行政強制措施是行政機關(guān)根據查處違法行為的需要，對違法行為人或其財產(chǎn)采取的一種強制手段。實(shí)行相對集中行政處罰權后，城管執法部門(mén)要對性質(zhì)不同、涉及多 個(gè)方面的違法行為進(jìn)行查處，可以依法適用多種不同的強制手段?，F結合城管執法工作實(shí)際，簡(jiǎn)要談一下城管執法中行政強制措施的適用問(wèn)題。
一、城管執法中行政強制措施的概念與特點(diǎn)
行政強制措施，是指國家行政機關(guān)或者法律、法規授權的組織，為了維護行政管理秩序，預防和制止社會(huì )危害事件或違法行為的發(fā)生與存在，或者為了保全證據，確 保案件查處工作的順利進(jìn)行，依照法律、法規的規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)約束或處置的限制性強制行為。由于城管執法 部門(mén)只能對已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的違法行為進(jìn)行查處，而限制人身自由的強制措施只能由公安機關(guān)行使，所以，城管執法中的行政強制措施只能是城管執法機關(guān)為了 制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據而對相對人的財產(chǎn)采取的一種限制性強制手段。它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
（一）法定性。首先是適用主體的法定性。也就是說(shuō)，能夠采取行政強制措施的主體必須是法定的具有強制執行權的行政機關(guān)。在城管執法中，是指經(jīng)國務(wù)院或省人 民政府按照相對集中行政處罰權制度批準成立的城管執法機關(guān)。其次是適用依據的法定性。采取強制措施必須有法律、法規的明確規定，法無(wú)明文規定不得采取強制 措施。如對無(wú)照經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)財產(chǎn)的查封、扣押是國務(wù)院無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法的規定；拖移或扣留車(chē)輛是道路交通安全法的規定；對產(chǎn)生噪聲的器材或設備的封存措施 則是地方性法規的規定，等等。最后，采取行政強制措施還必須遵循法定程序，如表明身份、制作文書(shū)、遵守期限等。
（二）強制性。行政強制措施是行政機關(guān)依職權的強制性行為，它的作出，不需要相對人申請，也無(wú)須征得相對人的同意。一旦作出就具有約束性，意味著(zhù)行政相對人必須服從，否則要承擔因不履行法定義務(wù)而引起的法律后果。
（三）時(shí)效性。行政強制措施是為了制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據而采取的，一旦采取強制措施的法定事由排除，行政強制措施就失去了存在的依據，必須及時(shí)予以解除。因此，采取行政強制措施要受到時(shí)間上的限制，具有一定的時(shí)效性。
（四）適用對象上的特定性。城管執法中，依據的法律不同，可采取的強制措施種類(lèi)不同，強制措施針對的對象也就不同。如查封、扣押強制措施只能針對無(wú)照經(jīng)營(yíng) 活動(dòng)中的工具或物品；封存措施只能對產(chǎn)生噪聲污染的器材或設備；扣留車(chē)輛強制措施只能對違章停放的非機動(dòng)車(chē)輛，等等。（五）與行政處罰的不可分性。城管執法中的行政強制措施大多是在城管執法機關(guān)查處違法行為的過(guò)程中，為了確保案件查處工作的順利進(jìn)行及保證行政處罰的執行 而采取的。也就是說(shuō)，是基于查清相對人的違法事實(shí)或者為了促使相對人接受或履行被處罰義務(wù)，以保證整個(gè)行政執法活動(dòng)的順利完成。因此，行政強制措施的目的 是保證行政處罰的作出或實(shí)現，它的實(shí)施、存在或消滅依附于行政處罰，與行政處罰密不可分。
二、城管執法中行政強制措施的種類(lèi)
在目前實(shí)施相對集中行政處罰權的城管執法機關(guān)所依據的40多部規章以上規范性法律文件中，大致有以下四類(lèi)行政強制措施：
