美國公共預算學(xué)家科伊指出，公共預算的核心命題是：如何決定給A而不是B項目X美元？在這短短的一個(gè)句子中，至少蘊含了兩層意思，一是公共資金到底給A還是B？這是從政治層面看預算；二是給多少？這是從技術(shù)層面看預算。在我看來(lái)，這是迄今為止對于預算最精辟的概括。所有時(shí)代和所有形式的預算，無(wú)不在回答這個(gè)問(wèn)題。

 從理論以及發(fā)達國家公共預算的實(shí)踐上講，預算主要有三大功能，一是控制，即通過(guò)控制資金的使用方向保證公共資金不被浪費，這是公共預算最基本、也是最重要的功能；二是管理，即通過(guò)改善資金使用方式，提高政府運行的整體績(jì)效；三是計劃，即公共資金的使用必須服務(wù)于中長(cháng)期政策目標的實(shí)現，當然同時(shí)政策目標也不可脫離預算資源的現實(shí)約束。對于任何一個(gè)時(shí)期、任何一個(gè)國家而言，預算這三大功能都是同時(shí)存在的，但在不同國家、不同時(shí)期，這三大功能是各有所側重的。簡(jiǎn)言之，預算越初級，其功能越傾向于控制一端，預算越發(fā)達，其功能越傾向于計劃一端。

以此比對我國預算的實(shí)際情況，可以清楚地看出，當前我國預算仍然主要是以控制為主要導向的，即使近年來(lái)績(jì)效預算有所起步，跨年度預算提上議事日程，也不能改變這一控制導向。之所以如此，主要還是基于我國預算管理的現實(shí)情況。

 國務(wù)院《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》明確指出，當前我國的預算工作中主要存在以下問(wèn)題：一是管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預算平衡機制尚未建立；二是預算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預算管理；三是預算約束力不夠，財政收支結構有待優(yōu)化；四是財政結轉結余資金規模較大，預算資金使用績(jì)效不高；五是預算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強；六是財政可持續發(fā)展面臨嚴峻挑戰?？梢钥闯?，以上六條中的四條，都是“劍”指預算管理中“控制”不到位的問(wèn)題。

這種情況的發(fā)生有多種原因。第一，我國預算的歷史還不長(cháng)，即使追溯到“預算”這個(gè)詞第一次進(jìn)入中國之時(shí)，也不過(guò)是上個(gè)世紀初期；如果僅從建國以來(lái)的情況看，我國直到1995年才有了第一部《預算法》，至今不過(guò)二十年。第二，長(cháng)期以來(lái)，我國預算管理的重點(diǎn)主要集中在如何為國家建設籌集足夠的財政收入上面，對支出方面的管理則相對較弱，直到1998年以后才有所改觀(guān)。第三，也是更重要的，我國對于預算資金如何使用的公共決策機制還很不健全，如何分配資金、如何使用資金、資金使用效果如何，在很大程度上是一個(gè)政府內部管理的問(wèn)題，而遠不是一個(gè)公共話(huà)題。正是因為如此，才給一些部門(mén)、一些官員隨意使用財政資金的提供了空間，以至引發(fā)社會(huì )公眾的強烈不滿(mǎn)；同時(shí)也使得預算制度自身的變革缺乏足夠的外界壓力，現行預算制度跟不上形勢發(fā)展的需要。

黨的十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將財政提高到“國家治理的基礎與重要支柱”的高度，這是明察古今中外歷史興替、政權更迭的高屋建瓴之舉。實(shí)踐層面上，新一屆黨中央、國務(wù)院就任以來(lái)一直勁吹反腐風(fēng)暴、高舉“八條”，誓言要營(yíng)造“不敢、不能、不想”的從政氛圍。在這種情況下，完善以控制為主要導向的預算制度，正在成為所有使用公共資金的部門(mén)、人員“不能”的行為守則。

我認為，作為“花錢(qián)守則”的預算制度，要真正控制住一些部門(mén)、一些人員在公共資金的花費上的貪腐和浪費，預算管理制度自身應當做到以下十二個(gè)字：

全面。即不留死角，將政府的所有收入和支出都納入預算，實(shí)行全口徑預算。

標準。這里有兩層意思，一是這財政部門(mén)在分配資金時(shí)，應當按標準進(jìn)行，盡量將預算資金分配中的隨意性、自由裁量權降到最低；二是各個(gè)部門(mén)在申請、使用預算資金時(shí)，都應當依據事先制訂的標準執行。

