轉變觀(guān)念創(chuàng )新機制加強機構編制
督查監管工作
劉 俊 華
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近年來(lái)，人們在對傳統機構編制管理方式深刻總結的基礎上，越來(lái)越認識到，要真正實(shí)現機構編制管理規范化、科學(xué)化，建立機構設置合理、辦事高效、運轉協(xié)調、行為規范的行政管理體制，建設規模適度、布局合理、富有生機活力的事業(yè)單位機構編制體系，從而克服機構編制不斷“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，僅僅著(zhù)眼于審批管理是遠遠不夠的。特別是在當前編制立法嚴重滯后的情況下，編制工作者要認真研究編制部門(mén)的職責，拉長(cháng)管理平臺，拓寬管理范圍，創(chuàng )新管理手段，建立機構編制督查監管機制，把監管與審批結合起來(lái)，把審批管理與登記管理統一起來(lái)，探索建立管政策、管標準、管總量、管結構、管效能的機構編制管理模式。管政策體現前瞻性，管標準體現科學(xué)性，管總量和結構體現協(xié)調性，管效能體現目標性。應該說(shuō)，在過(guò)去的管理上，這些方面都不夠，很大程度上依靠管理者的經(jīng)驗和一時(shí)的認識，人為隨意性較大，有些方面甚至根本沒(méi)有納入管理視野。這些很需要作深入的研究。這里僅就建立機構編制督查監管機制，通過(guò)督查的環(huán)節增強機構編制管理力度作一些探討。
第一個(gè)問(wèn)題：為什么要建立機構編制督查監管機制。
督查監管是整個(gè)機構編制管理重要的一環(huán)，缺少這個(gè)環(huán)節，整個(gè)管理過(guò)程就不完整，日常管理的效果就不會(huì )好。目前的機構編制管理主要體現在審批審核上，單位來(lái)請示，作些調查研究，按一定程序研究，正式批復。至于批復以后落實(shí)如何、運行如何，編制部門(mén)幾乎就沒(méi)怎么管，全靠各個(gè)單位的自覺(jué)性了。建立督查機制，就是要加長(cháng)這個(gè)管理鏈條，把后續管理跟上來(lái)。2000年市級黨政機構改革，后勤服務(wù)管理社會(huì )化是一項重要內容，兩個(gè)機關(guān)大院改組成立了精干的機關(guān)事務(wù)管理處，分流機關(guān)車(chē)隊、食堂、衛生清掃等服務(wù)性后勤事務(wù)組建了服務(wù)中心，作為過(guò)渡編制只減不增，人員只出不進(jìn)。這是編制部門(mén)的政策，但是具體落實(shí)到單位則有對策，根據需要隨意擺弄人員，而不再考慮編辦的定崗定員規定，結果是五年以后雙方感到不平衡才暴露出來(lái)。因此，不抓督查監管，審批管理必然會(huì )落空。
從機構編制管理現實(shí)來(lái)看，監管應當比審批更重要，不抓機構編制的監管，編制工作就失去了意義。機構編制工作的主要任務(wù)就是管理組織形式和編制配備工作，其本身無(wú)法不受社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和政府財力的限制，因此，機構編制的審批象其它資源配置一樣是有限的，不可能隨意地搞批發(fā)。這10多年來(lái)，編制部門(mén)改革任務(wù)很重，因為從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡，政府機構的職能要調整適應，從無(wú)限政府過(guò)渡到有限政府，因此，機構編制要相應地調整精簡(jiǎn)。這些任務(wù)靠改革才可以實(shí)現。但從根本上講，改革只是優(yōu)化行政資源的手段，而且改革的成本很高，因此按照改革的精神堅持日常的監督管理才是上策。
