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| ◇趙大光 楊臨萍 王振宇 為規范行政許可案件的審理，最高人民法院審判委員會(huì )于2009年11月9日審議通過(guò)了《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)。為正確理解適用《解釋》，對其主要內容說(shuō)明如下： 一、《解釋》的適用范圍 《解釋》第一條規定了行政許可案件的范圍，也就是《解釋》的適用范圍。行政許可是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其從產(chǎn)生到消亡會(huì )出現一系列形態(tài)的行政行為。按照行政許可法，行政許可行為主要包括兩類(lèi)：一是行政機關(guān)對申請人作出的是否準予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續、撤回、注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)等事項作出的行政行為。保障行政許可法的實(shí)施是《解釋》的主要旨趣之一，相應地，《解釋》的適用范圍亦應包括當事人針對以上兩類(lèi)行為及相應不作為提起訴訟的案件?！督忉尅返谝粭l規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)作出的行政許可決定以及相應的不作為，或者行政機關(guān)就行政許可的變更、延續、撤回、注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)等事項作出的有關(guān)具體行政行為及其相應的不作為侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。” 二、過(guò)程行為的可訴性 行政許可實(shí)施過(guò)程中存在大量的程序行為，多為通知或者告知，比如受理行政許可申請通知、準予或不準予聽(tīng)證的通知、補正材料的通知、告知申辯權、行政許可有關(guān)信息的告知、公示、說(shuō)明、解釋等等。這些行為是否具有可訴性？實(shí)踐中占據主流的觀(guān)點(diǎn)是，這些行為不具有最終性，當事人起訴這些行為的時(shí)機不成熟。我們認為，這種觀(guān)點(diǎn)在傳統理論（即成熟性理論）上有著(zhù)深厚的根基，可以作為一般標準。但是很多行政法官都已注意到，有時(shí)過(guò)程行為也可以具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益，如果堅持讓其等待行政機關(guān)作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟喪失有利時(shí)機，甚至失去意義。我們認為，為了及時(shí)有效地監督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，此時(shí)應當承認過(guò)程行為的可訴性，作為通常標準的一個(gè)例外。據此，《解釋》第三條規定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過(guò)程中的告知補正申請材料、聽(tīng)證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實(shí)上終止的除外。” 三、特殊情況下的適格被告 主要有如下兩種情形： 一是內部程序外部化。實(shí)踐中，上下級行政機關(guān)分工實(shí)施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級批準，下級決定；二是下級初審，上級決定。按照最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十九條關(guān)于“當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機關(guān)為被告”之規定，此種情形一般應以作出行政許可決定的下級或者上級機關(guān)為被告。然而，在上級機關(guān)不批準或者下級機關(guān)不予初審、不予上報的情況下，利害關(guān)系人僅起訴決定機關(guān)難獲有效的救濟。實(shí)踐中，法院在這一問(wèn)題上的做法不一。