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財政資金效益審計指的是審計機關(guān)對政府相關(guān)組織經(jīng)濟活動(dòng)中資源配置的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行監督的活動(dòng)。財政資金效益審計的目的在于通過(guò)審計政府部 門(mén)和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟性、效率性和效果性，對政府的政策、行政機構和項目的工作情況進(jìn)行評估，確定其工作完成情況的好壞；通過(guò)財政和其他管理手段 對政府工作進(jìn)行監督，確定公共資金是否依照有關(guān)法律被有效、有成果地使用，進(jìn)而幫助改善政府的工作，增強責任，為人民謀利。

　　財政資金效益審計的目標就是檢查評價(jià)財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的實(shí)現程度，即審查和評價(jià)政府投入的各種資源是否得到了經(jīng) 濟合理的利用，支出是否有效率，在多大程度上達到政策目標、績(jì)效目標和其他預期結果，發(fā)現問(wèn)題，提出改進(jìn)建議。因而它也是考核政府績(jì)效的一項重要指標。經(jīng) 濟性評估是要求政府要樹(shù)立成本意識，節約開(kāi)支，少花錢(qián)多辦事；效率測定的是政府的投入產(chǎn)出比；效果評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會(huì )最終結果，它最終體現在 人民滿(mǎn)意和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展上。因此，審計機關(guān)應當將財政資金使用效益審計與財政財務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計有機地結合起來(lái)，全面履行審計監督的職責。

　　實(shí)施財政資金效益審計是社會(huì )公眾對公共資源實(shí)行有效監督的需要，是國家不斷完善投資管理體制、正確制定各項經(jīng)濟政策的需要，也是促進(jìn) 審計自身發(fā)展的需要，符合國際現代政府審計發(fā)展的趨勢?！秾徲嬍?003至2007年審計工作發(fā)展規劃》中也要求“實(shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益 審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個(gè)審計力量的一半左右。效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和 國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全。”因此，對財政資金效益審計的探討十分必要。

　　一、財政資金效益審計的重點(diǎn)

　　　　財政審計是考核政府績(jì)效的一項重要內容。評估一個(gè)政府的績(jì)效，不是看它投入多少資源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大 程度上滿(mǎn)足了社會(huì )、企業(yè)、公眾的需求。在目前的公共財政體制下，財政管理的重點(diǎn)在于財政支出，那么，財政審計就必須研究財政公共支出，針對公共支出的內容 和特點(diǎn)有重點(diǎn)地開(kāi)展財政資金效益審計。我國財政公共支出的范圍主要包括以公共預算撥款來(lái)保證其運轉的政權建設領(lǐng)域支出，教育、衛生、科技、文化、體育等事 業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出，非經(jīng)營(yíng)性的城市基礎設施、社會(huì )公益性設施、能源、環(huán)保、交通、水利、農業(yè)等工程的公共投資領(lǐng)域支出，以及以促進(jìn)經(jīng)濟欠發(fā)達地區發(fā)展的政府 轉移支付和以社會(huì )保障為主對居民的轉移支付等收入分配調節領(lǐng)域支出?；谪斦仓С龅膬热莺吞攸c(diǎn)，財政資金效益審計的重點(diǎn)應該放在對預算管理及預算支出 的審計上，除了對支出的真實(shí)性、完整性、合規性進(jìn)行審計外，還應建立一套科學(xué)、完整、有效的考核指標和評價(jià)體系，對資金使用中是否存在決策失誤、管理不 善、損失浪費等情況進(jìn)行審計，從而規范財政支出管理，堵塞漏洞，開(kāi)源節流，確保財政資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。

　　二、財政資金效益審計的方法和途徑

　　(一)選擇科學(xué)的審計方法

　　財政資金效益審計方法，除運用財務(wù)審計中廣泛使用的審閱、觀(guān)察、計算、分析等技術(shù)和方法外，還應運用調查研究、統計分析和經(jīng)濟分析技術(shù)。審計人員根據具體情況決定采用哪一種審計的技術(shù)和方法，把各種方法有機地結合起來(lái)，以保證審計結果的客觀(guān)性和公正性。

