武漢市東西湖區審計局 黃勇
基本建設程序是指建設項目從醞釀、評估、決策、設計、施工到竣工驗收整個(gè)建設過(guò)程中，各項工作必須遵守的先后次序和原則，它反映了建設工作所固有的客觀(guān)自然規律和經(jīng)濟規律。當前，在區縣級政府投資項目實(shí)施過(guò)程中，違反國家和地方關(guān)于基本建設程序規定的現象仍然屢見(jiàn)不鮮。審計機關(guān)在對政府投資項目進(jìn)行審計時(shí)，也往往對履行基本建設程序情況的審查不夠重視。在此，筆者簡(jiǎn)要談?wù)勀壳皡^縣級政府投資項目履行基本建設程序的常見(jiàn)問(wèn)題以及審計要點(diǎn)。
一、常見(jiàn)問(wèn)題
（一）建設單位跳過(guò)某個(gè)基本建設程序環(huán)節，擅自簡(jiǎn)化基本建設程序。例如某道路工程附屬項目，涉及專(zhuān)業(yè)較多，建設單位未選擇牽頭設計單位進(jìn)行初步設計并編制設計概算，而以《工程可行性研究報告》中的估算金額申報概算總投資。得到審批機關(guān)批復后，再分專(zhuān)業(yè)委托設計單位進(jìn)行施工圖設計。由于該政府投資項目建設單位跳過(guò)初步設計階段，工程項目沒(méi)有設計概算及其編制單位，施工圖設計也沒(méi)有進(jìn)行限額設計，導致最終結算金額超過(guò)概算總投資10%，且調整概算報批手續也沒(méi)有辦理。
（二）違反基本建設程序先后次序。建設單位為加快工程建設進(jìn)度，完成年度投資計劃，在實(shí)施政府投資項目時(shí)，未取得前一步建設程序相關(guān)審批手續，就先行實(shí)施后一步建設程序相關(guān)工作。實(shí)際工作中比較突出的表現形式有：
1、項目建議書(shū)未獲審批即進(jìn)行工程可行性研究，或者編制項目建議書(shū)與工程可行性研究同步進(jìn)行；
2、立項未獲批準或規劃許可證未辦理，即先行勘察設計；
3、未取得施工許可證，即開(kāi)始施工。
建設單位違反基本建設程序先后次序，極易導致“七無(wú)三邊”工程的出現。例如某市政道路排水工程，建設單位為在上級指定工期內完成工程建設，在項目建議書(shū)、工程可行性研究報告、規劃許可證均未辦理情況下，即選定設計單位進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行設計，后又在未取得施工許可證的情況下，要求施工單位進(jìn)場(chǎng)施工。在施工過(guò)程中，發(fā)現該工程設計與其它規劃道路交叉位置不符合整體區域規劃、規劃紅線(xiàn)寬度不足等問(wèn)題，致使施工過(guò)程極不順暢，最終結算金額超過(guò)施工合同金額近1倍。
（三）不嚴格執行招投標法律法規、政府規章的規定。招標是政府投資項目建設單位選擇參建單位的主要手段，招投標階段常見(jiàn)的違規行為有：
1、違規對符合公開(kāi)招標條件的設計服務(wù)、造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)、配套工程等項目實(shí)行邀請招標或者競爭性談判，或者不經(jīng)招標程序直接授予合同。
2、施工招標采用初步設計圖紙。按照《工程建設項目施工招標投標辦法》第8條規定，依法必須招標的工程建設項目，應當有招標所需的設計圖紙及技術(shù)資料。由于初步設計圖紙編制深度不夠，若采用初步設計圖紙進(jìn)行施工招標，會(huì )帶來(lái)工程投資、質(zhì)量安全、工期等方面的巨大風(fēng)險，因此這種做法不符合《工程建設項目施工招標投標辦法》的規定。
3、招標文件編制不嚴謹，對投標人的相關(guān)要求不符合法律法規規定，或存在排斥或限制潛在投標人的條款。例如某政府投資項目由建設單位自行招標，招標控制價(jià)約為4500萬(wàn)元，按照住建部相關(guān)規定，該工程施工必須由一級建造師執業(yè)。由于招標文件編制人員不清楚相關(guān)政策，在招標文件規定擬任項目經(jīng)理資質(zhì)為二級建造師，致使該工程由不符合資質(zhì)要求的人員擔任項目負責人。
4、違規干預招標控制價(jià)的編制和確定。這一類(lèi)問(wèn)題較常見(jiàn)的表現形式是建設單位委托工程造價(jià)咨詢(xún)單位編制招標控制價(jià)時(shí)，違反《建設工程工程量清單計價(jià)規范》的規定，指示工程造價(jià)咨詢(xún)單位按點(diǎn)下?。ɑ蛘呱险{）招標控制價(jià)、不采用工程造價(jià)管理機構發(fā)布的工程造價(jià)信息。