我們經(jīng)討論認為，如果上級機關(guān)的批準行為和下級機關(guān)的初審是法律規定的一個(gè)必經(jīng)程序，則上級機關(guān)的批準和不批準或者下級機關(guān)的初審不作為，就產(chǎn)生了外化的法律效果，此時(shí)應當承認利害關(guān)系人的訴權?！督忉尅返谒臈l規定將這一觀(guān)點(diǎn)與現有規范結合，作出如下規定：“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關(guān)為被告；行政許可依法須經(jīng)上級行政機關(guān)批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告。” 二是統一辦理許可。行政許可法第二十六條第二款創(chuàng )設了被稱(chēng)為“統一辦理”的行政許可新方式。依此方式，地方政府合并數個(gè)依法應由多個(gè)行政部門(mén)分別辦理的許可，指定其中一個(gè)部門(mén)統一受理許可申請，并向其他相關(guān)部門(mén)分送有關(guān)材料，待相關(guān)部門(mén)向其提供處理意見(jiàn)后，作出行政許可決定。該規定帶來(lái)的一個(gè)急需明確的問(wèn)題就是如何確定被告。有兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認為，當事人不服行政許可決定的，應當以統一辦理的機關(guān)為被告。當事人不服相關(guān)機關(guān)意見(jiàn)的，如果該意見(jiàn)對于最后的行政許可具有決定意義，亦應以作出該意見(jiàn)的機關(guān)為被告。另一種意見(jiàn)認為，應當以提出有決定意義的處理意見(jiàn)的部門(mén)為被告。按照這種意見(jiàn)，如果統一辦理的機關(guān)作出的行政許可決定完全根據一個(gè)或者數個(gè)相關(guān)機關(guān)的意見(jiàn)而為，則不應以其為被告。司法解釋起草組最初傾向于第二種意見(jiàn)。主要理由是：第一，在訴其他部門(mén)意見(jiàn)的案件中，讓統一辦理的部門(mén)做被告沒(méi)有太大意義。第二，統一辦理有利于高效便民，是行政許可法的亮點(diǎn)之一，司法應予支持，而讓統一辦理部門(mén)為其他部門(mén)做被告，其積極性易受挫傷。審判委員會(huì )經(jīng)討論認為，第二種意見(jiàn)更為可取。據此，《解釋》第五條規定：“行政機關(guān)依據行政許可法第二十六條第二款規定統一辦理行政許可的，當事人對行政許可行為不服提起訴訟，以對當事人作出具有實(shí)質(zhì)影響的不利行為的機關(guān)為被告。” 四、行政許可辦理期限的起算 行政許可辦理期限屆滿(mǎn)之后，起訴不予答復許可申請的時(shí)機方為成熟，而行政許可辦理期限以行政機關(guān)受理許可申請為起算點(diǎn)。確定行政許可辦理期限的起算點(diǎn)通常容易確定，但是在行政機關(guān)按照行政許可法第三十三條規定實(shí)行電子政務(wù)，當事人采用數據電文方式申請行政許可時(shí)，卻可能產(chǎn)生疑問(wèn)。我們經(jīng)研究認為，這實(shí)際上是數據電文申請接收時(shí)間如何確定的問(wèn)題，電子簽名法第十條、第十一條關(guān)于數據電文接收時(shí)間的規定具有很強的借鑒意義。不過(guò)，該法第十一條第二款規定中“未指定特定系統的，數據電文進(jìn)入收件人的任何系統的首次時(shí)間，視為該數據電文的接收時(shí)間”的內容不宜借鑒。主要理由是：電子簽名法主要規范民事領(lǐng)域，而行政許可屬于行政領(lǐng)域，實(shí)踐中，行政機關(guān)都是根據行政許可的特殊性設計了專(zhuān)門(mén)系統，來(lái)推行電子政務(wù)的。鑒此，《解釋》第六條規定：“行政機關(guān)受理行政許可申請后，在法定期限內不予答復，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理。”“前款‘法定期限’自行政許可申請受理之日起計算；以數據電文方式受理的，自數據電文進(jìn)入行政機關(guān)指定的特定系統之日起計算；數據電文需要確認收訖的，自申請人收到行政機關(guān)的收訖確認之日起計算。” 五、關(guān)聯(lián)行政行為的連帶審查 所謂關(guān)聯(lián)行政行為指的是作為行政許可基礎的行政行為。