重審批管理輕監督管理，是當前機構編制工作的突出問(wèn)題，編制部門(mén)必須創(chuàng )新監管機制，才能進(jìn)一步提高編制工作水平。重審批管理，輕監督管理，極易導致編制工作走向審批權的濫用，長(cháng)此下去必然造成編制管理的混亂。近十年來(lái)，我們開(kāi)創(chuàng )了事業(yè)單位登記管理的新領(lǐng)域，但由于監管乏力，導致人們對登記工作失去信心，如果不從監管上下功夫，事業(yè)單位登記將失去其應有的意義。此外，建立監管機制，還會(huì )反過(guò)來(lái)促進(jìn)審批管理走向規范化、科學(xué)化、法制化，維護機構編制工作政策、法規和規定的嚴肅性，優(yōu)化機構編制工作環(huán)境，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，糾正問(wèn)題。
第二個(gè)問(wèn)題：從哪些方面進(jìn)行督查監管。
編制工作實(shí)行統一領(lǐng)導、分級管理的體制，在日常管理中堅持集體研究，一支筆審批。因此，一提到機構編制監督，似乎就是監督領(lǐng)導、監督上級了，從心理上和行動(dòng)上有些無(wú)所適從，無(wú)從下手。事實(shí)上，廣義的監督可以涉及到?jīng)Q策時(shí)的審核監督。如唐代中央政府實(shí)行三省制，中書(shū)省提出方案，門(mén)下省審批駁正、尚書(shū)省具體執行，三省互相牽制，以防專(zhuān)權和政策偏頗。狹義的監督就是指執行過(guò)程中的監督，相當于古時(shí)的御史巡察，以及現在的督查、監察和審計職能。因此，編制部門(mén)督查監管工作應當包括以下幾方面的內容。
一是政策執行的監督。黨和國家機構編制工作的方針、政策的執行情況，各種組織法、編制條例、編制標準的執行情況，“三定”方案以及其他編制規定的執行情況，這些都屬于政策監督的范疇。目前編制工作的編制標準、條例不多，但隨著(zhù)機構編制管理的不斷規范，各類(lèi)機構的編制標準和管理規定會(huì )逐步建立和完善起來(lái)?！妒聵I(yè)單位登記管理條例》的頒布，使事業(yè)單位法律地位和權益有了保障，但執行起來(lái)不能完全到位，不具法人條件的事業(yè)單位大量存在，事業(yè)單位不登記或者不按時(shí)年審年檢的也不在少數，出現這些問(wèn)題雖然有條例本身缺陷的客觀(guān)原因，但是從主觀(guān)上分析，編制部門(mén)執行條例規定，履行、監督檢查職責是很不夠的。
二是職能運行的監督。設機構的目的是什么？就是為了完成一項任務(wù)、實(shí)現一個(gè)管理目標。十年以前編制工作不搞“三定”，對新的機構的職能職責沒(méi)有做明確的規定，現在機構改革和新設機構都要做界定職能的工作，對機構的職能職責予以明確，這是一個(gè)進(jìn)步。但這還不夠，還要跟蹤監督新定的職能是否轉變到位、落實(shí)到位。因此職能運行的監督是個(gè)大問(wèn)題，一要抓改革，二要抓督查監管。改革就是要調整確定好職能，督查監管就是要檢查政府職能是不是有缺位、錯位和越位現象，如果有則必須通過(guò)執法將其糾正過(guò)來(lái)。
三是機構設置的監督。行政機構設置有限額規定，內設機構設置有數量規定，同時(shí)，還有規格上的要求。事業(yè)單位的設置也有精簡(jiǎn)、統一、效能的要求。在審批管理上，機構的設置還有分級審批的規定。但從實(shí)踐來(lái)看，超限額或變相超限額設機構的情況時(shí)有發(fā)生。任意提高機構規格的作法也隨時(shí)看得到。有的機構按規定要報上一級，考慮到不會(huì )審批就作些變通處理，把行政機構作為事業(yè)機構來(lái)設置（這不同于原來(lái)是行政機構，作為改革過(guò)渡，改為事業(yè)機構，仍按行政機構對待的處理）。有的上級有明文規定不能搞，迫于某種壓力，任由他掛牌，并任命干部。如“鄉鎮政協(xié)聯(lián)工委”就是這樣一種情況，十一個(gè)縣（市、區）都沒(méi)有批文，但到處掛牌，還任命了一個(gè)主任。這些年，我們以機構改革督查和全市副科以上機構登記備案的方式開(kāi)展了幾次較大的整改活動(dòng)，收到了較好的效果。實(shí)踐證明，機構編制監督工作非抓不可。