　　目前，我國的財政資金效益審計還處于探索階段，審計方法還沒(méi)有固定的模式，因而必須根據審計對象和審計項目的具體特點(diǎn)，靈活運用適合財 政資金效益審計的方式方法，目的是為取得審計證據，完成審計任務(wù)，實(shí)現審計目標。從近幾年的審計實(shí)踐來(lái)看，財政資金效益審計主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審計： (1)對資金管理進(jìn)行審計，把財政資金管理作為審計的主要內容之一，粗放的、低水平的管理必然造成資金的損失和浪費。管理出效益，管理出成果，合理分配、 使用、調度財政資金，降低資金使用成本，提高資金的使用效益；(2)對制度建設進(jìn)行審計，推動(dòng)財政資金配置的合理有效。著(zhù)力把財力分配和預算指標的合理、 合法和效益作為審計的一個(gè)重點(diǎn)，督促財政部門(mén)對預算分配制定一套科學(xué)、合理、公允的分配制度，增強財政資金分配的合理性、可預見(jiàn)性和公允性；(3)加強資 金監管審計，防范財政資金閑置或損失浪費。如果財政部門(mén)對其撥付的資金，監管力度不夠，就容易形成有的單位將資金長(cháng)期掛賬閑置不用，有的單位超范圍支出， 造成了資金的閑置和損失浪費。審計應督促財政部門(mén)加強對撥付資金的日常監管和實(shí)行對重點(diǎn)項目必審的制度等，力求有限的財政資金發(fā)揮更大的效益。

　　審計評價(jià)是效益審計的重點(diǎn)，也是效益審計的難點(diǎn)。它是指運用數理統計、運籌學(xué)原理和特定指標體系，對照統一的標準，按照一定的程序，通過(guò)定量定 性對比分析，對項目一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jì)作出客觀(guān)、公正和準確的綜合評價(jià)。傳統的財務(wù)收支審計，側重于對單位財務(wù)收支的合規性、合法性進(jìn)行 審計，審計評價(jià)的表述內容的標準是國家的法律法規和會(huì )計準則，而效益審計評價(jià)卻缺乏統一的標準，不同行業(yè)、不同部門(mén)、不同單位、不同項目的審計也不能套用 統一的評價(jià)模式。

　　要進(jìn)行財政資金效益審計，就必須確定財政資金效益審計評價(jià)標準和建立一套行之有效的財政資金效益審計評價(jià)體系。

　　效益審計評價(jià)標準是指用于衡量審計對象效益水平的標準。評價(jià)審計對象效益水平的標準主要包括：(1)指導性標準，主要有國家法律、法 規、相關(guān)政策與原則。(2)技術(shù)性標準，主要包括國際標準、國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準。(3)經(jīng)濟性標準，即實(shí)現經(jīng)濟目標情況。除此之外， 還有專(zhuān)家意見(jiàn)、群眾評議等。特別是有的特殊行業(yè)，專(zhuān)家的意見(jiàn)有時(shí)就非常關(guān)鍵，尤其是在有些技術(shù)標準不健全或尚未建立評價(jià)標準體系的行業(yè)、部門(mén)和單位，專(zhuān)家 的意見(jiàn)有時(shí)就成了非常重要的標準。

　　效益審計評價(jià)體系是指政府、行業(yè)、部門(mén)、單位為了衡量、考核、評價(jià)評估對象，建立起來(lái)的一套科學(xué)的、系統的、能夠衡量評估對象經(jīng)濟、 效率、效果的評價(jià)體系。在目前情況下，審計人員獲取效益審計評價(jià)體系的常用方法有：(1)將一個(gè)項目按照管理的程序分解成若干個(gè)階段，比如可行性研究、規 劃、執行和建設、運營(yíng)、評價(jià)等。針對每個(gè)階段都提出這樣一個(gè)問(wèn)題：“在這個(gè)階段，一個(gè)良好的管理者會(huì )做什么或怎么做”，答案一般就可以成為備選的標準。 (2)深入細致地閱讀和分析一些法律法規、政策文件、標準手冊，這些法規、文件和手冊中的規定和內容可以作為備選的評價(jià)標準。(3)在沒(méi)有現成的政策、程 序和手冊的情況下，可以設法找至與被審單位類(lèi)似的機構，他們的政策、程序、手冊中的內容可以在某些情況下，作為確定評價(jià)標準的參考。(4)對被審單位過(guò)去 一定時(shí)期的數據進(jìn)行一些統計分析，從而得到被審單位一般情況下的數據標準，作為確定評價(jià)標準的參考。(5)通過(guò)訪(fǎng)談和問(wèn)卷調查等方式，了解公眾、信息使用 者，將調查結果作為評價(jià)標準。(6)在審計實(shí)施之前，直接與被審單位就評價(jià)標準問(wèn)題進(jìn)行討論，形成雙方都一致認可的結論，作為評價(jià)的標準。

　　不論采用什么方法確定的財政資金效益審計評價(jià)標準，必須經(jīng)過(guò)被審單位的認可，才能最終確定為某次審計的評價(jià)標準體系。如果被審單位對審計的評價(jià)標準體系存在異議，不僅被審單位不能接受審計得出的結論，而且提出的審計建議更是得不到落實(shí)，效益審計就失去了意義。

