2005-8-2 10:11:34
汪玉凱
必建立電子網(wǎng)絡(luò )政府，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展是一種世界性潮流，也是電子信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò )技術(shù)應用到政府管理的必 然趨勢。電子政務(wù)建設決不是只注重投入而不注重產(chǎn)出的。實(shí)際上，無(wú)論是電子政務(wù)的建設還是運行管理，重視電子政務(wù)的投入產(chǎn)出，或者考慮它的經(jīng)濟效 益和社會(huì )效益，應是各級政府必須認真考慮的問(wèn)題。
一、要高度重視電子政務(wù)建設 中的經(jīng)濟效益問(wèn)題
中國為了更好地應對加入世貿組織后對政府管理提出的挑戰，提高政府管理能力和服務(wù)水平，作出了用政府信息化帶動(dòng)社會(huì )信息化的戰略決策，并以此推動(dòng)中國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國過(guò)去若干年來(lái)在推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展所取得的成就，如“金稅”、“金關(guān)”、“金卡”、“金 橋”工程等，都已經(jīng)充分顯示出電子政務(wù)的獨特價(jià)值。
在中國，電子政務(wù)的建設總體規模很大，涉及到絕大多數黨政機構、事業(yè)單位等，政府及其有關(guān)方面的資金投入也將是十分可觀(guān)的，這與我國政府的整 體規模較大、政府在社會(huì )經(jīng)濟中所扮演的角色有關(guān)?？梢钥隙ǖ刂v，在我國這樣一個(gè)信息化水平整體比較低的國家，要發(fā)展電子政務(wù)，政府不花錢(qián)是不可能的，比如政府信息化基礎設施的建設以及辦公自動(dòng)化的基本設備等，都需要相當的硬投入，問(wèn)題是我們在具體運作方面，如何最大化地發(fā)揮這些資金的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。為此，我們認為，在我國推進(jìn)電子政務(wù)的過(guò)程中，有關(guān)經(jīng)濟效益的分析，至少應從以下三個(gè)方面加以考慮：
一是建設效益。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上要解決如何以最小的投入，發(fā)揮投資效益的最大化問(wèn)題。在這方面，我們應該跳出傳統的政府大包大攬的做法，可以采用市場(chǎng)化的運作機制。有人提出中國的電子政務(wù)建設應采取“政府主導、技術(shù)支持、企業(yè)運作”的策略，應該說(shuō)是不無(wú)道理的。因為這樣不僅可以減少政府的直接投入，調動(dòng)企業(yè)參與的積極性，而且還可以通過(guò)政府制定的標準化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化。在這方面我們可以大有作為， 也存在著(zhù)許多亟待標準化的領(lǐng)域和產(chǎn) 品。比如信息安全基礎設施標準化、網(wǎng)絡(luò )基礎設施標準化（網(wǎng)絡(luò )可信接入、可信傳輸、可信管理）、應用或服務(wù)標準化（如可信服務(wù)）等，通過(guò)上述領(lǐng)域或產(chǎn)品的標準化，不僅有助于對自主知識產(chǎn)權的核心技術(shù)提供保護作用，而且也有助于整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系在標準的接口規范要求和基本的市場(chǎng)規律的指導下自由發(fā) 展。這對推動(dòng)中國民族軟硬件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì )產(chǎn)生深刻的影響。
