(shí)踐檢驗的基礎上形成的。它的產(chǎn)生，標志著(zhù)我國公務(wù)員制度的理論與實(shí)踐進(jìn)入一個(gè)新的階段。
4，深化改革階段（1997年9月至今）。1997年9月，中共十五大提出了“推進(jìn)政府機構改革”，“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建設一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化國家行政管理干部隊伍”的任務(wù)。1998年3月召開(kāi)的九屆全國人大以法律形式通過(guò)了政府機構改革方案，國務(wù)院機關(guān)干部編制總數減少一半。這宣告了公務(wù)員制度進(jìn)入深化改革的階段。新一輪的公務(wù)員制度改革，因其與按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求轉變政府職能、實(shí)行政企分開(kāi)的機構改革相配套，將最終使公務(wù)員制度步上科學(xué)化、完善化的軌道。
（三）關(guān)于中央與地方關(guān)系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）改革
中央政府與地方政府關(guān)系，其核心問(wèn)題是權力的分配。從新中國成立到改革開(kāi)放之前，中央政府和地方政府關(guān)系的變化，大體構成放權—收權的怪圈。就政府類(lèi)型而言，中國一直實(shí)行高度集權的管理體制，下級服從上級，全國服從中央，權力由下而上逐級集中，集中的程度由中央確定。改革開(kāi)放以來(lái)，為了推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，調整國家權力結構，克服中央高度集權的弊端，我國對中央和地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列的調整。調整的總體思路是簡(jiǎn)政放權：中央向地方放權，政府向企事業(yè)組織放權。但放權中也有收權。
20多年來(lái)中央與地方關(guān)系體制的改革，大體經(jīng)歷了以下4個(gè)階段：
1，從1978年到80年代中期，提出并實(shí)施權力下放的改革措施。在這一時(shí)期，國家發(fā)布了一系列法規和文件，在實(shí)踐中進(jìn)行改革和探索。放權分三個(gè)層次：一是上一級政府向下一級政府放權；二是政府綜合管理部門(mén)向企業(yè)主管部門(mén)放權；三是政府企業(yè)主管部門(mén)向企業(yè)放權。
2，80年代中期到90年代初，進(jìn)一步下放權力，同時(shí)克服權力過(guò)分分散。1987年，中共十三大報告針對權力過(guò)分集中的弊端，提出了進(jìn)行管理權限改革的原則：“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進(jìn)行監督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上，要按照自主經(jīng)營(yíng)，自主管理的原則，將經(jīng)營(yíng)管理權下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自己管，政府的責任是按照規則政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監督?！?nbsp;
按照上述法規、文件的規定，從中央到各級地方人民政府采取了許多實(shí)際措施，主要內容是中央向地方放權，政府向企業(yè)放權。如國務(wù)院從1988年7月起，下放外資企業(yè)審批權，省、直轄市、自治區、經(jīng)濟特區、計劃單列市均可審批。同月，經(jīng)貿部決定在經(jīng)營(yíng)外貿企業(yè)審批權等9個(gè)方面下放權力，放寬政策。1988年8月，京、津、冀地區改革外貿體制，70多家企業(yè)獲自營(yíng)出口權。遼寧省政府先后下放了23項權力；沈陽(yáng)市政府五口綜合部門(mén)分口放權，出臺了100多條搞活國有大中型企業(yè)的措施；天津市先后制定了200多項轉變職能下放權力的具體措施。
3，90年代前期至2000年，對下放權力進(jìn)行反思、評估，深入探討中央和地方事權劃分。面對80年代末放權過(guò)多，尤其是財權下放過(guò)多，出現“財政弱中央”的局面，有人認為國家不應再放權了，而且應該收權。在處理中央和地方關(guān)系問(wèn)題上，肯定了要繼續放權，但要正確劃分中央和地方的事權。普遍的觀(guān)點(diǎn)認為，可將權力分為中央專(zhuān)有、地方專(zhuān)有、中央和地方共有三種：（1）中央專(zhuān)有的權力主要是：外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行（特別行政區除外）、海關(guān)、國家稅收政策及國稅征收、宏觀(guān)經(jīng)濟調控、重大基礎設施建設等。以上權力必須由中央制定并負責執行。（2）地方專(zhuān)有的權力主要是：民族區域及特別行政區自治、地方稅征收、地方基礎建設、舉辦地方事業(yè)、區域經(jīng)濟合作等。以上權力由地方行使，中央不應任意干涉。（3）中央與地方共有的權力極為廣泛，主要是：經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉建設事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監察、計劃生育等。