比如飯店的營(yíng)業(yè)許可就需要以衛生許可和消防許可等行政行為為基礎。關(guān)聯(lián)行政行為在行政許可領(lǐng)域是大量存在的，堪稱(chēng)行政許可與其他行政行為相區別的重要特點(diǎn)之一，因此，對關(guān)聯(lián)行政行為如何審查或者說(shuō)審查到什么程度，就成為一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。我們認為，對關(guān)聯(lián)行政行為的審查程度應當低于對被訴行政行為的合法性審查，具體可以參照《若干解釋》第九十五條之規定，即非訴執行案件中，對申請執行的具體行政行為的審查。據此，《解釋》第七條規定：“作為被訴行政許可行為基礎的其他行政決定或者文書(shū)存在以下情形之一的，人民法院不予認可：（一）明顯缺乏事實(shí)根據；（二）明顯缺乏法律依據；（三）超越職權；（四）其他重大明顯違法情形。” 六、被告怠于舉證及其補救 關(guān)于被告怠于舉證問(wèn)題的處理，現有行政訴訟規則與授益行政行為的不適應性暴露得非常明顯。按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第一條規定，被告未在法定期限內提供證據的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有證據。該規定對于侵益性行政行為而言通常不會(huì )產(chǎn)生明顯問(wèn)題，但適用于授益行政行為就很容易帶來(lái)不合理的結果。因為被告怠于舉證的不利后果往往由作為申請人或者利害關(guān)系人承擔，甚至還會(huì )損害公共利益。這給行政審判帶來(lái)不小的困難：適用上述規則，其結果明顯不合理；允許第三人舉證以及法院調取證據以求合理結果，又缺乏明確的依據。我們經(jīng)研究認為，應當根據行政許可特點(diǎn)，作出明確的解釋性規則，為此類(lèi)案件的合理解決提供依據。據此，《解釋》第八條第一款規定：“被告不提供或者無(wú)正當理由逾期提供證據的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無(wú)法提供的證據，可以申請人民法院調??；人民法院在當事人無(wú)爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的情況下，也可以依職權調取證據。” 如果上述途徑獲得的證據能夠證明行政許可合法，法院應當如何判決？討論中有兩種不同意見(jiàn)：一是判決確認被訴行政許可行為違法，但保留許可行為的效果。二是判決駁回原告的訴訟請求。因為在此情況下，被告的違法之處并不在行政許可行為，而在于訴訟行為。我們最終采納了第二種意見(jiàn)?！督忉尅返诎藯l第二款規定：“第三人提供或者人民法院調取的證據能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。” 七、新舊法的選擇適用 《解釋》對新舊法選擇適用的兩種特別情形作出了規定。 一是行政機關(guān)受理許可申請與作出行政許可決定之間，法律規范發(fā)生變更應當適用新法還是舊法的問(wèn)題。我們認為，原則上應當適用新法。因為法律規范尤其是許可申請條件的變更往往是基于公共利益需要，而申請人的利益與公共利益相比通常不占優(yōu)勢。不過(guò)我們也注意到，新法律自公布到實(shí)施一般都間隔一段時(shí)間，有些行政機關(guān)在舊法生效期間受理了行政許可申請，但一直拖延不辦，致使本應在舊法期間作出決定的許可事項，延至新法實(shí)施，而新法又不利于申請人。這種情況在行政許可實(shí)踐當中比較常見(jiàn)，我們認為，此時(shí)申請人的期待利益更值得保護。根據這種思想，《解釋》第九條規定：“人民法院審理行政許可案件，應當以申請人提出行政許可申請后實(shí)施的新的法律規范為依據；行政機關(guān)在舊的法律規范實(shí)施期間，無(wú)正當理由拖延審查行政許可申請至新的法律規范實(shí)施，適用新的法律規范不利于申請人的，以舊的法律規范為依據。” 二是對瑕疵痊愈的處理。所謂瑕疵痊愈指的是，行政許可作出時(shí)不符合當時(shí)的法律規定，但符合變更后的法律規定，即舊法生效時(shí)的行政許可瑕疵被新法治愈。在行政審批制度改革和市場(chǎng)經(jīng)濟不斷完善的背景下，放寬許可條件、降低許可門(mén)檻的法律變更經(jīng)常出現。