　　(三)財政資金效益審計評價(jià)

　　(四)進(jìn)行財政資金效益審計應注意的幾個(gè)問(wèn)題

　　當前，財政資金效益審計面臨的難題很多，審計部門(mén)在財政資金效益審計中應注意以下幾個(gè)問(wèn)題：(1)合理選擇審計項目，積累財政資金效益 審計經(jīng)驗。對于具體項目的選擇主要考慮四個(gè)因素，一是審計項目的受重視程度，應重點(diǎn)考慮那些人大、政府和社會(huì )普遍關(guān)注的事項，或者直接關(guān)系到人民群眾切身 利益和社會(huì )穩定的事項，對這些項目進(jìn)行效益審計，可以更好地得到人大、政府和社會(huì )的重視和支持，審計結果才能產(chǎn)生更大的影響；二是審計項目的風(fēng)險程度，選 擇審計項目時(shí)要充分估計到被審計事項及所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行審計的復雜程度和可能存在的風(fēng)險，不要選擇那些過(guò)于復雜或存在較高風(fēng)險的事項或領(lǐng)域，如那些被審計 事項不易觀(guān)察和計量、信息和數據不易獲得、責任可能被推諉或混淆、政治上過(guò)于敏感、存在安全保密問(wèn)題、沒(méi)有統一明確的評價(jià)指標或評價(jià)標準是否恰當的項目； 三是審計時(shí)機，審計時(shí)機如果選擇不恰當，就不會(huì )收到很好效果，例如某項政策執行已將近結束時(shí)，發(fā)現和揭露損失浪費問(wèn)題就不會(huì )有太多的意義和價(jià)值；四是審計 資源，審計資源是保證效益審計成功的關(guān)鍵，審計部門(mén)在選擇審計項目時(shí)，應選擇力所能及的審計項目作為試點(diǎn)，包括明確的審計目標，適當的評價(jià)標準，可獲得的 信息和資料，還有足以勝任和足夠數量的審計人員；(2)逐步建立財政資金效益審計評價(jià)體系。財政資金效益審計必須很好地定義政府部門(mén)的目標，這樣才能真實(shí) 合理地評價(jià)被審計單位目標的實(shí)現程度。因此，在建立財政資金效益審計評價(jià)體系的基礎上，積極探索財政資金效益審計評價(jià)體系與財政預算執行審計相結合的新路 子，既可以促使項目目標和業(yè)績(jì)標準有公認的、法定的規范予以定義，又能夠將財政預算執行審計結果作為更為可比的參考信息提供給財政預算編制。這就要求審計 部門(mén)應加強與財政部門(mén)的合作，參與到每年的預算編制過(guò)程中，利用自身的審計資源，協(xié)助財政部門(mén)編制預算，逐步建立起預算評價(jià)體系，為開(kāi)展財政資金效益審計 提供評價(jià)依據；(3)構建專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機制。由于開(kāi)展財政資金效益審計需要審計人員除具備基本的會(huì )計、審計等專(zhuān)業(yè)知識外，尚須具備其他自然與社會(huì )學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知 識，諸如公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同時(shí)對于政府施政必須要有深刻的了解，只有這樣，才能勝任公共政策分析與評估政府 計劃執行績(jì)效的職能。因此，成立“績(jì)效審計咨詢(xún)委員會(huì )”，聘請有關(guān)方面專(zhuān)家，提供專(zhuān)業(yè)與技術(shù)咨詢(xún)，或者直接參與到財政資金效益審計中去。(4)加強審計隊 伍建設。審計部門(mén)應建立一支專(zhuān)業(yè)多樣化的審計隊伍，引進(jìn)人才，特別是計算機、工程、財政專(zhuān)業(yè)等方面的人才；建立有效的培訓制度，對審計人員進(jìn)行培訓，當務(wù) 之急是培訓計算機審計和效益審計知識，從長(cháng)遠來(lái)看，要實(shí)現審計人員知識結構的多樣化，適應財政資金效益審計的需要，培訓內容還應包括：現代會(huì )計審計技術(shù)、 宏觀(guān)經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、環(huán)境保護學(xué)以及其他學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識，通過(guò)培訓，促進(jìn)審計人員更新知識，開(kāi)闊視野，掌握現代審計技術(shù)和方法，以適應財政資金效益審 計對多種專(zhuān)業(yè)知識人才的需求。

　　三、財政資金效益審計的風(fēng)險及防范

　　審計風(fēng)險是指由于審計中存在諸多不確定因素，可能會(huì )導致審計的結論不符合被審單位或項目活動(dòng)的實(shí)際情況，使審計主體和客體受到不利的影響，這種可能性就是審計風(fēng)險。財政資金效益審計的審計風(fēng)險主要來(lái)自于以下幾個(gè)方面：