二是管理效益。這個(gè)問(wèn)題主要是解決電子政務(wù)運行中的經(jīng)濟效益問(wèn)題。從長(cháng)遠來(lái)看，發(fā)展電子政務(wù)，對提高政府的公共管理效率、降低政府內部管理成本、增加政府的產(chǎn)出以及提高民眾對政府公共服務(wù)的滿(mǎn)意度等都將具有重要的意義。但政府的管理效益決不僅僅是體 現在其社會(huì )效益方面，通過(guò)服務(wù)與管理，特別是加強對一些特殊行業(yè)、系統的有效監管，對提高經(jīng)濟效益同樣會(huì )產(chǎn)生直接的影響，發(fā)揮重大的作用。比如， 多年來(lái)我國在海關(guān)、稅務(wù)方面的稅收流失相當嚴重，這幾年通過(guò)“金稅”、“金關(guān)”工程的建設，對強化稅收監管、增 加國家財政收入方面發(fā)揮了重要的作 用，并在實(shí)踐中已取得了顯著(zhù)成效。據有關(guān)方面提供的數字，我國第一期金稅 工程共投入２２個(gè)億，運行的第一年就多收入稅款達２５０個(gè)億?？梢?jiàn)，電子政務(wù)管理中的經(jīng)濟效益也是不可忽視的。
三是服務(wù)效益。這個(gè)問(wèn)題主要是通過(guò)政府對企業(yè)、公眾的服務(wù)，提高企業(yè)的競爭力，可以潛在地發(fā)揮經(jīng)濟效益。特別在中國加入世界貿易組織后，政府對企業(yè)服務(wù)的是否有效，將直接關(guān)系到企業(yè)在國際和國內兩個(gè)市場(chǎng)上競爭的能力。從這個(gè)意義上說(shuō)，電子政務(wù)為企業(yè)公眾提供的公共服務(wù)，不僅體現著(zhù)政府的形象和社會(huì )效益，也隱含著(zhù)一定的經(jīng)濟效益。
二、電子政務(wù)建設中要避免五種傾向
在充分肯定中國電子政務(wù)發(fā)展所取得的成就的同時(shí)，從經(jīng)濟與社會(huì )效益的雙重角度分析，我們也應當清醒地看到中國推進(jìn)電子政務(wù)還必須避免某些盲目性，如果這方面不引起我們的高度重視， 就可能帶來(lái)重大經(jīng)濟損失。概括起來(lái)看， 這種盲目性主要集中在五個(gè)方面：
誤區之一：在缺乏統一規劃和統一技術(shù)標準的情況下，有一哄而起的跡象。
我們知道，推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規劃，制定統一的技術(shù)標準，這是國外發(fā)展電子政務(wù)普遍的一條經(jīng)驗。我國雖然在這方面作出過(guò)一些具體規定，但至今還沒(méi)有制定出全國性的政府信息化的中長(cháng)期總體規 劃，特別是在有關(guān)統一的技術(shù)標準方面，幾乎還處于各自為戰的狀態(tài)。有的 專(zhuān)家甚至認為，如果繼續讓這種各自為戰、各搞一套的局面發(fā)展下去，將來(lái)政府間、部門(mén)間的互聯(lián)互通勢必難以實(shí)現，以至于給國家造成巨大的浪費。與此相聯(lián)系，由于我國的地區分割、部門(mén)分割現象嚴重，還導致了大量的重復建設，如基礎網(wǎng)絡(luò )等。如何在統一的規劃和標準下，整合現有資源，防止重復建設和各自為戰，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。
誤區之二：把電子政務(wù)建設看得過(guò)于簡(jiǎn)單，關(guān)注國家的“硬投入”，而忽視行政組織結構的調整和行政業(yè)務(wù)流程的整合。
電子政務(wù)是建設一項巨大的社會(huì )系統工程，這是因為政府管理本身的復雜性，決定著(zhù)電子政務(wù)結構、運行的復雜性。從發(fā)展趨勢看，未來(lái)的電子政務(wù)， 要實(shí)現的是“一站式”的辦理和不受時(shí)間空間限制的“在線(xiàn)服務(wù)”，這就需要實(shí)現政府各部門(mén)之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項；而每一個(gè)部門(mén)的管理業(yè)務(wù)本身又是一個(gè)相對獨立的系統，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同 業(yè)務(wù)部門(mén)的政府機構之間實(shí)現互通互聯(lián)，做到“一站式服務(wù)”，是一個(gè)非常復雜的問(wèn)題。這就要求，在電子政務(wù)的建設中，不僅每一個(gè)部門(mén)要根據電子政務(wù)的要求，首先在單位、系統內部對傳統 的行政管理程序、流程以及組織結構進(jìn)行一些必要的調整，而且還要按照互聯(lián)互通的要求，在統一標準下與其他政府部門(mén)之間進(jìn)行對接。而目前在一些地方或部門(mén)，在推進(jìn)政府信息化的過(guò)程中，有一種重投資、忽視管理的現象，這對電子政務(wù)的健康發(fā)展無(wú)疑是極為不利的，需要引起我們的高度重視。