與此相應，瑕疵痊愈的情形往往會(huì )伴隨出現。如何處理，也就成為一個(gè)需要明確的問(wèn)題。我們認為，第一，行政行為的合法性審查應當以行政行為作出的時(shí)間為基準時(shí)，因此，合法性審查的法律依據應當是舊法。第二，考慮到許可申請雖不符合舊法但符合新法，被許可人的利益實(shí)際上已經(jīng)受到新法的保護，隨著(zhù)法律的發(fā)展，行政許可已經(jīng)具有一種值得法律保護的法安定性?xún)r(jià)值，故在處理方式上不宜判決撤銷(xiāo)。第三，至此，最為適當的處理方式就是判決許可違法，但保留許可效果。此種判決既可照顧被許可人的利益，也為原告就其損害求償預留空間。第四，考慮到行政許可決定有時(shí)不會(huì )損害原告和其他利害關(guān)系人的權益和公共利益，判決確認違法并無(wú)實(shí)際意義，此時(shí)判決駁回原告的訴訟請求更為合理。根據以上考慮，《解釋》第十條規定：“人民法院審理行政許可案件，被訴準予行政許可決定違反決定時(shí)的法律規范但符合新的法律規范的，可以判決確認該決定違法；準予行政許可決定不損害公共利益和當事人合法權益的，可以判決駁回原告的訴訟請求。” 八、不予許可案件的判決 在不予許可案件當中，法院對應否準予行政許可的問(wèn)題如何審查并處理？也就是說(shuō)，法院能否就此作出判斷？如果經(jīng)審查認為應當準予許可，能否判令行政機關(guān)作出準予許可的決定？這些問(wèn)題涉及司法權與行政權的關(guān)系，在實(shí)踐中爭議較大。第一種意見(jiàn)認為，人民法院不宜就此作出判斷，更不用說(shuō)作出判決。因為是否應當準予許可屬于行政機關(guān)自由裁量的范圍，司法不應介入。第二種意見(jiàn)認為，法院可以在行政機關(guān)沒(méi)有裁量余地時(shí)作出判斷，并且可以判決責令被告作出準予許可決定。 我們認為，第二種意見(jiàn)更為合理。主要理由是：第一，起訴不予許可決定的案件通常具有撤銷(xiāo)之訴和履責之訴的雙重屬性。就撤銷(xiāo)之訴來(lái)說(shuō)，法院的任務(wù)就在于確認行政行為是否合法，這種審查是一種復查，而復查意味著(zhù)，法院在確認行政行為違法的同時(shí)，未必清楚什么樣的行政行為是正確的。因此，法院即使認定被訴不予許可決定違法，也不必然說(shuō)明原告應當獲得許可。但是就履責之訴來(lái)講，按照行政訴訟法保障人民權益的立法宗旨，法院就應當盡可能清楚地交代，對行政機關(guān)應當作出一個(gè)什么樣的行政行為。就不予許可案件來(lái)說(shuō)，法院應當盡其可能對原告是否符合許可條件作出判斷。第二，在法律上，限制法院作出清楚判斷的主要是自由裁量的因素。原告申請是否符合行政許可條件，如果法律上還有裁量余地，則基于司法權與行政權的分工，應當將這個(gè)問(wèn)題留給行政機關(guān)重新作出處理；如果法律上沒(méi)有裁量余地，或者行政機關(guān)已經(jīng)行使了裁量權，經(jīng)法院審查后確認裁量權已經(jīng)限縮為零，為免原告的權益實(shí)現徒增變數，法院就應當作出肯定的判斷。第三，德國、臺灣地區等立法例都是以行政裁量作為分界點(diǎn)，在行政行為仍有裁量余地時(shí)，法院只能概括地判決行政機關(guān)作出處理，但沒(méi)有裁量余地時(shí)，則可以判決行政機關(guān)作出特定的許可決定。雖然法院直接判決作出特定許可的做法值得商榷，但這一經(jīng)驗是值得借鑒的。綜上考慮，《解釋》第十一條規定：“人民法院審理不予行政許可決定案件，認為原告請求準予許可的理由成立，且被告沒(méi)有裁量余地的，可以在判決理由寫(xiě)明，并判決撤銷(xiāo)不予許可決定，責令被告重新作出決定。” 九、多因一果的賠償責任 原告受損的原因往往不限于被告的行政違法，可能還與申請人、其他人或者組織的過(guò)錯有關(guān)。在此關(guān)系結構中，如何確定被告的行政賠償責任，一直令司法實(shí)踐困擾。經(jīng)過(guò)梳理，主要有三種值得規范的情況： 第一，共同侵權。比較典型的情況是第三人與行政機關(guān)工作人員惡意串通損害原告利益的情形。我們認為，參照民法上的共同侵權責任處理原則，行政機關(guān)應當承擔連帶賠償責任，即其應當與違法的他人共同承擔賠償責任。 第二，混合侵權。指的是申請人、其他人或者組織在行政許可申請當中存在過(guò)錯，行政機關(guān)審查中亦有過(guò)失，導致行政許可行為違法。