4，2001年至現在，加大行政審批制度改革力度，大規模減少行政審批。隨著(zhù)加入世界貿易組織，2001年9月，國務(wù)院成立了由李嵐清副總理任組長(cháng)的國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，并在監察部設立了負責日常工作的辦公室。10月18日，國務(wù)院批轉的監察部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦和中央編辦《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》。10月24日，國務(wù)院召開(kāi)了電視電話(huà)會(huì )議，對在全國范圍內推行行政審批制度改革工作作了統一部署。截至目前，31個(gè)省、自治區、直轄市都相繼開(kāi)展了行政審批制度改革，絕大多數省(區、市)對省一級政府部門(mén)審批項目初步進(jìn)行了清理和處理，一些地方已經(jīng)著(zhù)手進(jìn)行第二輪和第三輪改革。大多數省、自治區、直轄市對審批項目作了較大幅度的削減。有些地方還對地方性法規和政府規章進(jìn)行了清理。2002年，北京市轉變政府職能，強化服務(wù)意識，進(jìn)一步大力壓減行政審批事項。共取消審批事項183項。使投資項目審批實(shí)現進(jìn)“一個(gè)門(mén)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目辦理中心)，上“一個(gè)網(wǎng)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目審批專(zhuān)網(wǎng))，用“一張圖”(北京市電子地理信息地圖)，進(jìn)一步改善了政府的形象。過(guò)去，北京市審批一個(gè)固定資產(chǎn)投資項目要跑30多個(gè)部門(mén)，有80多個(gè)審批環(huán)節，要蓋100多枚公章，審批時(shí)間長(cháng)達480天。改革后，審批環(huán)節只剩下3 0多個(gè)，一個(gè)投資項目審批手續在60至180天內即可全部完成。國務(wù)院各部門(mén)行政審批制度改革工作也取得明顯進(jìn)展。截至2002年1月底，65個(gè)有行政審批職能的部門(mén)和單位，全部報送了清理工作情況，審批項目的清理基本完成。據初步統計，各部門(mén)共清理出審批項目4000多項。其中，經(jīng)濟管理事務(wù)和社會(huì )管理事務(wù)各約占一半。要抓緊制定《行政許可法》，從而把行政審批制度改革與法制建設結合起來(lái)。改革行政審批制度是建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的必然要求；是進(jìn)一步轉變政府職能的重要突破口；是從源頭上預防和解決腐敗問(wèn)題的根本性措施。
（四）關(guān)于行政決策體制改革
1，1978年以來(lái)，實(shí)行民主集中制原則基礎上的行政首長(cháng)負責制。1982年《憲法》規定，“國務(wù)院總理實(shí)行總理負責制。各部、各委員會(huì )實(shí)行部長(cháng)、主任負責制”，“地方各級人民政府實(shí)行省長(cháng)、縣長(cháng)、區長(cháng)、鎮長(cháng)負責制?！钡?，這樣的規定并不意味著(zhù)在管理的一切活動(dòng)中，均由行政首長(cháng)一人拍板。相反，在討論重大問(wèn)題時(shí)需要采取合議制?！稇椃ā芬幎?，“國務(wù)院各部長(cháng)、各委員會(huì )主任……召集和主持部務(wù)會(huì )議或者委員會(huì )會(huì )議、委務(wù)會(huì )議討論決定本部門(mén)工作的重大問(wèn)題?！边@說(shuō)明，中國行政決策體制是，討論、決定重大問(wèn)題的合議制與執行重大決策的分工負責制的有機結合，也即是民主集中制基礎上的行政首長(cháng)負責制。