誤區之三：對已經(jīng)建立的行業(yè)或部門(mén)的信息化系統在沒(méi)有進(jìn)行有效整合的同時(shí)，急于再上新的項目，使未來(lái)的整合更加困難。
從上個(gè)世紀８０年代以來(lái)，我國就開(kāi)始機關(guān)辦公自動(dòng)化的建設。這實(shí)際上就 是中國政府信息化的開(kāi)始。經(jīng)過(guò)十多年的努力，應該說(shuō)我們在這方面已經(jīng)取得了一定的成效。特別是從９０年代中期以 后，我國圍繞“金”字頭所進(jìn)行的一系列重要信息化工程，已經(jīng)取得了重大成效。這些在一定程度上為我國的信息化工程起到了一種示范效應。但是由于這些工程基本上是在不同的行業(yè)或部門(mén)內部進(jìn)行的，因此也為當前的互聯(lián)互通帶來(lái)一定困難。這就是說(shuō)，中國的政府信息化建設不僅面臨著(zhù)新的建設任務(wù)，而且首先有一個(gè)對以往建設的項目進(jìn)行整合和互聯(lián)互通的任務(wù)。而目前的情況是，一些行業(yè)、部門(mén)在沒(méi)有對以往的系統進(jìn)行整合和同時(shí)，繼續上新的信息化項目，使已經(jīng)積累的問(wèn)題更加突出，因此，如何把解決原有問(wèn)題和新的發(fā)展目標結合起來(lái)就成為一個(gè)十分緊迫的問(wèn)題，搞的不好，有可能使我國的信息化建設陷入新的誤區。
誤區之四：在政府信息化建設中， 電子政務(wù)建設是一項巨大的社會(huì )系 重監管、輕服務(wù)，重視政府機構內部的信息化，忽視政府對企業(yè)、公眾服務(wù)的信息化。
政府信息化的核心價(jià)值之一，就是要改善政府的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。正因為如此，國外在推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展的過(guò)程中，普遍把政府為社會(huì )、公眾提供的公共服務(wù)作為優(yōu)先實(shí)現信息化的內容，以此來(lái)提升政府管理的透明度和公開(kāi)性，增強公眾對政府的信任感。我國在電子政務(wù)建設中，雖然在理論上也承認這一點(diǎn)，但在一些地方或部門(mén)的實(shí)踐中，卻出現了另外一種情形：過(guò)多地重視了政府機構內部的信息化和政府對社會(huì )監管的信息化，而有忽視政府對社會(huì )、公眾服務(wù)信息化的傾向。當然，一個(gè)國家的政府信息化，實(shí)際上不可能只是要解決政府對社會(huì )公眾的服務(wù)問(wèn)題，或者說(shuō)，要實(shí)現政府對社會(huì )、公眾服務(wù)的信息化，不可能離開(kāi)政府自身管理的信息化和政府對社會(huì )監管的信息化，我們認為這中間確實(shí)存在一個(gè)孰重孰輕的問(wèn)題，或者說(shuō)有一個(gè)側重點(diǎn)問(wèn)題。從中國的實(shí)際情況看，只有從廣大民眾最為關(guān)心的政府公共服務(wù)的角度出發(fā)，通過(guò)政府為社會(huì )、民眾服務(wù)的信息化，來(lái)帶動(dòng)政府內部管理以及政府對社會(huì )監管的信息化，才是比較正確的選擇。這就是說(shuō)，只有在有選擇地把政府對社會(huì )、公眾服務(wù)的最主要業(yè)務(wù)率先 實(shí)現信息化，才能真正體現電子政務(wù)的價(jià)值，并通過(guò)這樣的應用，帶動(dòng)政府對社會(huì )監管以及政府內部的信息化。