四是編制配備的監督。行政機構使用行政編制，政法部門(mén)（機關(guān)）使用專(zhuān)項編制，事業(yè)單位使用事業(yè)編制，這是非常清楚的。事業(yè)單位編制配備有些行業(yè)有編制標準，沒(méi)有標準的也有政策規定。如中小學(xué)有了全省統一標準，水管單位有了全市統一標準。其他事業(yè)單位編制也明確規定全額差額撥款編制嚴格控制，不再增長(cháng)，自收自支編制適應放寬，具有行政職能的事業(yè)編制要逐步減少。最近省編辦要求鄉鎮編制實(shí)行總量控制，五年不變，人員只減不增。這些規定在執行中有好有壞。特別是近年來(lái)行政機關(guān)又出現了新的編制混用，變相增加行政編制的情況（這不同于過(guò)去行政科室因編制不夠設成了事業(yè)站所，改革中作為過(guò)渡先納入行政范圍，編制逐減的做法）。在一些部門(mén)編制混用、人員混崗的現象非常嚴重。特別是人事部門(mén)對部分事業(yè)單位實(shí)現參照公務(wù)員管理，擴大公務(wù)員管理范圍以后，以公務(wù)員身份混合上崗就更加突出了。編制就是法規，編制就是經(jīng)費。編制如果失去了監督和控制，那么改革成果就會(huì )付諸東流。
五是人員結構的監督。物質(zhì)有物質(zhì)結構，單位講人員結構。結構好，整體就優(yōu)。編制部門(mén)講人員結構，主要是指崗位構成方式，而不指年齡結構，性別結構或文化結構。行政機關(guān)人員結構有三個(gè)部分：領(lǐng)導職數（含中層職數）、工勤人員數和其他干部數。領(lǐng)導多了，官多兵少，無(wú)人做具體事，而且決策難以集中，效率低。工勤人員多了也不行。因此，要按比例來(lái)配備。事業(yè)單位人員結構也有三部分：行政人員、專(zhuān)業(yè)人員、后勤人員。專(zhuān)業(yè)人員是關(guān)鍵，必須在70%以上，尤其是后勤社會(huì )化服務(wù)改革以后，這個(gè)比例要高于80%以上才合理。近年來(lái)，編制部門(mén)在這方面作了很大努力，每次定編都會(huì )定崗位結構。剩下的關(guān)鍵就是實(shí)際配備人員時(shí)要嚴格遵守規定。據我們了解，有的縣直部門(mén)的行政編制全被正副局長(cháng)（包括非領(lǐng)導職務(wù)）占用了，成了典型的倒金字塔，由一兩個(gè)“兵”來(lái)對應五、六個(gè)“官”。原郴州市城管行政支隊（包括大隊）定編160名，實(shí)有干部82人，工人82人，執法的人員只有一半，怎么提高執法水平呢？有的事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例很低。這些情況說(shuō)明，人員結構的監管很重要，難度也非常大。
六是運行績(jì)效的監督。行政機關(guān)運轉協(xié)調、廉潔高效是機構改革的目標，也是監督的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這方面的監督目前有督查室、紀檢監察等專(zhuān)門(mén)機構。編制部門(mén)的任務(wù)，主要體現在職能職責監督方面，這里不再重復。事業(yè)單位同企業(yè)一樣，存在投入產(chǎn)出的效益問(wèn)題。對事業(yè)單位的管理，除機構編制的審批，人員編制的審核外，還有職責任務(wù)、運行情況的登記管理。從編辦內部來(lái)看，三個(gè)方面的管理尚未形成合力，從外部來(lái)看，事業(yè)單位仍然沒(méi)有擺脫機關(guān)附屬的地位，導致相當一批事業(yè)單位沒(méi)有按照審批的要求去運行，耕了機關(guān)的田，荒了自己的地。更有一些事業(yè)單位只種機關(guān)的田，沒(méi)有自己的地。所以，登記局的同志一再抱怨，《事業(yè)單位登記管理條例》對事業(yè)單位沒(méi)有約束力。有的地方曾經(jīng)嘗試對法人代表進(jìn)行離任審計，這個(gè)思路可行，但做法不對。法人代表離任評價(jià)，是組織人事部門(mén)的管理職責，所以有超越編辦職權的嫌疑?？尚械淖龇☉攲κ聵I(yè)單位的運行情況進(jìn)行審核評估，對職責任務(wù)完成情況與編制配備、財政投入進(jìn)行數量上的比照，對那些效益不好的事業(yè)單位發(fā)出黃牌警告，采取編制制約措施，對那些無(wú)效益的單位，責令撤并改組，不能好轉的予以注銷(xiāo)。因此，這可以列入監督檢查的重要內容，與登記管理配合進(jìn)行。
第三個(gè)問(wèn)題：怎樣開(kāi)展機構編制督查監管工作。
