作者：上海國際問(wèn)題研究院世界經(jīng)濟研究所執行所長(cháng)、研究員　張海冰

　　二十國集團峰會(huì )（G20）作為協(xié)調全球經(jīng)濟事務(wù)的首要平臺，是全球性大國共同治理世界經(jīng)濟的新機制。之所以說(shuō)其新，并非指時(shí)間上的新，因為就G20機制而言，早在1999年就已成立，2008年全球金融危機促使其升格為領(lǐng)導人峰會(huì )，2009年G20匹茲堡峰會(huì )確認了其首要平臺的身份。G20的“新”主要體現在兩方面：一方面，G20是首個(gè)由西方發(fā)達大國和新興市場(chǎng)大國共同磋商和協(xié)調全球經(jīng)濟事務(wù)的新機制，在這之前是七國集團（G7）占據著(zhù)二戰后全球經(jīng)濟事務(wù)協(xié)調的核心領(lǐng)導位置；另一方面，G20本身仍然處于機制建立的初期階段，就未來(lái)長(cháng)期全球經(jīng)濟治理而言，G20能在多大程度上發(fā)揮領(lǐng)導力還面臨很多不確定性?？梢哉f(shuō)，G20在塑造全球經(jīng)濟治理未來(lái)的同時(shí)，全球性大國也在塑造著(zhù)G20的未來(lái)。

G20中的全球性大國

　　何謂“全球性大國”？我們很難找到一個(gè)精確的概念來(lái)定義“全球性大國”。但是，美國作為全球性大國的典型是毋庸置疑的。從美國看，全球性大國至少應該具備兩個(gè)方面的要素：實(shí)力和影響力。實(shí)力是全球性大國的硬指標，包括一個(gè)國家在經(jīng)濟、軍事和文化等各個(gè)方面的綜合實(shí)力，只有那些具備其他國家難以取代的絕對優(yōu)勢的大國才是全球性大國。影響力則是全球性大國的軟指標，主要指一個(gè)國家在全球治理中的地位和影響力，具體體現在議題設置權、決策權、規則制定權和話(huà)語(yǔ)權四個(gè)方面。相對于美國的霸權地位，還有哪些國家可以稱(chēng)得上全球性大國？在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域，可能用“系統重要性經(jīng)濟體”這一概念來(lái)界定“全球性大國”更具有科學(xué)性。國際貨幣基金組織認為“具有系統穩定重要性的國家和地區有五個(gè)（S5），包括美國、英國、歐元區、中國和日本”。①G20成員包含了所有系統重要性經(jīng)濟體，從某種意義上講，系統重要性經(jīng)濟體是衡量一個(gè)國家是否能夠被稱(chēng)為全球性大國的一個(gè)基礎條件。

G20中全球性大國的競爭與合作

　　2008年爆發(fā)的全球金融危機凸顯了全球經(jīng)濟治理的缺陷，治理赤字問(wèn)題相當普遍，經(jīng)濟全球化和治理碎片化是難以調和的一對矛盾。究其根本，是治理主導權的嚴重失衡，具體表現在西方發(fā)達大國在全球經(jīng)濟治理機制中的決策機制、議題設置、規則制定和話(huà)語(yǔ)主導四個(gè)方面中的優(yōu)勢，而發(fā)展中群體則處于相對弱勢一方。近年來(lái)新興市場(chǎng)國家的群體性崛起雖然已經(jīng)改變了世界經(jīng)濟格局的力量對比，但是在全球經(jīng)濟治理主導權方面卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改善。

　　全球經(jīng)濟治理的決策機制。就全球經(jīng)濟治理的決策機制而言，西方發(fā)達大國尤其是美國的絕對優(yōu)勢地位是顯而易見(jiàn)的。此輪全球金融危機爆發(fā)之前，在G7的領(lǐng)導之下，世界經(jīng)濟的三大重要領(lǐng)域——金融、貿易投資和發(fā)展分別由國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）和世界銀行（WB）管理，除了WTO實(shí)行的是一國一票外，美國在IMF和WTO中都占有最大的份額，并且具有一票否決權。此外，世界銀行的行長(cháng)自建立以來(lái)一直是由美國籍人士擔任，一如IMF的總裁職位一直在歐洲人手里。對于全球經(jīng)濟治理決策機制的不對等格局，雖然國際社會(huì )是有改革的共識，但是遲遲沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的改革行動(dòng)。

　　直到此輪全球金融危機襲來(lái)，發(fā)達國家需要獲得新興市場(chǎng)國家的支持，才在2008年11月G20首次峰會(huì )公報中明確了對國際金融機構進(jìn)行改革“以適應世界經(jīng)濟的變化和全球化的新挑戰，新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家，包括貧窮國家在內，必須有更大的話(huà)語(yǔ)權和代表權?！雹?009年匹茲堡峰會(huì )承諾，“將一部分配額向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家轉移，至少應該按照IMF現行的配額計算公式從那些過(guò)度代表的國家向那些代表性不足的國家轉移5%的配額”。世界銀行將通過(guò)動(dòng)態(tài)公式實(shí)現公平的投票。要提高發(fā)展中國家至少3%的投票權。③