　　(一)存在越權審計的風(fēng)險。在我國，國家審計機關(guān)應依法從事審計行為，在法律規定的職責授權范圍內開(kāi)展審計業(yè)務(wù)。財政審計是政府績(jì)效審 計的一個(gè)重要方面，而政府績(jì)效審計在我國尚處于一種非完全的授權狀態(tài)，即只能在財政、財務(wù)收支的范圍內進(jìn)行效益審計。如果要對機構和項目的活動(dòng)開(kāi)展全面的 經(jīng)濟、效率、效果的評價(jià)，則可能會(huì )遭到越權審計的風(fēng)險。當前，防范這種風(fēng)險的方法主要是在財政專(zhuān)項資金的范圍內從事效益的評價(jià)；從長(cháng)遠來(lái)看，通過(guò)補充授權 和修訂法律來(lái)使政府績(jì)效審計完全合法化是必由之舉。

　　(二)缺乏法定的目標而導致的風(fēng)險。由于我國的預算制度改革尚未到位，資金支出預算的法律文件往往缺乏法定的目標，在這種情況下就 會(huì )出現不同的價(jià)值取向對機構或項目產(chǎn)生不同的目標預期，使得審計人員在確定作為審計依據的目標時(shí)無(wú)所適從。防范的方法主要是盡可能從權威的文件中取得預期 目標，如決策文件、可行性研究報告等。

　　(四)評價(jià)體系和審計程序不統一而導致的風(fēng)險。效益審計的對象之間差異很大,不同的機構和項目所處的環(huán)境、預期的目標、行使的職能、使 用的資源、提供的服務(wù)和管理的方式都不同。因此,它們之間不存在一套統一的評價(jià)(指標)體系和操作規程，在具體確定評價(jià)體系時(shí)受審計人員的主觀(guān)影響較大， 評價(jià)結果有可能得不到被審計機構或項目的管理層認同。防范的方法主要是確定評價(jià)體系和審計程序時(shí),審計組與被審計機構或項目管理層保持充分的協(xié)商。

　　(五)審計獨立性得不到保證導致的風(fēng)險。根據憲法規定的“雙重”領(lǐng)導審計管理體制，審計部門(mén)對本級政府和上級審計機關(guān)負責并報告工 作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主。而在現實(shí)操作中，這種體制事實(shí)上是以接受地方政府領(lǐng)導為主的單一領(lǐng)導體制，這是因為，審計部門(mén)作為地方政府的一個(gè)職 能部門(mén)，其經(jīng)費和人事關(guān)系隸屬于地方政府，必須接受地方政府的領(lǐng)導。但是，《審計法》卻又要求同級審計機關(guān)對政府及其職能部門(mén)的財政收支、財務(wù)收支進(jìn)行監 督并向立法機關(guān)報告。這種監督從體制上很難做到，審計機關(guān)也不具備完成任務(wù)所必須的職能上和組織上的獨立性，這必然影響審計結果的客觀(guān)公正，使審計結果與 事實(shí)存在偏差，從而產(chǎn)生審計風(fēng)險。在這種情況下，首先，鑒于審計體制不會(huì )在短時(shí)間內發(fā)生根本改變，審計方法科學(xué)化將是當前控制審計風(fēng)險的現實(shí)理性選擇，一 是實(shí)現向風(fēng)險基礎審計模式轉變，二是審計技術(shù)方法貫穿效益審計全過(guò)程，三是積極探索信息化條件下計算機審計方法；其次，是合理選擇審計項目，積累績(jì)效審計 經(jīng)驗，逐步建立財政資金效益審計評價(jià)體系，構建專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機制，加強審計隊伍建設，防范審計風(fēng)險。

　　在我國，效益審計開(kāi)展已經(jīng)有七、八年了，但發(fā)展緩慢，且不均衡，目前只在審計署和一些發(fā)達地區的審計機關(guān)針對財政專(zhuān)項資金和大型公共 投資項目開(kāi)展了效益審計的嘗試，取得了較好的社會(huì )反響，可是并不能滿(mǎn)足社會(huì )公眾對公共資金效益性高度關(guān)注的要求，審計部門(mén)應及時(shí)調整財政審計戰略目標，堅 持財政資金真實(shí)性、合法性與效益性審計并重的原則，積極探索財政資金效益審計的程序和方法，逐步加大財政資金效益審計力度，為納稅人的“錢(qián)”算好效益帳。 (作者：安徽省安慶市審計局　　陶然)