編制部門(mén)進(jìn)行監督管理的手段主要有審核、統計和督查三種，可以采取的措施也包括行政、經(jīng)濟、法律措施三個(gè)方面。
先談監督手段：
審核。這是編制部門(mén)經(jīng)常采用的對機構編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)監管的方式。對編制的配備、人員結構的到位情況，都可以通過(guò)審核進(jìn)行監督。審核具有動(dòng)態(tài)的特性，適宜于日常監管。同時(shí)具有事前性，可以預防出現問(wèn)題。因此，審核是監督檢查的經(jīng)常性工具。審核要做到機構編制臺帳、人員花名冊和單位的機構編制管理手冊一一相符，一一對應，做到編制到崗、編制到人。
統計。這是編制部門(mén)傳統采用的就某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)對機構編制數量進(jìn)行監控的方式。其目的在于掌握情況、發(fā)現問(wèn)題。統計的內容主要是機構、編制、人員和經(jīng)費形式以及行業(yè)布局。它具有時(shí)段性和事后性，監管的效果要靠后來(lái)的管理來(lái)彌補。近年來(lái)實(shí)行微機聯(lián)網(wǎng)，出現了重數字統計，輕分析管理的傾向，這就失去了統計監督的本來(lái)作用。統計要真實(shí)、準確，切不可編造數據。
督查。這是編制部門(mén)針對一些工作、一些政策或一些苗頭有意識地組織進(jìn)行的綜合性的專(zhuān)門(mén)性的監管方式。具有靈活性。也可以制訂目標管理辦法，把督查和考核結合起來(lái)。最近省編辦把鄉鎮機構編制管理納入對縣級領(lǐng)導的考核范圍，就是把考核與督查相結合的好辦法。督查要有針對性，要有處理意見(jiàn)，切不可走過(guò)場(chǎng)，只打雷不下雨。
最后，我們探討監督的措施。
監督管理是一件開(kāi)創(chuàng )性的工作，沒(méi)有現成的路子，做起來(lái)非常困難，根本的就是缺乏過(guò)硬的措施。這次到7個(gè)縣，普遍反映的就是編制沒(méi)有立法，手中沒(méi)有制約措施，管理難到位。近年來(lái)，我們一再提出要轉變機構編制傳統單一的行政管理模式，探索建立利用行政的、法律的、經(jīng)濟的手段進(jìn)行綜合管理的新途徑。遺憾的是編制立法滯后，缺乏法律手段，經(jīng)濟措施也很有限，特別與預算管理結合不十分緊密。這里，從行政、經(jīng)濟、法律三個(gè)方面作些探討。
行政監督措施有五種：1、實(shí)行目標管理，對機構編制的管理事項通過(guò)數值量化，進(jìn)行考核監督；2、實(shí)行凍結停辦，發(fā)現了存在的問(wèn)題，為防止繼續發(fā)展，采取凍結機構編制事項的辦法。3、通過(guò)行政復議或上報備案，由上級出面糾正或阻止；4、通過(guò)通報，責令整改；5、直接撤銷(xiāo)機構，取消編制；6、實(shí)施行政處分。
經(jīng)濟監督措施有三種：1、建立編制與財政預算相銜接制度，把機構編制和事業(yè)單位的績(jì)效列入預算的考慮因素；2、征收超編財政調節金。超編必然增加財政和社會(huì )負擔，征收調節金有合理性。管理的目的在于控編，控制編制增長(cháng)和征收調節金的價(jià)值取向不矛盾，不會(huì )出現靠超編創(chuàng )收的不利后果，只能提高控編的積極性，因此也是可行的。但要防止編內收取調節金。3、審計制度。通過(guò)審計來(lái)規范事業(yè)單位財務(wù)運行，杜絕人員混崗，杜絕吃空餉，提高事業(yè)單位的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益。
法律監督措施：1、制定編制管理辦法，增加編制管理的公開(kāi)透明度，擴大監管基礎；2、依法注銷(xiāo)。對不按《條例》進(jìn)行登記和年檢的事業(yè)單位予以注銷(xiāo)，一旦注銷(xiāo)，編制部門(mén)自動(dòng)收回配給的編制，財政部門(mén)停止財政供給。這樣可以促使事業(yè)單位依法辦事。
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