作者：中山大學(xué)行政管理研究中心專(zhuān)職研究人員、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授 張緊跟
所謂參與式治理，是指由地方政府培育的旨在通過(guò)向普通公民開(kāi)放公共政策過(guò)程以解決實(shí)際公共管理問(wèn)題的制度與過(guò)程的總和。20世紀90年代以來(lái)，為糾治發(fā)展中國家分權化改革與選舉民主化帶來(lái)的種種亂相，在一些國際組織的倡導和推動(dòng)下，許多發(fā)展中國家如巴西、印度、秘魯、南非、印度尼西亞等的地方政府紛紛引入參與式治理來(lái)改善問(wèn)責、培養積極公民，為社會(huì )公正創(chuàng )造條件。
相關(guān)跟蹤研究表明：參與式治理在培育社會(huì )資本、賦權于民、建設透明政府和提高政府績(jì)效等方面成效顯著(zhù)。隨著(zhù)公民參與對發(fā)展中國家發(fā)展項目的規劃、執行與監督不斷產(chǎn)生的積極影響，參與式治理也因之而逐漸成為強化縱向問(wèn)責、改善公共服務(wù)供給和深化民主以實(shí)現國家治理體系現代化的善治機制。黨的十八屆三中全會(huì )強調“新時(shí)期全面深化改革的總體目標是推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現代化”。對當代中國而言，深入研究并借鑒發(fā)展中國家參與式治理的經(jīng)驗與教訓，通過(guò)推進(jìn)國家治理體系現代化來(lái)改善國家治理的合法性并繼續提高國家治理能力，無(wú)疑具有深遠意義。
一、參與式治理的緣起
20世紀90年代以來(lái)，伴隨著(zhù)發(fā)展中國家分權化和選舉民主化治理改革的失敗，參與式治理應運而生。
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20世紀70年代以來(lái)，包括廣大發(fā)展中國家在內的世界各國經(jīng)歷了一次分權化改革浪潮。所謂分權，主要是指因結構層面上中央政府為了緩解日益增長(cháng)的公共服務(wù)供給壓力以及政治層面上國家為緩解公民參與和民主化的壓力，通過(guò)分散行政權、中央對地方權力下放以及授權代理，將權力、責任與資源從中央轉移到行政基層。分權化改革在理論上和邏輯上具有充分的合理性，不僅有助于了解地方公眾的真實(shí)需求與偏好，而且還有助于強化公民在公共服務(wù)供給中的“呼吁”與“退出”權利。因此，發(fā)展中國家推進(jìn)分權化改革的主要目的是希望通過(guò)增進(jìn)公共服務(wù)供給者對需求者的回應來(lái)強化問(wèn)責機制以提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。此外，在經(jīng)典政治學(xué)理論中，分權化改革還有助于增進(jìn)公民參與和培育公民精神。但是，分權化改革也蘊含著(zhù)諸多可能的風(fēng)險：第一，分權化改革因其增加地方政府官員尋租空間而導致收益可能被地方政府內部特定團體截獲，從而削弱其最終收益。第二，由于地方居民，尤其是弱勢群體，實(shí)質(zhì)上缺乏自由遷徙能力而導致分權化改革中公民的“退出權”無(wú)法得到真正強化。第三，分權化改革可能會(huì )因為地方政府獲得了更多自主權，因“公共池塘”問(wèn)題和“預算軟約束”而誘導產(chǎn)生過(guò)度支出。
從許多發(fā)展中國家的實(shí)踐來(lái)看，分權化改革的確增加了地方政府“精英政治”的風(fēng)險，還伴隨著(zhù)經(jīng)濟、社會(huì )不平等以及地方腐敗的升級。在非洲，出現了關(guān)于分權是否能夠提高服務(wù)效率和賦予地方組織權力的質(zhì)疑。當代中國的分權化改革在相當程度上帶來(lái)經(jīng)濟持續高速增長(cháng)，也面臨著(zhù)地方政府在獲得更多權力與資源的同時(shí)卻無(wú)法向公民負起更大責任的內在沖突。究其原因，是因為許多發(fā)展中國家的分權化改革主要是為了減輕中央政府負擔而不是為了促進(jìn)地方自治，不是為了激勵地方民眾培養解決自身問(wèn)題的能力而是作為加強中央對地方控制的一種方法。分權化改革只是將決策地點(diǎn)從中央轉移到地方。這種控制導向的分權，與那種將資源和責任轉移給地方民眾的真正的政治分權存在著(zhù)根本差異。最終，發(fā)展中國家的分權化改革并不足以使地方政府增強回應性和問(wèn)責性。由于缺乏有效的公民參與，雖然公共服務(wù)供給的責任與資源都分散到地方，但在許多發(fā)展中國家，公共資源分配并不平等，地方政府往往將公共工程項目或資源過(guò)度向其受庇護者傾斜甚至裝進(jìn)自己的口袋，弱勢群體依然被排斥在公共服務(wù)之外。因此，分權化改革后依然面臨著(zhù)責任政府建設的困境。
?。ǘ┻x舉民主不足以強化縱向問(wèn)責
20世紀70年代以來(lái)，以競爭性選舉為核心的西方民主化浪潮開(kāi)始席卷全球，許多發(fā)展中國家轉型成為新興民主國家。在經(jīng)典政治學(xué)理論中，競爭性選舉涵蓋著(zhù)選擇和評價(jià)兩方面的內容，即選民通過(guò)對當政者既有執政行為的“回顧式”評價(jià)從而做出誰(shuí)應該成為未來(lái)執政者的決定，因此成為一種非常關(guān)鍵的問(wèn)責機制。在西方式民主中，作為最主要也最具合法性的實(shí)現權力和平轉移的制度，競爭性選舉成為最主要甚至是唯一的問(wèn)責制度。選舉問(wèn)責的意義在于“通過(guò)相當公平和自由的選舉這一手段，公民可以通過(guò)投或不投支持票給他們或他們支持的候選人，而在下一次選舉中對在職者進(jìn)行獎懲”。這意味著(zhù)選民可以借助于選舉競爭機制對執政者進(jìn)行追溯既往的定期問(wèn)責。但是，僅僅依靠選舉民主依然無(wú)法實(shí)現民眾對執政者的有效問(wèn)責。執政者在獲得民意授權后，可能為了謀求私利而背棄最初的承諾，但選民因為客觀(guān)存在的信息不對稱(chēng)，并不一定能夠通過(guò)投票來(lái)實(shí)施及時(shí)有效的問(wèn)責。而且，現代競爭性選舉日趨個(gè)人化，選票的標的往往是參與競選的特定政治領(lǐng)袖而非政策、項目或者政綱，因此選民很少能夠影響候選人當選后日常的各種具體決策。
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