（一）查封、扣押。這是國務(wù)院《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規定的。是在查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為中專(zhuān)門(mén)對用于從事經(jīng)營(yíng)的工具、設備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物采取 的強制措施。查封就是對這些物品進(jìn)行就地封存，限制違法行為人繼續進(jìn)行違法行為；扣押就是由行政機關(guān)對這些物品予以扣留，將其置于行政機關(guān)的控制之下。在 城管執法中，由于只能對沒(méi)有固定地點(diǎn)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行查處，因此，主要是對違法財物采取扣押的強制措施。
（二）封存。這是《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》規定的。是在環(huán)境噪聲污染案件中，當違法行為人違反作業(yè)時(shí)限拒不改正時(shí)，執法機關(guān)對產(chǎn)生噪聲污染的器材或 設備采取的強制措施。封存措施是我省地方性法規的規定，它實(shí)施的前提條件是當事人違反法定作業(yè)時(shí)限，執法部門(mén)已向其下達了《責令限期改正通知書(shū)》，但當事 人拒不改正違法行為，仍然從事產(chǎn)生噪聲污染的活動(dòng)。
（三）拖移或扣留車(chē)輛。這是2004年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國道路交通安全法》規定的。是在查處違反道路交通管理行為中對不遵守車(chē)輛停放規定的違 章車(chē)輛采取的強制措施。其中，拖移車(chē)輛是針對機動(dòng)車(chē)輛進(jìn)行的，是專(zhuān)指違反機動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規定，駕駛人不在現場(chǎng)或者雖在現場(chǎng)但拒絕立即駛離，妨礙其他 車(chē)輛、行人通行的，可以依法將機動(dòng)車(chē)拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者指定的地點(diǎn)；扣留車(chē)輛是針對非機動(dòng)車(chē)輛進(jìn)行的，是指非機動(dòng)車(chē)駕駛人拒絕接受罰款處罰，由于 違法行為尚未消除、需要調查或者證據保全等原因不能立即放行而采取的強制措施。但應當注意的是：在采取拖移車(chē)輛的強制措施時(shí)，應當公開(kāi)拖車(chē)查詢(xún)電話(huà)，并通 過(guò)標志牌或者其他方式告知當事人，使當事人能夠及時(shí)知道接受處理的地點(diǎn)、期限和被拖移機動(dòng)車(chē)的停放地點(diǎn)，而且不得將車(chē)輛拖移至停車(chē)收費價(jià)格明顯高于當地平 均停車(chē)收費水平的停車(chē)場(chǎng)停放；扣留非機動(dòng)車(chē)輛時(shí)，不得扣留車(chē)輛所載貨物，對車(chē)輛所載貨物應當通知當事人自行處理，當事人無(wú)法自行處理或者不自行處理的，應 當記錄并防止滅失。（四）強制拆除。城管執法中的強制拆除措施有兩種，一種是國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛生管理條例》規定的，對不符合城市容貌標準和環(huán)境衛生標準的建筑物、構 筑物或者設施采取的強制措施，如拆除違章棚廈、戶(hù)外廣告等。需要強調的是，這種強制拆除和依據《城市規劃法》實(shí)施的強制拆除有嚴格的區別，首先是主體不 同；其次是依據不同。因此，執法實(shí)踐中切忌將兩者混淆，造成執法違法。另一種是《山東省歷史文化名城保護條例》規定的，在違法建設案件中當事人拒不停止違 法行為繼續施工，執法機關(guān)對其續建部分建筑物采取的強制措施，但它只適用于經(jīng)國務(wù)院或者省人民政府批準的歷史文化名城。1992年濰坊市經(jīng)省政府批準為省 級歷史文化名城。因此，市城市管理行政執法局及各區分局在查處違法建設案件時(shí)，如果當事人接到停工通知后仍繼續施工，對其續建部分可直接予以拆除。此外， 當事人接到停工通知后仍繼續進(jìn)行建設活動(dòng)的，作出處罰決定的機關(guān)還可依法查封其施工設施和建筑材料。