2，1988年，中共十三大報告提出建立社會(huì )協(xié)商對話(huà)制度。提高領(lǐng)導機關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問(wèn)題的協(xié)商對話(huà)，應分別在國家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開(kāi)。各級領(lǐng)導機關(guān)必須把它作為領(lǐng)導工作中的一件大事去做。
3，1992年，中共十四大報告明確指出，決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節。領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部要認真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，充分發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)家和研究咨詢(xún)機構的作用，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度。
4，1997年，中共十五大報告進(jìn)一步指出，要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結合起來(lái)。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率。要擴大基層民主，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和財務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部進(jìn)行監督。
（五）關(guān)于行政區劃體制改革
世界上無(wú)論哪個(gè)國家，出于治理的需要，都要把疆土劃分為若干層次的行政區域，并在所劃分的區域內設置相應的、層級不同的行政機構。中國的行政區劃實(shí)行以四級為主，二級、三級并存的體制。
實(shí)行四級體制的是：（1）省、自治區—→（2）市(省轄市、地級市)、地區行政公署（省級派出機構）、自治州、盟—→（3）縣、市（縣級市）、旗、區（郊區）—→（4）鄉、鎮，構成中央（級）、?。墸?、市（級）、縣（級）、鄉（級）五個(gè)行政級別。
實(shí)行三級體制的是：（1）省、自治區—→（2）市(省轄市、地級市)—→（3）區（省轄市和地級市的城區）；還有（1）直轄市（省級）—→（2）縣、市（縣級市，不設城區）、區（郊區）—→（3）鄉、鎮，構成中央（級）、?。墸?、市（級）、縣（級）和中央（級）、?。墸?、縣（級）、鄉（級）四個(gè)行政級別。
實(shí)行二級體制的是：（1）直轄市（省級）—→（2）區（直轄市的城區），構成中央（級）、?。墸?、縣（級）三個(gè)行政級別。
改革開(kāi)放以來(lái)，在行政區劃上出現了如下重大的調整：
1，計劃單列市。為發(fā)揮經(jīng)濟中心城市和沿海開(kāi)放城市的經(jīng)濟輻射功能及帶動(dòng)作用，建立中央與中心城市兩級經(jīng)濟調控體系，自1983年起，中央對重慶、武漢、沈陽(yáng)、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門(mén)、深圳、南京、成都、長(cháng)春等14個(gè)城市實(shí)行計劃單列。計劃單列的主要內容一是經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展計劃全面單列，直接納入全國計劃綜合平衡，統籌安排；二是享受省一級經(jīng)濟管理權限。此外，部分單列市財政獨立，中央及省將部分企業(yè)下放到單列市。
實(shí)行計劃單列市，在行政區域上增強了計劃單列市的輻射功能，經(jīng)濟上有更大的自主權，自我發(fā)展的動(dòng)力增加，經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展速度加快，進(jìn)而帶動(dòng)了周邊地區的發(fā)展。在行政區劃上，豐富了行政級別，1994年2月25日中央編制委員會(huì )確定14個(gè)單列市及濟南、杭州共16個(gè)城市的行政級別為副省級，受省領(lǐng)導，在工資、待遇等方面享受副省級規格（其中的重慶市后于1997年升為直轄市，為省級）。副省級的出現，使該市內的區由原縣級升格為副市級。而原來(lái)二級體制中直轄市的區，實(shí)際上也由縣級升為市級，構成中央（級）、?。墸?、市（級）三個(gè)行政級別。當然，現在對副省級、副市級的爭議很大，持否定意見(jiàn)的根據是法律上尚無(wú)此規定