公開(kāi)。除非涉及國家機密，所有與公共資金分配、使用的信息原則上都應當公開(kāi)，大到一級政府的綜合財務(wù)報告，中到一個(gè)部門(mén)的預決算，小到某一專(zhuān)門(mén)經(jīng)費的專(zhuān)門(mén)信息，均應如此。

績(jì)效。預算資金不僅要使用方向正確，而且應當講求效益。

審計。所有預算資金的使用結果都應當接受審計。

問(wèn)責。對于審計中發(fā)現的預算資金使用的不當行為，要按規定啟動(dòng)問(wèn)責程序。

因此，一個(gè)控制導向的預算制度應當涵蓋從預算資金申請、使用、監督、評價(jià)、調整的全過(guò)程。以此反觀(guān)我國現行預算制度，可以明顯觀(guān)察到的改革方向是既需要完善、強化前端環(huán)節，也需要盡快創(chuàng )設后端環(huán)節。

以“標準”這一預算管理中的前端環(huán)節而論。這些年，財政部門(mén)修訂、完善、出臺了不少資金分配和使用標準，有些方面進(jìn)步明顯，如基本支出方面，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的標準早已成為各部門(mén)申請預算的計算依據；但有的方面就問(wèn)題多多，比如占各部門(mén)大部分支出的項目經(jīng)費，事實(shí)上是沒(méi)有標準的；中央對地方的轉移支付方面，一般轉移支付算是有標準（雖然經(jīng)常變動(dòng)），但專(zhuān)項轉移支付就難說(shuō)有標準。標準缺乏或標準過(guò)時(shí)，已經(jīng)成為預算資金申請、分配中一個(gè)矛盾最集中的領(lǐng)域，急需改革。去年財政部發(fā)布了新的《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》，其中在標準方面就多有新意，如將公務(wù)人員出差按職別規定不了同的住宿標準和交通工具標準，就是比較細致的標準化工作，而且這個(gè)標準只規定到中央一級而不是“一刀切”地適用于普天之下，這就為各省、各地制定適合本地情況的標準留出了空間。這也是標準制訂過(guò)程中的一個(gè)值得重視的新思路。當然，與這一具體、相對好操作的標準而言，是財政資金分配、使用中廣闊無(wú)邊而且極其復雜、艱難的各類(lèi)項目標準、轉移支付標準，還有待投入巨大的精力填補“標準”空白。

再說(shuō)“績(jì)效”這一預算管理的后端環(huán)節。近年來(lái)，我國財政績(jì)效管理方面有所加強，但是與全面、深化、精細的績(jì)效管理相比，這方面的空間、差距十分巨大。從很大的程度上講，從合規性管理到績(jì)效管理，相當于是“從走獸到飛禽的變化，非有痛苦的過(guò)程而不能得”（黃仁宇語(yǔ)）。因為真正的績(jì)效管理，是與管理上的充分授權、以及與之相適應的績(jì)效審計、績(jì)效問(wèn)責等機制緊密聯(lián)系在一起的。也就是說(shuō)，如果要追求真正意義上的績(jì)效，就必須賦予有關(guān)部門(mén)、有關(guān)人員隨機應變、甚至改變原有資金用途的權力。而這，與我國主要以控制為導向的預算管理是有內在沖突的。當然這只是一個(gè)“績(jì)效”程度的問(wèn)題，并不妨礙當前在控制型預算中同時(shí)導入資金績(jì)效的追求。

     財政審計作為預算管理的一個(gè)環(huán)節，要真正發(fā)揮作用，有賴(lài)于以上各個(gè)管理環(huán)節的相互支持。以合規性審計為例，實(shí)施審計首先要有“規”才能審，這就是前文所說(shuō)的“標準”。如果要轉向績(jì)效審計，更要依靠對于績(jì)效的詳細定義。

     “預算是和平時(shí)期對于政府的非暴力控制”。要控制住公共資金花費中的種種不當傾向，要切實(shí)發(fā)揮財政審計在其中的作用，首先要回到建立健全預算制度的基本軌道上來(lái)。鑒于我國現實(shí)的管理基礎，當前預算改革確是任重道遠，任務(wù)艱難復雜。但無(wú)論如何，為政府花錢(qián)“立規矩”、定標準，并同時(shí)推進(jìn)公開(kāi)、績(jì)效、審計、問(wèn)責等后端環(huán)節，已成不可阻擋之勢。也唯有如此，財政改革方有望不負“國家治理的基礎與重要支柱”的重任，真正成為國家治理的重器。