　　2010年，世界銀行和國際貨幣基金組織的份額改革進(jìn)入一個(gè)高潮期，但是權力的讓渡主要發(fā)生在歐洲國家與新興市場(chǎng)國家之間，美國投票權并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性影響。世界銀行在2010年4月春季會(huì )議上通過(guò)了發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉移投票權3.13%的改革方案，使發(fā)展中國家整體投票權從44.06%提高到47.19%。在這次投票權改革中，除俄羅斯和沙特沒(méi)有變化外，韓國、土耳其、墨西哥、巴西、印度等國的投票權都有不同程度的增加。美國投票權由16.36%下降至15.58%，日本投票權比例從7.85%下降至6.84%，英國、法國由4.17%下降到3.75%，德國由4.35%下降到4.00%，意大利由2.71%下降到2.64%。中國增幅最大，達1.65%，投票權從2.77%提高到4.42%，占讓渡投票權的一半，成為世行第三大股東國。印度由2.7%上升到2.91%，韓國由1.0%上升到1.6%。但是，美國的一票否決權沒(méi)有改變。

　　國際貨幣基金組織的改革則是從2008年開(kāi)始啟動(dòng)，并逐步推進(jìn)。在第14次份額總檢查的框架下，作為基金組織的主要資金來(lái)源，成員國份額將從2008年份額④與發(fā)言權改革期間商定的2384億特別提款權增加一倍至4768億特別提款權。此次改革方案使得IMF總份額增加一倍，同時(shí)份額比重大幅調整，這將更好地反映基金組織成員國在全球經(jīng)濟中的相對權重的變化。2012年底進(jìn)行的份額調整超出2009年10月各國財長(cháng)和央行行長(cháng)們設定的目標，即將至少5%的份額比重轉移到有活力的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家，實(shí)現了大于6%的份額轉移，同時(shí)保護了最貧窮成員國的投票權比重。按照改革后重新分配的份額比重，美國份額由17.66%下降為17.39%，依舊保持超重大決策否決權。中國則由3.99%上升為6.39%，增幅較大。改革后，基金組織的十個(gè)最大成員國是美國、日本、“金磚四國”（巴西、中國、印度和俄羅斯聯(lián)邦），以及四個(gè)最大的歐洲國家（法國、德國、意大利和英國）。⑤因為此改革方案未能落實(shí)，第15次份額檢查工作已經(jīng)延遲。2015年2月，理事會(huì )通過(guò)了一項決議，要求在2015年12月15日之前完成第15次檢查，這是基金組織協(xié)定規定的最后期限。鑒于美國的消極態(tài)度，IMF在2015年年報中指出，“我們對2010年基金組織份額和治理改革的一再延遲仍深感失望。我們認識到這些改革對于基金組織的可信性、合法性和有效性非常重要，因此重申盡早落實(shí)這些改革仍是我們工作的重中之重。我們繼續敦促美國盡快批準2010年改革?！雹?/p>

　　G20峰會(huì )也在落實(shí)IMF改革的問(wèn)題上一再強調，但是都沒(méi)能對美國國會(huì )通過(guò)改革方案起作用。例如，2013年9月的圣彼得堡峰會(huì )公報中措辭鮮明地指出：“完成當前的IMF治理改革對于增強IMF公信力、合法性和有效性是不可或缺的。因此，急需批準2010年IMF份額與治理方案改革?！雹邚慕刂聊壳暗母母镞M(jìn)程看，G20推動(dòng)的IMF和WB的改革并沒(méi)有從根本上改變美國在國際金融機構中的決策主導權，一票否決權的存在保障了美國在全球經(jīng)濟治理中的權力地位。

　　全球經(jīng)濟治理的議題設置。G20框架下的議題設置與全球經(jīng)濟形勢密切相關(guān)。2008年至2009年的三次峰會(huì )，議題主要集中在金融危機的應對和推動(dòng)世界經(jīng)濟的復蘇，美國也呈現了積極推動(dòng)全球經(jīng)濟治理改革的意愿。在G20框架內，成員國聯(lián)合采取刺激計劃，對于穩定世界經(jīng)濟發(fā)揮了核心作用，G20也展現了對于全球金融危機應對的領(lǐng)導力。2010年至2012年間的四次峰會(huì )，隨著(zhù)美國量化寬松政策的推出，以及歐債危機的持續發(fā)酵，G20峰會(huì )的主題主要聚焦在國際金融監管改革，促進(jìn)強勁、可持續和平衡增長(cháng)，以及推動(dòng)國際金融機構的改革等方面。2013年至2015年隨著(zhù)全球經(jīng)濟的不平衡復蘇，新興市場(chǎng)國家經(jīng)濟增長(cháng)出現波動(dòng)，G20的第八至第十次峰會(huì )的議題開(kāi)始逐步轉向關(guān)注實(shí)體經(jīng)濟，促進(jìn)貿易和投資增長(cháng)、增加就業(yè)、促進(jìn)發(fā)展等議題正在成為主流。

　　G20主席國在議題設置上具有相對較大的影響力，但是也造成了G20議題的泛化。從G20的十次峰會(huì )主席國來(lái)看，7次是在發(fā)達國家舉行的，3次是在新興市場(chǎng)國家舉行，分別是2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會(huì )、2013年俄羅斯圣彼得堡峰會(huì )和2015年的土耳其峰會(huì )。G20實(shí)行的是三駕馬車(chē)的峰會(huì )制度，前任、現任和候任主席國一同合作協(xié)調議題設置。雖然此舉可以在一定程度上保障G20議題的延續性，但是由于落實(shí)機制的缺乏，G20的多數議題是議而不決。此外，智庫、市民社會(huì )和企業(yè)也在對G20的議題設置建言獻策。而且，2015年土耳其安塔利亞峰會(huì )成立的婦女20峰會(huì )（Women 20）又為G20家族增加了一個(gè)性別群體。不可避免的，越來(lái)越多的議題正在加入G20。