此時(shí)行政機關(guān)應負何種責任，主要有兩種觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)是按份責任；另一種觀(guān)點(diǎn)是補充責任。我們最后采納了按份責任的觀(guān)點(diǎn)，即行政機關(guān)應當承擔與其過(guò)失性質(zhì)和程度相應的賠償責任。 第三，行政機關(guān)已盡審慎合理審查職責，由于他人以欺騙等違法過(guò)錯行為而取得行政許可。有一種觀(guān)點(diǎn)認為，行政機關(guān)應當承擔賠償責任，因為行政許可是違法的。我們認為，從原因力上講，行政許可的結果錯誤完全系由他人違法過(guò)錯行為造成，而與行政機關(guān)的許可行為無(wú)關(guān)，故行政機關(guān)不應承擔賠償責任。 關(guān)于當事人要求就有關(guān)民事?tīng)幾h一并解決如何處理的問(wèn)題，有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認為，應當一并解決，以避免不一致的司法裁判，保證司法救濟的及時(shí)性。另一種意見(jiàn)認為，不宜合并，行政賠償訴訟之后，原告可以就其損失未獲得部分提起民事訴訟。我們傾向于第一種意見(jiàn)。除前述理由外，還有一點(diǎn)：行政行為與民事侵權行為緊密結合在同一法律事實(shí)當中，通常是不可分的。 按照上述觀(guān)點(diǎn)，《解釋》第十三條規定：“被告在實(shí)施行政許可過(guò)程中，與他人惡意串通共同違法侵犯原告合法權益的，應當承擔連帶賠償責任；被告與他人違法侵犯原告合法權益的，應當根據其違法行為在損害發(fā)生過(guò)程和結果中所起作用等因素，確定被告的行政賠償責任；被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責，因他人行為導致行政許可決定違法的，不承擔賠償責任。”“在行政許可案件中，當事人請求一并解決有關(guān)民事賠償問(wèn)題的，人民法院可以合并審理。” | |||
| 十、查閱權訴訟 按照行政許可法第四十條、第六十一條規定，公眾具有查閱行政許可決定和行政許可監督檢查記錄的權利，由此帶來(lái)的主要有二：一是原告資格問(wèn)題；二是判決方式問(wèn)題。 原告資格方面需要明確之點(diǎn)主要在于，查閱權訴訟的原告范圍是否可擴及到公眾？主要有兩種不同意見(jiàn)，第一種意見(jiàn)認為，查閱權訴訟的原告范圍須分兩種情形：一是因查閱行政許可決定和監督檢查記錄引起的行政訴訟案件，原告范圍應為公眾成員；二是因查閱檔案材料引起的行政訴訟案件的原告范圍應當限于利害關(guān)系人。第二種意見(jiàn)認為，因查閱權引起的兩類(lèi)訴訟案件中，原告范圍均應以利害關(guān)系人為限。我們經(jīng)研究認為，在目前階段，第二種意見(jiàn)更為可取。主要理由是，第一，行政許可法雖然允許與相關(guān)信息沒(méi)有利害關(guān)系的一般公眾查詢(xún)，但并未就司法保護問(wèn)題作出規定，故這一問(wèn)題還應按照現行行政訴訟法作出判斷；第二，此類(lèi)訴訟具有公益訴訟的意味，而現行行政訴訟法卻是側重保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益，其立法宗旨并不包括公益訴訟。據此，《解釋》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)未公開(kāi)行政許可決定或者未提供行政許可監督檢查記錄侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”這里需要注意一點(diǎn)，條款中的“合法權益”主要限于人身權、財產(chǎn)權以及與人身、財產(chǎn)密切相關(guān)的其他權益，并不包括單純的知情權在內。之所以采用這一概念，有兩個(gè)原因：第一，與行政訴訟法保持一致。該法第二條用的就是“合法權益”一詞，但這一概念的理解受到該法第十一條規定的限制，而按照該法第十一條規定，當事人主張的利益主要限于人身權和財產(chǎn)權；第二，為今后的擴展留下彈性和空間。“合法權益”是一個(gè)彈性極大的概念，事實(shí)上，行政訴訟法實(shí)施二十年來(lái)，其外延已經(jīng)有了明顯拓展，有些與人身權、財產(chǎn)權密切相關(guān)的權益已經(jīng)納入法律的保護范圍，且有繼續擴展的趨勢。