2，撤縣改市。改革開(kāi)放以來(lái)中國的農村經(jīng)濟有了快速發(fā)展，農村剩余勞動(dòng)力大量轉入非農業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，商品經(jīng)濟的大潮不斷沖擊著(zhù)城鄉壁壘。傳統的切塊設市的模式，即依據“市縣分立、城鄉分離”，“城市工業(yè)、農村農業(yè)”的二元經(jīng)濟結構，在縣的中心城鎮或縣、市中心以外的重要工礦鎮、交通樞紐、邊境口岸等及其近郊設置市，常形成市縣并存，城鄉分治的格局。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，市縣矛盾日益尖銳。為此各地在實(shí)踐中逐步醞釀出撤縣改市的新模式。首先在浙江省試點(diǎn)，1983年民政部、勞動(dòng)人事部在上報國務(wù)院的《關(guān)于地市機構改革中的幾個(gè)重要問(wèn)題的請示報告》中，肯定了撤縣改市模式，并提出縣改市的具體標準。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，民政部于1986年上報國務(wù)院，將撤縣改市作主導設市模式，得到國務(wù)院的批準。到1994年底，全國撤縣改市373個(gè)。
3，市領(lǐng)導縣體制。所謂市領(lǐng)導縣體制，就是把中心城市和與該城市有密切聯(lián)系的農村歸由經(jīng)濟實(shí)力強的中心城市領(lǐng)導。這一領(lǐng)導體制解決了過(guò)去市（地級市）與地區行政公署（省級派出機構）并立的矛盾。以往地級市周?chē)目h及鄉村由地區行政公署領(lǐng)導，造成城鄉分割發(fā)展。實(shí)行市領(lǐng)導縣體制后，在市領(lǐng)導縣的地方撤銷(xiāo)了地區行政公署，減少了行政機構。1982年，中央發(fā)出了改革地區體制、實(shí)行市領(lǐng)導縣的通知后，首先在江蘇省試點(diǎn)，而后在江蘇、遼寧、廣東三省推行，進(jìn)而在全國普遍實(shí)行。
4，特別行政區。1997年7月1日和1999年12月20日，中國恢復對香港、澳門(mén)行使主權，分別建立了特別行政區。特別行政區直轄中央政府，是地方政府，其外交、國防等國家事務(wù)由中央負責處理。特別行政區的設置，極大地豐富了中央與地方關(guān)系的現實(shí)內涵。
（六）關(guān)于行政監督體制改革
改革開(kāi)放以來(lái)，中國政府致力于行政監督制度的建立和不斷健全，改變了過(guò)去缺乏行政監督體系的狀況。20多年來(lái)，中國建立的監督制度有如下方面：
1，黨紀監督制度。由于中國國家公務(wù)員大多數都是中共黨員，加強共產(chǎn)黨的紀律約束至關(guān)重要。1978年中共十一屆三中全會(huì )決定重建中央紀律檢查委員會(huì )。從此在查處黨員違紀過(guò)程中，有了一個(gè)具有強有力的機制。
2，行政檢察制度。1987年，中國正式恢復成立了自1959年以來(lái)撤銷(xiāo)的國家監察部，建立了政府部門(mén)的行政監察制度。1989年9月，制定了《國家機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定實(shí)施細則》。1990年11月，頒布了《中華人民共和國行政監察條例》。新建立的行政監察制度同50年代相比，其特點(diǎn)是監察對象確定為國家行政機關(guān)的工作人員，除保留前監察機關(guān)的檢查權、調查權和建議權以外，還具有一定的行政處分權；國家行政監察機關(guān)在其依據建議權提出的建議不被采納時(shí)，可以向上級監察機關(guān)或國務(wù)院申告。行政監察機構的建立，為政府的廉潔自律確立了組織體系。
3，經(jīng)濟檢察制度。根據《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》和其他法律的規定，結合改革開(kāi)放反腐敗的司法實(shí)踐，1986年確立了《人民檢察院直接受理的經(jīng)濟檢察案件立案標準的規定（試行）》，從而使人民檢察院擔負的經(jīng)濟檢察作用更加明確。1989年8月，廣東在全國人民檢察院系統率先成立反貪污賄賂局，使反腐敗的斗爭更加職能化?，F在，全國各級人民檢察院系統基本建立了反貪污賄賂局，使經(jīng)濟檢察制度發(fā)揮了重要的作用。1995年11月，最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局，加大了打擊貪污腐敗的力度。
4，行政訴訟制度。1989年第七屆全國人大二次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國行政訴訟法》，制定了公民、法人或其他組織，對行政機關(guān)和行政工作人員具體行政行為侵犯其合法權益而提起訴訟的制度，即“民告官“制度。行政訴訟制度的建立，是對行政機關(guān)和行政工作人員濫用權力的有力制約。從1990年10月至1993年6月，各級人民法院共受理行政訴訟案件7萬(wàn)多件，比《行政訴訟法》實(shí)施前的17年增長(cháng)1.7倍，其中民告官勝訴2500件。
5，舉報制度。1988年3月，深圳、廣州、汕頭率先在全國人民檢察院系統建立了“經(jīng)濟舉報中心“。隨即很快形成覆蓋全國的舉報網(wǎng)絡(luò )。監察部于1991年制定舉報工作辦法，舉報制度建立。中紀委、監察部、最高人民檢察院在中央電視臺和中央各大報紙反復公布舉報電話(huà)號碼。許多全國轟動(dòng)的大案要案都是群眾舉報的