誤區之五：在信息化的過(guò)程中，有重基礎設施建設，輕制度、規范建設以及對公務(wù)人員進(jìn)行培訓的傾向。
作為一項巨大的系統工程，電子政務(wù)在建設中，既要有相當的資金、技 術(shù)的投入，為政府信息化提供技術(shù)支持，但同時(shí)也要高度重視制度、規范以及公職人員的能力建設，從某種意義上說(shuō)，后者的建設也許更加困難。筆者一直認為，從電子政務(wù)到電子政府，是一漫長(cháng)的政府信息化的過(guò)程。如果說(shuō) 電子政務(wù)是指一項項政府業(yè)務(wù)工作的信息化，那么，電子政府則是標志著(zhù)一個(gè)政府的主要行政業(yè)務(wù)工作都要信息化，只有到了這個(gè)時(shí)候，我們才可以說(shuō)電子政府的建成?？梢?jiàn)如何保證電子政務(wù)的實(shí)現，除了必要的技術(shù)手段以外，還在于電子政務(wù)實(shí)現的制度、規范 保證以及最為核心的公職人員的能力建設。如果忽視了這一點(diǎn)，即使有了一流的技術(shù)支持，電子政務(wù)也難以真正發(fā)揮它的功能。
值得注意的是，在一些部門(mén)或地方 的政府信息化建設過(guò)程中，往往出現過(guò)分追求設備、技術(shù)的高質(zhì)量、先進(jìn)性，而不注重制度、規范以及人員能力建設的傾向。比如，在政府信息化的硬件設備的配置方面，一味地去追求高配置、領(lǐng) 先性，從而加重了國家在這方面的投入，而對于政府信息化的環(huán)境建設、制度規范建設以及人員培訓等，卻重視不夠，這不能不說(shuō)是電子政務(wù)建設中的另 一種誤區。實(shí)際上，在政府信息化的建設中，從國家層面來(lái)看，制度、規范建設，首先要抓有關(guān)電子政務(wù)的法律、法規的制定和起草工作，這樣才能使電子政務(wù)的發(fā)展不會(huì )處于法律或制度的空白之中。與此同時(shí)，還要抓緊對公職人員 有關(guān)電子政務(wù)的相關(guān)知識、技能的培訓，使絕大多數公職人員不僅能夠熟練地掌握電子政務(wù)的操作技能，更重要是要轉變他們的觀(guān)念，改變傳統的管理行為。因為，在電子網(wǎng)絡(luò )狀態(tài)下的政府管理與傳統的政府管理，無(wú)論是管理手段、管理行為，還是管理理念都有很大的差別，如果離開(kāi)公職人員思想、觀(guān)念、管理能力的轉變與提高，再先進(jìn)的硬件設施，都難以發(fā)揮真正的作用。因此，在 電子政務(wù)的建設中，在重視硬件建設的同時(shí)，如何抓緊有關(guān)制度、規范以及公職人員能力的提高，將成為我們必須高度重視的一個(gè)問(wèn)題。
三、要正確處理社會(huì )效益與經(jīng)濟效益之間的關(guān)系
無(wú)庸置疑，電子政務(wù)作為政府管理手段的一場(chǎng)革命，不可避免地會(huì )對政府管理的各個(gè)層面產(chǎn)生深遠的影響。從社會(huì )層面上分析，電子政務(wù)與電子商務(wù)的一個(gè)重大差別，就在于它在注重經(jīng)濟效益的同時(shí)，更要關(guān)注社會(huì )效益。這是因為作為一種公共事務(wù)的管理者，政府及其公共部門(mén)的全部支出都是來(lái)源于社會(huì )，來(lái)源于民眾，如果離開(kāi)納稅人，政府及公共部門(mén)就失去了存在的基礎，其所有工作都難以維系。這就決定了無(wú)論是電子政務(wù)的建設還是管理，都不應該，也不可能只注重經(jīng)濟效益，而忽視社會(huì )效益。正是從這個(gè)意義上，我們說(shuō)電子政務(wù)首先更應該關(guān)注社會(huì )效益。
一般而言，我們在分析電子政務(wù)這一新生事物時(shí)作出上面的判斷，應該是正確的。但這樣的判斷只能是就整體來(lái)說(shuō)的。實(shí)際中的問(wèn)題是，電子政務(wù)從建設開(kāi)始的巨大投入、到建成后的管理運行，是一個(gè)非常復雜的過(guò)程，這中間不僅包括大量的政府采購行為，而且還有一個(gè)指導思想和管理理念問(wèn)題。正因為如此，電子政務(wù)從建設到管理，都要最大限度地提高電子政務(wù)資金投入的經(jīng)濟效益，降低電子政務(wù)的行政成本。因此， 強調電子政務(wù)建設和管理中的經(jīng)濟效益，決不意味著(zhù)整體上要否認電子政務(wù)社會(huì )效益的至關(guān)重要性，恰恰相反，重視電子政務(wù)建設與管理中的經(jīng)濟效益， 實(shí)際上是對納稅人高度負責任的表現， 這與政府的公共管理要把社會(huì )效益放在第一位并不矛盾。