三、城管執法中行政強制措施的適用
（一）行政強制措施的適用條件
在城管執法中，實(shí)施行政強制措施必須符合一定的條件，具體包括：
1、實(shí)施主體和適用依據必須有明確規定。根據行政處罰法和國務(wù)院的決定，城管執法機關(guān)可以集中行使多個(gè)方面的行政處罰權，與此相適應，城管執法機關(guān)擁有為 保證行政處罰實(shí)現而采取行政強制措施的權利。但只有主體資格還不夠，同時(shí)還必須有法律、法規的明確規定，城管執法機關(guān)才能依據這一規定實(shí)施某種行政強制措 施。
2、實(shí)施行政強制措施的目的是固定的。行政強制措施的目的只能是為了制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據。也就是說(shuō)，如果不采取強制措施，證據可能會(huì )滅失，導致無(wú)法取證或當事人不聽(tīng)勸阻，給執法工作帶來(lái)被動(dòng)，進(jìn)而無(wú)法實(shí)施行政處罰。
3、實(shí)施行政強制措施必須遵守法定程序。在實(shí)施行政強制措施時(shí)，應當辦理必要的手續，如表明身份、報請領(lǐng)導批準、制作相關(guān)法律文書(shū)等；另外，還必須符合法律規定的期限，不能隨意拖延，否則，將會(huì )因程序違法而敗訴。
4、必須按法定的種類(lèi)實(shí)施行政強制措施。雖然城管執法涉及多個(gè)方面，能夠采取的行政強制措施也有多種，但它在適用時(shí)都有明確的針對性。在哪個(gè)方面發(fā)生的違法案件，就要依據哪個(gè)方面的規范性法律文件，也就要適用哪一方面特定種類(lèi)的強制措施，不得交*和隨意適用。 （二）行政強制措施的適用程序
現行法律、法規對行政強制措施的適用程序還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規定。在城管執法中，除行政強制拆除外，其他的行政強制措施都屬于即時(shí)性強制措施，具有緊急性，因而在程序上比較簡(jiǎn)便，通常應包括以下幾個(gè)步驟或環(huán)節。
1、出示執法證件，表明身份。這是行政處罰法對行政執法機關(guān)及其執法人員在進(jìn)行執法時(shí)規定的法定職責，也是城管行政執法工作中必須遵守的基本規則。城管執 法人員在查處違法行為、準備對違法行為當事人的財物采取強制措施時(shí)，必須兩人以上，并主動(dòng)向當事人出示行政執法證件。
2、作出強制措施決定，并制作文書(shū)。在作出強制措施決定之前，應當報經(jīng)行政機關(guān)負責人批準。制作的相關(guān)強制措施文書(shū)，應當載明下列事項：①當事人違法的事 實(shí)、理由；②采取行政強制措施的法律依據；③被限制物品的名稱(chēng)、數量、規格、新舊程度等；④對強制措施不服，申請復議或提起訴訟的途徑和期限；⑤處理的具 體地點(diǎn)和聯(lián)系方式；⑥作出強制措施的機關(guān)、日期并蓋章。
3、送達法律文書(shū)。行政強制措施文書(shū)作出后，應當場(chǎng)送達當事人，并由當事人在文書(shū)存根或送達回證上簽字，但在無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件中作出的查封、扣押強制措施除 外。國務(wù)院《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十條第三款明確規定：在交通不便地區或者不及時(shí)實(shí)施查封、扣押可能影響案件查處的，可以先行實(shí)施查封、扣押，并應當 在24小時(shí)內補辦查封、扣押決定書(shū)，送達當事人。雖然規定如此，但筆者認為還是應當當場(chǎng)送達，因為無(wú)照經(jīng)營(yíng)多為流動(dòng)性的，過(guò)后很難找到當事人，可能會(huì )因文 書(shū)難以送達而導致程序違法。