四、行政體制改革的啟示
從中國的實(shí)際情況出發(fā)，應該肯定中國行政體制改革是非常成功的。中國行政體制改革的成功，緣于指導思想和方針、政策的正確。20多年行政體制改革的實(shí)踐，透射出許多發(fā)人深思的啟示。
1，行政體制改革要以經(jīng)濟建設為中心，服務(wù)于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要，并構成改革中的關(guān)鍵環(huán)節
政府行政體制作為國家上層建筑，要服從和服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的建立和完善。行政體制改革要把“是否有利于發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力，是否有利于增強社會(huì )主義綜合國力，是否有利于提高人民生活水平”，作為衡量各項改革也包括行政體制改革在內的是非得失的標準。凡是能達到“三個(gè)有利于”，就要解放思想，大膽改革。中國20多年行政體制改革的基本經(jīng)驗就是，行政體制改革要順應經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要。特別是經(jīng)濟體制改革決定著(zhù)行政體制改革的發(fā)展趨向，并為行政體制改革的發(fā)展提供動(dòng)力。
行政體制改革服從于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，但也反作用于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，行政體制改革不能滯后。從中國的情況看，行政體制改革是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結合部，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革如果沒(méi)有行政體制改革的發(fā)展和突破，也難取得成效和鞏固其成果。
2，行政體制改革要堅持“分步實(shí)施、逐步到位”和“重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)”的漸進(jìn)式改革策略
從傳統的計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡，這已成為當今世界許多國家的必由之路。每個(gè)國家各自應選擇自己認為適宜的轉變方式。我們認為，“改革是一場(chǎng)革命”，但這是一場(chǎng)漸進(jìn)式的“革命”，必須采取從點(diǎn)到面，從局部到整體，從表面到深層，從單項改革轉向整體改革的漸進(jìn)推行方式。中國的改革，1978年后是先從農村起步，先試點(diǎn)，積累經(jīng)驗，然后在面上推廣，社會(huì )震動(dòng)小，收效較好，實(shí)現了農村從舊體制向新體制的平穩過(guò)渡。1984年后，改革的重點(diǎn)轉向城市，使改革進(jìn)入全面開(kāi)展的新階段。從經(jīng)濟體制改革逐步推向教育、科技、衛生、文化等體制改革。城市經(jīng)濟體制改革也是先試點(diǎn)再推廣，先搞企業(yè)微觀(guān)的、淺層次的改革，再搞中觀(guān)的、宏觀(guān)的和深層次的改革。1994年財稅、、金融、外資、外匯、物價(jià)、投資體制的深層次改革，也是創(chuàng )造條件逐步出臺的。行政體制改革也經(jīng)歷了從單項的精簡(jiǎn)機構轉向轉變政府職能，到行政體制整體改革的。改革是先從突破舊體制轉向側重建立新體制，從政策調整轉向體制創(chuàng )新，在實(shí)行雙重體制并存的過(guò)程中，逐步用新體制代替舊體制。
3，行政體制改革要持續、深入的進(jìn)行，必須始終抓住和解決重大問(wèn)題，以重大問(wèn)題的解決帶動(dòng)其他問(wèn)題的解決
綜觀(guān)20多年中國行政體制的改革，所要解決的問(wèn)題很多，但重點(diǎn)問(wèn)題集中在機構改革、轉變政府職能和人事干部制度改革上。對這些重大問(wèn)題的解決已有了很大進(jìn)展，但也仍存在不少難點(diǎn)。從現實(shí)的情況看，機構反彈、重新膨脹，行政職能沒(méi)有簡(jiǎn)化，仍然管了許多不該管的事，放下去的權力又收回來(lái)，精簡(jiǎn)的人員又回來(lái)了，都還可能發(fā)生。行政體制改革要深入發(fā)展，鞏固改革的成果，避免遲緩、乃至半途而廢的局面，必須以此為契機，推出有力度、深度的改革措施。創(chuàng )造出一個(gè)充滿(mǎn)生機和活力的現代化政府行政體制。
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