從國外新公共管理運動(dòng)的發(fā)展趨勢來(lái)看，在電子政務(wù)建設與管理中重視經(jīng)濟效益，也是與公共管理整體上注重社 會(huì )效益的精神相一致的。
我們知道，從上個(gè)世紀８０年代以 來(lái)，西方國家興起了一場(chǎng)聲勢浩大的新公共管理運動(dòng)。這場(chǎng)運動(dòng)雖然涉及的內容非常廣泛，但其核心價(jià)值，是把市場(chǎng)化的運作機制和管理手段如委托、承包、代理、合同等引入公共管理中來(lái)，從而引起了公共管理的深刻變革。西方 國家的新公共管理運動(dòng)，對我們討論電子政務(wù)建設與管理中注重經(jīng)濟效益以及如何處理電子政務(wù)中的社會(huì )效益與經(jīng)濟 效益之間的關(guān)系，至少可以從兩個(gè)方面得到啟示：
首先，政府管理的公共性，決定電子政務(wù)的建設與管理整體上必須把社會(huì )效益放在最重要的地位。之所以如此，在于政府及其公共部門(mén)所承擔的職責是一種對社會(huì )公共事務(wù)的管理，它所涉及的主要是關(guān)系到絕大多數社會(huì )成員共同利益的問(wèn)題，而不是少數人的問(wèn)題；政府的存在主要彌補市場(chǎng)的失靈，而不是代替市場(chǎng)；政府提供的服務(wù)是一種公共服務(wù)，而不能為社會(huì )成員提供個(gè)性化服務(wù)。所有這些都決定政府對社會(huì )承擔的 職責是有限的，而不是無(wú)限的。電子政務(wù)作為政府管理手段和方式的深刻革 命，并沒(méi)有也不可能改變公共管理的上 述屬性，因此，強調電子政務(wù)的社會(huì )效 益是理所當然的。
其次，政府從傳統的管制、管理轉向服務(wù)，以及在管理與服務(wù)中強調“投 入、產(chǎn)出、成本、效益”的發(fā)展趨勢，決定電子政務(wù)建設與管理，又必須高度重 視其經(jīng)濟效益。正像人們所熟知的，在新公共管理運動(dòng)中，西方國家的政府及其公共部門(mén)，一改以往那種不講投入、 產(chǎn)出，不講成本效益的做法，而是把市 場(chǎng)機制的許多做法引入到公共管理中 來(lái)，從而極大地降低了政府管理成本， 提高政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，得到了社會(huì )成員的廣泛擁護。他們的一個(gè)基本理論依據是，政府雖然承擔提供公共服 務(wù)的職責，但許多具體的服務(wù)不一定由 政府直接提供，通過(guò)市場(chǎng)化的運作方式 往往更加有效。
正因為如此，他們大膽地將委托、代理、承包、合同等這樣一些市場(chǎng)經(jīng)濟中慣用的做法，有限度地引入公共管理中來(lái)，從而收到了顯著(zhù)的成效。新公共管理運動(dòng)的這些做法，運用 到我國正在進(jìn)行的電子政務(wù)建設與管理中來(lái)，大概是非常有借鑒價(jià)值的。因為正像前面我們所說(shuō)的，在電子政務(wù)的建設與管理過(guò)程中，政府肯定是要有相當投入的，但如何使傳統的由政府獨家投入，變?yōu)槎嗉彝度?，調動(dòng)ＩＴ企業(yè)的積極性，改變由政府大包大攬的局面，在管理中如何運用市場(chǎng)化的管理手段，提高電子政務(wù)管理運行的有效性，達到既降低行政成本，又能保證電子政務(wù)服務(wù)的高質(zhì)量，所有這些，實(shí)際上都有一個(gè)經(jīng)濟效益問(wèn)題隱藏其中。如果我們因為強調電子政務(wù)的社會(huì )效益而忽視其經(jīng)濟效益，或者根本就不重視這方面存在的問(wèn)題的話(huà)，電子政務(wù)的建設與管理同樣會(huì )步入歧途。
來(lái)源：電子政務(wù)工程服務(wù)網(wǎng)