4、強制措施的實(shí)施。行政強制措施文書(shū)送達后，即可組織實(shí)施，也就是說(shuō)可以對當事人的違法物品采取限制性措施。
5、備案。行政強制措施作出后，應當及時(shí)報所在機關(guān)備案，對扣押、扣留或拖移的物品和車(chē)輛按照內部財物管理制度進(jìn)行登記，不得擅自使用、截留、私分、損壞等等。
四、實(shí)施行政強制措施應注意問(wèn)題
在城管執法過(guò)程中，當采取行政強制措施時(shí)，經(jīng)常會(huì )出現下列問(wèn)題，如未經(jīng)法律、法規授權隨意扣留執法相對人的財物；不經(jīng)機關(guān)負責人批準擅自采取行政強制措 施；不使用行政強制措施通知書(shū)，只用財物清單；不規范使用有關(guān)通知書(shū)，隨意填寫(xiě)法律依據等等。對這些問(wèn)題，應引起我們的高度重視，并在執法實(shí)踐中切實(shí)注意 以下幾點(diǎn)：
一）行政強制措施的時(shí)限。行政強制措施具有較強的時(shí)效性，受到一定的時(shí)間限制。在具體執法中，應當嚴格按照法律規定的時(shí)限實(shí)施行政強制措施。如：查封、扣押的期限為15日，案情復雜的，經(jīng)機關(guān)負責人批準，可延長(cháng)15日；封存的期限只有3天。
（二）采取行政強制措施應當經(jīng)領(lǐng)導批準。采取查封、扣押強制措施時(shí)，法律明確規定了必須經(jīng)行政機關(guān)主要負責人批準。當然，領(lǐng)導審批只是一種內部程序，在緊急情況下，可以先口頭征得領(lǐng)導的同意，回來(lái)后再及時(shí)補辦書(shū)面審批手續。
（三）不得截留、私分被限制財物，也不能造成損壞。應當建立嚴格的財物保管制度，入庫、出庫都要嚴格按規定辦理，如果違反程序使用、截留、私分或損壞物 品，將依法給予行政處分；因損壞財物等給當事人造成損失的，應當給予賠償，但易腐爛、變質(zhì)的物品除外。對于應當銷(xiāo)毀的物品，經(jīng)機關(guān)負責人批準，應邀請相關(guān) 部門(mén)現場(chǎng)見(jiàn)證，銷(xiāo)毀時(shí)應作記錄或攝取音像資料備查。
（四）正確運用行政強制措施。在實(shí)際執法工作中，大多數執法機關(guān)和執法人員為了查處案件的需要，更為了以后行政處罰能夠執行，變相地將先行登記保存作為一 種行政強制措施，并無(wú)限制地擴大適用范圍。根據行政處罰法規定，先行登記保存是在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，為了收集證據而采取的手段，而非 行政強制措施。因此，筆者認為，在法律、法規或規章對強制措施有規定的情況下，最好不要采取先行登記保存。如在無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件中，采取查封、扣押強制措施比 先行登記保存有許多優(yōu)點(diǎn)。一是時(shí)限長(cháng)。查封、扣押最長(cháng)期限可以30天；先行登記保存作為取證的一種手段，在7天內必須做出處理。二是處理方便?！豆ど绦姓?管理機關(guān)行政處罰程序暫行規定（修正）》中規定，所查扣的物品，在3個(gè)月內無(wú)法找到相對人的，應當作為無(wú)主財產(chǎn)，上繳財政”， 先行登記保存就缺乏這種特殊規定。
（五）保障當事人享有的救濟權。在作出行政強制措施之前，應當告知當事人享有陳述、申辯權，并認真聽(tīng)取當事人的陳述、申辯；根據《中華人民共和國行政復議 法》第六條和《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第三十七條的規定，當事人對行政機關(guān)作出的行政強制措施不服的，適用行政復議和行政訴訟救濟；因當事 人的違法強制措施給當事人造成損失的，按照《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規定，當事人有獲得賠償的權利。
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