本條沿用法律上的彈性表述，就可免于妨礙法律保護范圍的合理拓展。 查閱權訴訟是新類(lèi)型的行政案件，其判決方式亦有必要加以明確。我們認為，按照《行政訴訟法》第五十四條第（三）項規定，被告拒絕公開(kāi)本應公開(kāi)的行政許可信息的，人民法院可以判決責令被告在法定或合理期限內向原告公開(kāi)。據此，《解釋》第十二條規定：“被告無(wú)正當理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限內準予原告查閱。” 十一、行政補償訴訟 《行政許可法》第八條第二款規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。”主張財產(chǎn)補償的權利屬于財產(chǎn)權的范疇，應當納入行政訴訟法的保護范圍。不過(guò)，行政補償訴訟不同于一般行政訴訟，有些問(wèn)題的處理尚無(wú)明確規則，亟待明確的有以下三點(diǎn)： 第一，補償訴訟的起訴時(shí)機。有兩種觀(guān)點(diǎn)：一是當事人主張補償的，可以直接起訴；二是在起訴前必須經(jīng)過(guò)行政機關(guān)先行處理。我們傾向于第二種觀(guān)點(diǎn)。主要理由：其一，行政補償是行政機關(guān)的法定職責。行政機關(guān)在廢止或者變更許可之時(shí)無(wú)需當事人申請，即應主動(dòng)就補償事宜作出處理決定。其二，法院的優(yōu)勢在于法律問(wèn)題，行政機關(guān)先行處理補償事宜，有助于查清基礎事實(shí)，讓法院將審查的重點(diǎn)放在法律問(wèn)題上。據此，《解釋》第十四條規定：“行政機關(guān)依據行政許可法第八條第二款規定變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，公民、法人或者其他組織僅主張行政補償的，應當先向行政機關(guān)提出申請；行政機關(guān)在法定期限或者合理期限內不予答復或者對行政機關(guān)作出的補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。” 第二，補償標準。行政補償訴訟的實(shí)體問(wèn)題當中，補償標準問(wèn)題至關(guān)重要。行政補償的標準首先應當立足于現行法律規范，即法律、法規、規章確定的標準。不過(guò)實(shí)踐中，補償標準常常缺乏明確的規定，法院如何確定補償額是一個(gè)難題。我們認為，一般應按實(shí)際損失確定行政補償數額。所謂實(shí)際損失，不僅包括現有直接損失，還應當包括必然可得利益。這是行政補償與行政賠償的區別。另外，我國的特許權補償具有特殊性。因為按照當前的標準，公共資源使用價(jià)格并未完全市場(chǎng)化，因此變更、撤回特許的補償標準可以考慮適當降低。我們經(jīng)研究認為，實(shí)際投入的損失是行政補償的底線(xiàn)，考慮到當前特許的具體情況，可以將補償標準確定于此。再考慮到特許權的市場(chǎng)化是其發(fā)展方向，不宜硬性規定為一律實(shí)行較低標準。據此，《解釋》第十五條規定：“法律、法規、規章或者規范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規定的，一般在實(shí)際損失范圍內確定補償數額；行政許可屬于《行政許可法》第十二條第（二）項規定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補償數額。” 第三，行政補償能否適用調解。行政補償能否調解以及調解適用何種程序，是個(gè)有待明確的問(wèn)題。我們認為，補償與賠償具有相似特點(diǎn)，故補償適用調解程序在理論上是可行的，其程序可以參照最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規定》第三十條、第三十一條等關(guān)于調解的有關(guān)規定。據此，《解釋》第十六條規定：“行政許可補償案件的調解，參照最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規定》的有關(guān)規定辦理。” （作者單位：最高人民法院） |
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