5、評標過(guò)程不規范。在評標過(guò)程中除了易出現串通投標這類(lèi)嚴重違法行為外，也經(jīng)常發(fā)生諸如暗標評審制度執行不到位、因投標文件微小瑕疵廢標等等有失公允的問(wèn)題。例如某政府投資項目施工招標采用綜合評估法評審，其技術(shù)標部分應當實(shí)行“暗標”評審，然而建設單位成立的招標小組未嚴格執行保密化評審的規定，使得評委在知道投標單位名稱(chēng)的情況下對技術(shù)標進(jìn)行評分，最終影響評標結果的公正性。
（四）施工在前，審批在后。在施工階段常見(jiàn)的表現形式有：
1、施工組織設計、各類(lèi)開(kāi)工報告審批手續滯后，不具備施工條件強行開(kāi)工。
2、設計變更手續滯后，擬變更工程無(wú)變更設計圖紙就已施工完畢。
這一類(lèi)問(wèn)題在施工階段具有相當的普遍性，究其根本原因，在于施工單位盲目趕工或意圖獲得不正當利益，設計單位派駐的設計代表技術(shù)水平和能力不足，監理單位未正當履行其職責，建設單位管理水平低下。
（五）工程竣工后未組織驗收或驗收不合格擅自交付使用。在審計過(guò)程中發(fā)現建設單位因某些原因，未組織驗收或驗收不合格擅自交付使用政府投資基建工程的情況并不少見(jiàn)。建設單位的這種行為，提高了其法律風(fēng)險，國家法律和政策歷來(lái)禁止。根據最高人民法院2005年1月1日《司法解釋》，建設單位未組織竣工驗收或驗收不合格而擅自交付使用，會(huì )部分免除施工單位的質(zhì)量責任，并且工程轉移占有之日視為實(shí)際竣工日期。
二、審計要點(diǎn)
（一）審查政府投資項目各建設階段所需要的審批手續和證件，查看相關(guān)文件是否齊全，并核對上報時(shí)間及核準時(shí)間。政府投資項目需要獲得審批的文件主要有：項目建設書(shū)、工程可行性報告、初步設計及總投資概算；需要辦理的文件主要有：招標登記表、招標公告表、勘察設計文件審查合格書(shū)、施工圖設計文件審查合格書(shū)、建筑工程質(zhì)量監督書(shū)等；需要辦理的證件有：項目選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證。
（二）審查估算、概算、施工圖預算和招標控制價(jià)。按照“總投資概算不得超過(guò)總投資估算的10%，施工圖預算不得突破設計概算”的原則進(jìn)行審查，最終結算突破概算的，須有調整概算報批手續。按照《建設工程工程量清單計價(jià)規范》的規定，對招標控制價(jià)的合規性進(jìn)行詳細審查。
（三）審查招標文件、所有投標人的投標文件、所有評委的評標資料和匯總資料。查看投標人須知前附表、合同專(zhuān)用條款等文件中需要編制人填寫(xiě)的內容，是否符合關(guān)于招投標法律法規和政府規章的規定，是否符合工程項目的實(shí)際情況。查看評標過(guò)程和評標結果是否符合招投標法律法規和政府規章的規定，實(shí)行綜合評估法評標的，重點(diǎn)審查廢標原因和技術(shù)標扣分理由。
（四）審查合同文件及其談判紀要，查看招投標手續是否齊全，合同實(shí)質(zhì)性條款與招標文件是否一致。
（五）審查施工組織設計、專(zhuān)項施工方案、開(kāi)工報告的審批手續，對于危險性較大的工程專(zhuān)項施工方案，還要查看專(zhuān)家評審手續。
（六）審查工程竣工驗收文件、工程質(zhì)量監督報告、工程移交證書(shū)、公安消防環(huán)保等部門(mén)出具的認可文件或準許使用文件、其它可以證明交付使用的材料。
政府投資項目建設單位違反基本建設程序的行為，在一些黨員干部眼中，算不上嚴重違紀，多數情況下也構不成犯罪，是為了“干事”而采取的“靈活”措施。這類(lèi)行為雖然解決了眼前的問(wèn)題，但是不利于建設系統法制建設，不利于建設市場(chǎng)健康發(fā)展，降低了政府投資資金使用效率，也會(huì )影響建設單位決策的正確性。因此，審計機關(guān)應當重視審計政府投資項目履行基本建設程序的情況，發(fā)揮政府審計的“制約”作用，促使政府投資項目建設單位正當履行其職責。（摘自湖北審計網(wǎng)）
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